公共文化服務體系建設主體責任分析

孫鴻鶴

[摘 要] 政府是公共文化服務體系建設的主體。“十四五”時期，我國政府需更好地履行政府在公共服務體系建設中“建、投、管、導、督”地主體責任，更好地保障人民文化權益。

[關鍵詞] 政府;公共文化服務體系建設;主體責任

[中圖分類號]G120;G258.2??? [文獻標志碼]A

公共文化服務體系建設的出發點和落腳點是滿足廣大人民群眾的基本文化需求，提供的是免費的公共文化服務，追求的是社會公共利益的最大化，體現的是全體社會成員的共同利益。公共文化服務的公益性根源于“市場失靈”。像圖書館、博物館、文化館等公共文化產品，盡管存在著巨大的現實市場需求，但是由于它們作為公共產品的“非競爭性”和“非排他性”特征，導致供給方因無利可圖或利潤微薄而不愿意提供，只能由政府或政府扶持的公益組織來承擔。

國家“十四五”規劃指出：“堅持為人民服務、為社會主義服務的方向，堅持百花齊放、百家爭鳴的方針，加強公共文化服務體系建設和體制機制創新，強化中華文化傳播推廣和文明交流互鑒，更好保障人民文化權益。”我國建設的是社會主義市場經濟體制，政府在公共服務建設中居于主體地位，發揮主體作用，履行主體責任。“十四五”時期，政府應當將公共文化服務納入本級國民經濟和社會發展規劃，更好地履行公共文化服務體系“建”“投”“管”“導”“督”的主體責任，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，健全完善公共文化服務體系，更好地保障廣大人民群眾基本文化權益，更好地滿足廣大人民群眾精神文化需求。

一、履行“建”的主體責任，完善公共文化基礎設施

健全完善的基礎設施是公共文化服務體系建設的基礎條件。《中華人民共和國公共文化服務保障法》明確規定：“縣級以上地方人民政府應當將公共文化設施建設納入本級城鄉規劃，根據國家基本公共文化服務指導標準、省級基本公共文化服務實施標準，結合當地經濟社會發展水平、人口狀況、環境條件、文化特色，合理確定公共文化設施的種類、數量、規模以及布局，形成場館服務、流動服務和數字服務相結合的公共文化設施網絡。”

筆者以公共圖書館為例。《中華人民共和國公共圖書館法》規定，縣級以上人民政府應當設立公共圖書館。《國家“十三五”時期全國公共圖書館事業發展規劃》提出，對設施空白或不達標的地市級和縣級公共圖書館進行新建、改建和擴建。截至2019年，全國31個省、自治區、直轄市仍然有山西省、青海省、西藏自治區、陜西省4個省份還沒有實現地市級行政區域公共圖書館全覆蓋，其中，山西省11個地市級行政區有10個地市級公共圖書館，覆蓋率90.91%。青海省8個地市級行政區有7個地市級公共圖書館，覆蓋率87.50%。西藏自治區7個地市級行政區有6個地市級公共圖書館，覆蓋率85.71%。陜西省10個地市級行政區有8個地市級公共圖書館，覆蓋率80.00%。[1]66全國31個省、自治區、直轄市仍然有山東省、安徽省、貴州省、浙江省、廣東省、湖北省、寧夏回族自治區、陜西省、河北省、福建省、吉林省、河南省、廣西壯族自治區、新疆維吾爾自治區、海南省、黑龍江省16個省份還沒有實現縣市級行政區域公共圖書館全覆蓋。其中，山東省137個縣市級行政區有136個縣市級公共圖書館，覆蓋率99.27%。安徽省105個縣市級行政區有104個縣市級公共圖書館，覆蓋率99.05%。貴州省88個縣市級行政區有87個縣市級公共圖書館，覆蓋率98.86%。浙江省90個縣市級行政區有88個縣市級公共圖書館，覆蓋率97.78%。廣東省122個縣市級行政區有118個縣市級公共圖書館，覆蓋率96.72%。湖北省103個縣市級行政區有99個縣市級公共圖書館，覆蓋率96.12%。寧夏回族自治區22個縣市級行政區有21個縣市級公共圖書館，覆蓋率95.45%。陜西省107個縣市級行政區有102個縣市級公共圖書館，覆蓋率95.33%。河北省168個縣市級行政區有160個縣市級公共圖書館，覆蓋率95.24%。福建省85個縣市級行政區有79個縣市級公共圖書館，覆蓋率92.94%。吉林省60個縣市級行政區有55個縣市級公共圖書館，覆蓋率91.67%。河南省158個縣市級行政區有142個縣市級公共圖書館，覆蓋率89.87%。廣西壯族自治區111個縣市級行政區有98個縣市級公共圖書館，覆蓋率88.29%。新疆維吾爾自治區106個縣市級行政區有92個縣市級公共圖書館，覆蓋率86.79%。海南省23個縣市級行政區有19個縣市級公共圖書館，覆蓋率82.61%。黑龍江省121個縣市級行政區有96個縣市級公共圖書館，覆蓋率79.34%。[1]76（見表1）

“十四五”時期，各級政府應當采取新建、改建、擴建、合建、租賃、利用現有公共設施等多種方式，加強公共文化設施建設，不斷提高公共文化設施覆蓋率。各省、自治區、直轄市政府應當把省級公共圖書館、博物館、群眾藝術館等重點公共文化設施建設成為全省標志性公共文化設施。市（地）、縣（市、區）政府特別是公共文化設施空白或不達標的市（地）、縣（市、區）政府應當加快推進地市級“三館”（公共圖書館、博物館、文化館）和縣級“兩館”（公共圖書館、文化館）填補空白和達標建設。縣級公共文化設施宜多館合一，將圖書館、博物館、文化館、美術館、體育館、藝術表演團體、藝術表演場館、新時代文明實踐中心、融媒體中心、老干部活動中心、老年大學、青少年宮、社區學校等公共設施整合在一起建設城市文化綜合體，推動基層公共文化設施的統一管理，綜合利用，共建共享，確保到“十四五”期末，縣級以上行政區域基本公共文化設施實現全覆蓋。

二、履行“投”的主體責任，保障公共文化經費投入

充足穩定的資金投入是公共文化服務體系建設的基本前提。《中華人民共和國公共文化服務保障法》明確規定：“國務院和地方各級人民政府應當根據公共文化服務的事權和支出責任，將公共文化服務經費納入本級預算，安排公共文化服務所需資金。”

發達國家公共文化事業投入有兩個標志，一個是公共文化事業投入占財政支出的比重達到1%左右;另一個是每年公共文化事業投入增幅不低于同期財政支出增幅。2019年，我國公共文化事業經費占財政支出比重的平均水平為0.45%，不到發達國家水平的一半。公共文化事業經費占財政支出比重最高的省份是浙江省，比重為0.79%，不足發達國家水平的80%;比重最低的省份是安徽省，比重為0.30%，只有發達國家水平的30%。（見表2）同2015年“十二五”期末相比，2019年，我國公共文化事業經費增長了56.05%，比同期財政支出增長幅度（35.90%）高20.15個百分點。全國31個省、自治區、直轄市絕大多數公共文化事業經費增速都高于同期財政支出增速，但是仍有海南省、四川省、陜西省和新疆維吾爾自治區4個省份公共文化事業經費增速低于同期財政支出增速，分別低3.26，18.47，11.23，5.80個百分點。[1]5（見表3）

“十四五”時期，各級政府應當在財政支出增長的基礎上，確保公共文化事業財政撥款逐年增長，增長幅度不低于同期本級財政支出增長的幅度，逐年提高公共文化事業財政撥款在同級政府財政支出中的比重，到“十四五”期末全國公共文化事業財政撥款在財政支出中的比重達到0.60%，到2035年時達到1%左右，趕上發達國家水平。我國各省、自治區、直轄市經濟發展水平差距較大，東中西部地區和東北地區呈現鮮明的地域發展差距。越是欠發達地區財政收支逆差壓力越大，公共文化事業支出占財政支出比重越低，公共文化事業經費越不足。中央政府應當基于公共服務均衡協調發展和均等化原則，持續加大對中西部地區和東北地區相關省份公共文化事業的財政轉移支付，重點扶助革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區開展公共文化服務。東部沿海經濟發達地區政府也應當對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的公共文化服務提供援助，彌補欠發達地區公共文化事業經費不足。

三、履行“管”的主體責任，創新公共文化服務機制

先進合理的體制機制是公共文化服務體系建設的核心內容。《中華人民共和國公共文化服務保障法》明確規定：“國家推動公共圖書館、博物館、文化館等公共文化設施管理單位根據其功能定位建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和公眾參與管理。”

政府提供公共服務的優點是解決了公共產品由于“搭便車”而導致市場無法供給問題，但實踐中也存在明顯的缺點，那就是機制僵化、人浮于事，服務質量和效率低下。發達國家通過引入法人治理結構來創新公共文化服務單位的管理體制和工作機制，建立激勵約束機制提升公共文化機構服務效率。在我國，市場經濟體制較為完善的東部沿海地區省份，公共文化服務的質量和水平也比較高;市場經濟體制較為滯后的中西部地區和東北地區省份，公共文化服務的質量和水平也比較低。2019年，31個省、自治區、直轄市中，每萬人公共文化服務人次即每萬人公共圖書館流通人次[1]49、博物館參觀人次[1]107、群眾文化機構（群眾藝術館、文化館、文化站）服務人次[1]306合計高于全國平均水平的有北京市、天津市、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省、重慶市、陜西省、甘肅省10個省份。前3位的浙江省、上海市、北京市，分別是54 463.04萬人次、34 069.05萬人次、28 928.72萬人次，分別是全國平均水平（20 076.13萬人次）的271.28%，169.70%，144.10%。后3位的省份分別是西藏自治區、河北省、吉林省，分別是10 989.28人次、10 929.92人次、10 654.51人次，分別是全國平均水平的54.74%，54.44%，53.07%。見表4。

“十四五”時期，各級政府應當加強

對公共文化服務機構的管理，創新公共文化服務體制機制，提高公共文化服務效能。各級政府應當進一步落實公益性文化事業單位法人自主權，指導各公共文化服務機構積極探索法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與公共文化服務機構管理，有效提升公共文化服務機構管理水平。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，全面推進人事制度、收入分配制度、社會保障、經費保障制度改革。各級政府應當選拔具備相應的文化水平、專業知識和組織管理能力的專業性領導干部擔任公共文化服務機構負責人，建立健全以培養、使用、激勵、評價為主要內容的新的人事制度和科學有效的考核指標體系。各級政府應當加強對文化類行業協會、基金會、民辦非企業單位等社會組織的引導、扶持和管理，促進公共文化服務行業組織依法制定行業規范，加強行業自律，維護會員合法權益，督促會員提高服務質量。

四、履行“導”的主體責任，動員公共文化社會參與

廣泛普及的社會參與是公共文化服務體系建設的有效途徑。《中華人民共和國公共文化服務保障法》明確規定：“人民政府應當加強對公共文化服務的統籌協調，推動實現共建共享。”

發達國家完善公共文化服務供給的一個突出特點，就是廣泛動員社會力量積極參與公共文化服務體系建設。比如，政府財政撥款在公共文化服務機構收入的比重一般在70%左右，剩下30%的收入主要是社會捐贈。在我國特別是中西部地區、東北地區各省份，公共文化服務經費往往是政府“一柱擎天”，也導致“獨木難支”。2019年，全國公共圖書館[1]50、博物館[1]108、群眾文化機構[1]308（群眾藝術館、文化館、文化站）總收入中，政府財政撥款比重高達89.52%。31個省、自治區、直轄市中，政府財政撥款在公共文化服務機構收入比重前3名的省份分別是西藏自治區、內蒙古自治區、遼寧省，比重分別是98.36%，98.02%，97.40%;后3名的省份分別是山東省、寧夏回族自治區、陜西省，比重分別為81.04%，75.25%，73.53%。見表5。

“十四五”時期，各級政府應當廣泛動員社會力量參與公共文化服務，體現公共服務共建共享原則，發揮人民群眾文化建設積極性、自覺性、自主性。各級政府應當鼓勵和支持公民、法人和其他組織興建、捐建或者與政府部門合作建設公共文化設施，鼓勵公民、法人和其他組織依法參與公共文化設施的運營和管理;鼓勵和支持公民、法人和其他組織通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施、捐贈產品等方式，參與提供公共文化服務;鼓勵社會資本依法投入公共文化服務，拓寬公共文化服務資金來源渠道;鼓勵通過捐贈等方式設立公共文化服務基金，專門用于公共文化服務;鼓勵公民主動參與公共文化服務，自主開展健康文明的群眾性文化活動;鼓勵干部群眾特別是退休黨員干部、退休教師和科技工作者、教育工作者、文化工作者、青年學生等積極參與公共文化志愿服務。

五、履行“督”的主體責任，推動公共文化政策落實

科學有力的督查考核是公共文化服務體系建設的根本保證。《中華人民共和國公共文化服務保障法》明確規定：“各級人民政府應當加強對公共文化服務工作的監督檢查，建立反映公眾文化需求的征詢反饋制度和有公眾參與的公共文化服務考核評價制度，并將考核評價結果作為確定補貼或者獎勵的依據。”

發達國家政府履行公共文化服務主體責任，更多的體現在制定相關法律和政策并監督其貫徹落實。再好的法律、政策和制度，如果沒有政府去貫徹落實，有的政府不貫徹落實也沒有上一級政府監督檢查，那么這些法律、政策和制度就只能是“稻草人”“橡皮泥”。我國針對公共文化服務體系建設已經完成立法，制定了比較完善的政策、制度。2016年12月，十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議并表決通過了《中華人民共和國公共文化服務保障法》，2017年3月正式實施。2017年11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議審議并表決通過了《中華人民共和國公共圖書館法》，2018年1月正式實施。2015年2月9日，中華人民共和國國務院頒布了《博物館條例》，2015年3月正式實施。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，并一同印發《國家基本公共文化服務指導標準（2015-2020年）》。2017年5月7日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》。國家這些公共文化服務領域的法律法規和文件對各級政府履行公共文化服務的主體責任都做了明確規定。從現實情況看，有的地方政府還沒有依法履行公共文化服務主體責任。

“十四五”時期，中央政府應當依據相關法律、條例、意見、指導標準、規劃綱要，對各省、自治區、直轄市人民政府依法履行公共文化服務主體責任情況進行督查考核。地方各級人民政府也應當對下一級政府依法履行公共文化服務主體責任情況進行督查考核。督查考核應當吸收社會公眾參與，加強用戶評價和反饋，探索建立第三方評價機制，開展群眾滿意度調查，增強評價的客觀性和科學性。督查考核結果應當向社會公布，并作為對公共文化服務機構給予補貼或者獎勵、預算確定、收入分配和負責人獎懲的重要依據。督查考核的主要內容應當是各級政府是否把公共文化服務體系建設納入各地經濟社會發展規劃，納入精神文明建設總體規劃，納入財政支出預算，確保公共文化服務體系建設的各項目標任務的實現，積極推動公共文化服務體系建設法制化、規范化、制度化。

[參考文獻]

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[責任編輯]王立國

The Consideration of Government has Fulfilled the Principal

Responsibility for Building a Public Cultural Service System

SUN Honghe

（Document data center，Heilongjiang Provincial Academy of Social Sciences，Harbin，Heilongjiang，150028，China）

Abstract：Chinese government is the main body in the construction of the public cultural service system.In the period of the 14th five-year plan，the Chinese government should better fulfill its main responsibility of "building，investing， managing，guiding and supervising" in the construction of public service system，to protect people's the cultural rights and interests better.

Keywords：government;public cultural service system;the principal responsibility