論《治安管理處罰法》中的“緊急狀態”

謝明睿

(清華大學 法學院，北京 100084)

一、引 言

庚子年初，新冠病毒感染肺炎肆虐神州大地，情勢復雜而嚴峻，各地政府紛紛采取了一系列防控措施。即便如此，習近平總書記也始終強調要堅持依法防控，如何讓疫情防控在法治的軌道上運行也成為特殊時期賦予法學研究的特殊使命。

公安機關可以說在此次疫情防控中扮演了重要角色，尤其表現在對擾亂、妨害疫情防控工作的行為進行打擊和處罰方面。其中，不乏公安機關適用《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安管理處罰法》)第50條第1款第(1)項規定，以“拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、命令”(1)《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項規定，“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：(一)拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、命令的”。為依據實施處罰的案件。但隨著這類案件作為典型進行宣傳，也引發了理論與實務界關于法律適用上的爭議，并重點聚焦于《治安管理處罰法》中“緊急狀態”的理解與判斷。

總的來說，觀點呈針鋒相對之勢，具體劃為狹義理解與廣義理解兩個陣營。狹義理解論者認為，從保證法制統一的角度來說，《治安管理處罰法》中的“緊急狀態”應與《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)保持一致，依照《憲法》第67條、第80條、第89條，國家或個別地區進入緊急狀態，有法律意義上明確的決定和宣布主體，當前疫情雖然嚴重，但無論是全國人大常委會還是國務院均沒有做出關于“進入緊急狀態”的決定，眼下處于突發公共衛生事件的行政應急狀態。(2)如焦洪昌：《國家應對緊急狀態的憲法思維》，載“中國政法大學法學院”微信公眾號，2020年3月4日；還有關于莫紀宏、莫于川的訪談，兩位教授也表達了相似觀點，參見馬岳君，劉青：《部分地區祭出“戰時”管制令，相關法律問題聽聽權威專家莫紀宏、莫于川怎么說？》，載“法治日報”微信公眾號，2020年2月16日；又如劉小冰：《新冠疫情應對：我們現在處在緊急狀態還是戰時狀態？》，載“寫在法律邊上”微信公眾號，2020年2月8日。廣義理解的觀點則站在現實執法與疫情防控需求的立場，或認為《治安管理處罰法》中的“緊急狀態”是一種“事實判斷”，而非《憲法》層面的“法律規定”，(3)如彭玉律師：《如何理解治安管理處罰法中的“緊急狀態”？》，載“江蘇常明律師事務所”微信公眾號，2020年2月18日?；虮砻髁艘环N“這是基于疫情防控特殊性的變通適用、可用而非必用”的折中態度，(4)如圖圖和森森：《觀點：治安管理處罰法中的“緊急狀態”》，載“法制你我他”微信公眾號，2020年1月31日。并以最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發布的《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》(5)2020年2月6日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發布的《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》(法發[2020]7號)，其中第二部分第(十)項規定，“實施上述(一)至(九)規定的行為，不構成犯罪的，由公安機關根據治安管理處罰法有關……拒不執行緊急狀態下的決定、命令……等規定，予以治安管理處罰，或者由有關部門予以其他行政處罰”。為支撐。

其實，《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項并不是一個“長期沉睡”的條款，在其他執法實踐中也有適用，(6)例如四川省會東縣人民法院(2019)川3426行初11號行政判決書，又如武安市公安局武公(礦)行罰決字〔2019〕0199號，等等。這類案件是關于公民違反政府發布的高火險期決定或禁火令而受到處罰。當然，還包括其他情況，例如霧霾應急治理等，實踐中的認知會在下文著重討論。只不過，此次疫情讓該條款顯得格外“耀眼”，將圍繞“緊急狀態”的討論重新拉回人們的視線。而且，該條款中的政府“決定、命令”，本身極有可能成為一種非正常狀況下、超出一般法定權限的法律淵源，那么緊急狀態作為其前提，探討和厘清就顯得十分必要。所以無論如何，《治安管理處罰法》中的“緊急狀態”如何厘定，都是無法回避、必須正視的問題。有鑒于此，本文亦嘗試對這一問題予以回應，使其既能滿足執法實踐需求，又不至于“跑得過遠”。另外，雖然這只是此次疫情所暴露出的我國應急管理工作存在問題的細小分支，但筆者想以此為一個楔子，以小見大，為今后《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項的妥切適用，乃至為應急管理法律體系的完善做出微小努力。

二、實踐樣本的分析

在正式闡釋《治安管理處罰法》中的“緊急狀態”之前，有必要考察《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項的實際適用，窺探適用主體在實踐過程中所形成的一般見解，考察的對象既包括公安機關，也包括人民法院。(7)之所以要考察執法與司法兩個對象，一方面是因為探討《治安管理處罰法》中的緊急狀態，必然要求我們去了解執法實踐的理解偏好與適用情境；另一方面，司法是公正的最后一道防線，更不能忽視人民法院對該法中“緊急狀態”的理解與態度。所以，筆者以“威科先行法律信息庫”作為工具來分項檢索，分別選取“案例”欄目下的“行政處罰”與“裁判文書”兩項，以“緊急狀態”、“決定、命令”為關鍵詞進行全文、精確檢索，并以“公安”作為過濾條件、以“2020年4月30日”作為時間限定，初步檢索處罰決定書與裁判文書分別為1899篇、164篇。(8)威科先行法律信息庫：https://law.wkinfo.com.cn/。之所以選擇威科先行法律信息庫，是因為該數據庫長期致力于法律法規、法律文書的匯集、上網等工作，特別是其對“行政處罰決定書”的上網公示，為本文的研究提供了難得的執法實踐樣本。通過對檢索結果的瀏覽、比對、篩查，著重逐一閱讀裁判文書，剔除與研究主題并無關聯的文本，所得結果如表1、表2所示。需要說明的是，筆者搜集、研究相關法律文書的目的不在于得出一個具有統計學意義上的結果，只是為了大致描摹《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項的適用類型，以及行政機關、人民法院對該條款中“緊急狀態”的理解，所以，筆者并不會對每一份法律文書擘肌分理，而是瀏覽式閱讀以耙梳相關代表性實踐，(9)尤其是在梳理行政處罰決定書時，一來數量太多，逐一研究并無必要；二來上網公示的處罰決定書的內容都較為簡略，只能大致了解執法機關適用《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項的情境類別，無法對其說明理由的邏輯與思路一窺究竟。可能會對結論稍有影響，卻不至于左右總體判斷。

誠如前述，《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項并非僅出現在此次疫情期間，從目前收集的行政處罰決定書和裁判文書來看，在2013—2019年的歷年時間里，都有在不同場景中被適用的案例，只不過此次疫情使得該條款的適用呈現出“井噴式”的增長(見表1)。當然，通過閱讀部分案例發現，其中不乏精彩且立場鮮明的裁判(10)如馬登會訴會東縣森林公安局，四川省會東縣人民法院(2019)川3426行初11號等。，但多數案件的法律文書，尤其是行政處罰決定書的說理部分不夠深入，基本都是淺嘗輒止。即便如此，對于《治安管理處罰法》中“緊急狀態”在執法與司法實踐中的理解與適用，還是可以獲得如下感性的認知。

(一)適用場景多樣

表1 行政處罰決定書歷年數量

表2 裁判文書概覽

從目前搜集到的案例來看，《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項適用的場景是多樣的，當事人在以下情境中拒不執行政府的某些決定、命令，都面臨被行政處罰的風險：第一，此次新冠肺炎(11)如金公東(赤松)行罰決字[2020]00747號等。以及非洲豬瘟(12)如芷公(公)決字[2018]第0714號、岳公(五)決字[2019]第0545號等。等重大疫情期間；第二，在臺風(13)如樂公(雁)行罰決字[2019]55198號等。、重污染天氣(14)如沙公(環安)行罰決字〔2019〕0168號、西公(東)行罰決字〔2018〕0184號、唐蘆公(治)行罰決字〔2018〕0106號等。等惡劣天氣情況下，政府啟動預警響應或應急響應后；第三，根據《森林防火條例》的相關規定，在縣級以上政府規定的森林防火區、森林高火險區、森林防火期、森林高火險期內(15)《森林防火條例》第23條：“縣級以上地方人民政府應當根據本行政區域內森林資源分布狀況和森林火災發生規律，劃定森林防火區，規定森林防火期，并向社會公布。森林防火期內，各級人民政府森林防火指揮機構和森林、林木、林地的經營單位和個人，應當根據森林火險預報，采取相應的預防和應急準備措施?！钡?8條：“森林防火期內，預報有高溫、干旱、大風等高火險天氣的，縣級以上地方人民政府應當劃定森林高火險區，規定森林高火險期。必要時，縣級以上地方人民政府可以根據需要發布命令，嚴禁一切野外用火；對可能引起森林火災的居民生活用火應當嚴格管理。”，野外用火、露天焚燒等(16)如武公(礦)行罰決字〔2019〕0186號、鼎公(蔡)決字[2019]第1075號、(2019)川3426行初11號、(2017)湘0528行初22號、(2016)冀08行終13號、(2013)隆行初字第4號等。。換言之，無論是公安機關還是人民法院都沒有完全從狹義的角度對《治安管理處罰法》中的“緊急狀態”做憲法規范層面上的理解，而是傾向于將之做擴大化理解，且這種理解似乎將之歸入了描述性概念的范疇，認為是一種客觀情勢、事實狀態，該傾向在森林防火的處罰案件中尤為明顯。

(二)違反法定應急狀態下的決定、命令可適用

當然，傾向并不意味著實踐的面相完全就是這種表征，這只是筆者從眾多執法與司法的實踐中解讀出的一種可能的偏好。事實上，雖然現已公示的部分行政處罰決定書在說明理由方面并不充分、完善，但如果仔細研究并查證其他相關資料便會發現，不少案件中的“緊急狀態”在現實照映下是一種植根于我國“一案三制”所構建的國家應急管理體制下的行政應急狀態，也就是說，在這些案件中，依照《中華人民共和國突發事件應對法》(以下簡稱《突發事件應對法》)、《國家突發公共事件總體應急預案》等相關規定，縣級以上人民政府一般會先向社會發布預警或啟動應急響應，以之明確行政應急狀態的進入，故而此時的應急狀態是一種法定狀態；如若相對人違反此種狀態下政府發布的決定、命令，則可以適用《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項予以處罰。

(三)違反常態化風險預防下的決定、命令亦可適用

不過，也承上文所言，還有一些諸如森林防火類案件，似乎更接近前述的傾向與偏好，將《治安管理處罰法》中的緊急狀態理解為一種客觀的緊急情勢狀態。在這類案件中，因為縣域周邊并沒有發生森林火災，所以縣級以上人民政府沒有發布預警或啟動應急響應，也就是說法定意義上的行政應急狀態是尚未形成的。而實踐對“緊急狀態”的判斷則基本依照的是本地是否進入了縣級以上人民政府所劃定的防火區、防火期、高火險區與高火險期，如果進入了，則達到了一種客觀事實上的緊急情勢狀態。事實上，這種客觀事實上的緊急情勢狀態，更像是風險社會中，政府為了未雨綢繆地防范風險發生而采取的常態化預防措施，至于風險是否發生或即將發生，則無須考慮。當然，筆者已經能夠預料到，關于此處的感性認知，必然會受到質疑，即難道只有發布預警或啟動應急響應才屬于法定的行政應急狀態嗎？劃定森林防火區、防火期、高火險區與高火險期并向社會公布則不屬于法定范疇？筆者會在后文做進一步論證與說明。

(四)突破憲法意義上的“緊急狀態”

經過上述分析之后，一個強烈的印象就是，執法與司法在認定《治安管理處罰法》中的“緊急狀態”時，已然突破了憲法意義上的“緊急狀態”，對其做非憲法規范意涵的擴大化理解與適用，基本形成了實踐的普遍做法。雖然這種擴大化理解究竟是屬于法律設定下的應急狀態，還是客觀事實上的緊急情況，在不同地方、不同案件情形可能有歧見或偏差，但《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項適用于法律設定下的應急狀態，應當說在實踐中已經形成了一定的共識。進言之，研究實踐的見解，事實上轉化成了對這種擴大化的邊界進行探討。

三、擴大化理解的正當性證成

不過，仍須警醒的是，實踐即便達成了某些共識、形成了某些偏好，也并不一定完全正確，這就需要我們去批判、校正和淬煉，首先要做的就是論證上述實踐擴大化理解的正當性，唯其正當、可行，才能進一步探討擴大解釋的邊界等問題。

(一)實踐需求側:一種功能主義的解釋視角

制度是否正當取決于其規范意旨是否足以全面而穩妥地調整客觀存在的描述對象，也即取決于這個功能在實際中是否好用、是否足夠用。為了檢驗法律規范的實效性，學者們采用功能主義解釋方法在我國法律界展開了廣泛的學術實踐，并以此來回應法律實踐中具體問題的詰難。其實，從規范與事實的二分邏輯來看，功能主義解釋方法能被廣泛適用的原因主要有二：一是規范文本的設計與呈現始終無法完成對所有概念精準表達的目標，含混不清的狀態本身無法在語義學上徹底消除；二是基于建構理性主義的法律規范無論看上去多么“完滿”，其在應對多元化的社會生活實踐時總會表現得力不從心。[1]所以，面對《治安管理處罰法》中緊急狀態的理解差異，不妨站在實踐需求的立場，試一試功能主義的解釋方法。

此次新冠肺炎疫情的社會危害程度與影響范圍已經不言而喻，面對傳染性如此強、社會危害性如此高的新冠肺炎，我國并沒有根據《憲法》第67條、第89條以及《突發事件應對法》第69條的規定，由全國人大常委會或國務院宣布進入緊急狀態。而是由內地31個省級行政區域全部啟動突發公共衛生事件一級響應，轉而進入了行政應急狀態，各地紛紛發布決定、命令，諸如居民小區、社區實行封閉式管理，非生活必需的經營場所一律不得經營等疫情防控措施不可謂不嚴。那么，如果將《治安管理處罰法》中的“緊急狀態”嚴格地限制于憲法意義上，該條款就不能在疫情防控期間被公安機關所適用；盡管恪守狹義解釋有助于維護國家法律體系中用語含義的統一，但這可能并不利于應急狀態下政府決定、命令的貫徹執行，壓縮政府妥善應對突發事件的能力，進而影響疫情嚴防嚴控措施的威懾力與執法效果，最終可能影響到國家、集體與社會公眾的整體利益。所以，從功能主義的解釋視角來看，對《治安管理處罰法》中緊急狀態做超脫于憲法規范意涵的擴大化理解，是一種現實執法實踐的需求。

(二)理論供給側:歷史與體系解釋的雙重視角

1.歷史解釋的視角

當然，如果僅僅因為現實執法的需要就斷定《治安管理處罰法》中的“緊急狀態”應做擴大化解釋，其說服力顯然不夠力透紙背，仍應當回到法律規范本身去探討這種擴大化解釋的正當性，通過鉤沉有關“緊急狀態”、“應急狀態”的法治發展歷程，或許能窺知一二。

我國是一個自然災害、公共衛生事件和事故災難較多的國家，各類突發事件的頻繁發生給人民的生命財產安全造成了巨大損失。所以在改革開放以后至2003年SARS發生之前，自然災害、傳染病、核事故等傳統的和新興的緊急事件逐漸被納入法律調控的范疇，全國人大及其常委會制定和通過了《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國防震減災法》《中華人民共和國戒嚴法》《中華人民共和國國防法》《中華人民共和國安全生產法》等基礎性非正常狀態下的法律。[2]在此期間，《憲法》僅規定了兩種并列的非常狀態：戰爭狀態與戒嚴，并沒有關于“緊急狀態”的規定，而此時我國應急管理體制、機制與法制不能說完全沒有，但也僅僅是剛剛起步且緩慢前行。

2003年SARS病毒的襲擊，從根本上暴露了我國應對緊急事件的規范和體制上的嚴重缺陷，由此國家開始全面推進構建國家的應急管理制度。最直接的表現之一就是2004年《憲法修正案》，將憲法中的“戒嚴”改為了“緊急狀態”，在這樣的背景下，十屆全國人大常委會公布了2005年立法規劃，《中華人民共和國緊急狀態法》(以下簡稱《緊急狀態法》)和《治安管理處罰法》同時被列入立法審議計劃。2005年8月，《治安管理處罰法》順利出臺；《緊急狀態法(草案)》則根據國務院第83次常務會議精神做進一步修改，并將法的名稱修改為《突發事件應對法》，進而《緊急狀態法(草案)》未能在2005年被全國人大常委會審議通過。[3]同年12月，全國人大公布了2006年立法規劃，制定《突發事件應對法》被納入了該計劃中，2007年8月《突發事件應對法》通過審議，并于當年11月施行。立法上的這種轉變主要是基于兩種考慮：一是解決當時最迫切的現實問題；二是要與逐步全面建設的應急預案制度相銜接。[4]至此，“中國非常法律先后形成了戰爭狀態、緊急狀態和應急狀態三種非常狀態”[5]。

讓我們把視線重新拉回到《治安管理處罰法》中的緊急狀態。從前述有關緊急狀態法治發展的時間脈絡可以看出，《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項之所以最初會適用“緊急狀態”的表述，應當是為了與2004年《憲法修正案》中的用語表述保持一致，與《緊急狀態法(草案)》相配套銜接，這一點在全國人大常委會法制工作委員會刑法室編纂的《中華人民共和國治安管理處罰法釋義及實用指南》的第50條釋義中也可以得出：“……為了應對嚴重的自然災害、突發公共衛生事件、人為重大事故等緊急狀態，在2004年3月我國《憲法》對相應的法律條款作了修改，將‘戒嚴’修改為‘緊急狀態’，也就是說緊急狀態包括戒嚴又不限于戒嚴，適用范圍更寬。為保障在緊急狀態下的社會治安秩序，保障公共安全，保護公民的生命和財產安全，這次在制定本法時，對拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、命令的行為，增加了予以治安管理處罰的規定?！盵6]只不過《緊急狀態法(草案)》似乎命途多舛，未能順利通過，取而承繼之的是《突發事件應對法》，這使得《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項乍看起來似乎與現實脫鉤。但是，有理由相信，如果當時《治安管理處罰法》的出臺時間晚于《突發事件應對法》，法律用語的統籌協調問題一定可以得到妥善解決。而且，后來2012年《治安管理處罰法》修正時也并沒有觸及第50條第1款第(1)項，可以說立法者已經默許了對該法中“緊急狀態”做擴大解釋的實踐做法。所以，《治安管理處罰法》的立法者并沒有表露出嚴格限制第50條第1款第(1)項職能適用于憲法意義的“緊急狀態”之中，也就是說，當處于突發事件的行政應急狀態時，該條款依然可以適用。

2.體系解釋的視角

誠如于安教授所言，當初立法項目從《緊急狀態法》改為《突發事件應對法》有多方面原因，包括對《緊急狀態法》制定條件的認識、籌建政府應急體制和應急預案體系的迫切性、政府實施《緊急狀態法》的能力等，最主要的是為了盡快解決經濟和社會發展中的突發事件應對問題，首先制定不同于《緊急狀態法》的《突發事件應對法》就成為一個現實的選擇。[7]由是，《緊急狀態法》可以說是為了解決涉及大量憲法制度的問題，尤其涉及國務院以外的其他國家機關的應急權限和公民的人權與基本權利，《突發事件應對法》則在整個應急法律體系的定位上要次于《緊急狀態法》，這在《突發事件應對法》第69條(17)《突發事件應對法》第69條：發生特別重大突發事件，對人民生命財產安全、國家安全、公共安全、環境安全或者社會秩序構成重大威脅，采取本法和其他有關法律、法規、規章規定的應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態的，由全國人民代表大會常務委員會或者國務院依照憲法和其他有關法律規定的權限和程序決定。中也可以看出。那么，雖然《緊急狀態法》并未出臺，但如果將《治安管理處罰法》中的緊急狀態與之相對接，在面對威脅國家憲制秩序和公民基本權利的緊急狀態時，違法行為人拒不執行政府決定、命令的行為極有可能造成國家安全、社會安全與人民財產安全的進一步破壞，僅對違法行為人施以行政拘留10日并處500元罰款，顯然畸輕。

此外，綜觀我國的法律體系，也有個別規范性文件使用了“緊急狀態”的語詞表達，如《北海市漁港安全緊急狀態管理實施辦法》。該實施辦法第2條規定：“本辦法所稱緊急狀態是漁港突然發生重大火災，或者船舶為躲避臺風等災害性惡劣氣候而緊急進出港時，所出現的船舶在港內密集擁擠，秩序混亂，造成港池和航道嚴重堵塞，若不及時疏通，港內船舶不能迅速疏散或者港外船舶無法進港避險，可能導致重大安全事故發生的現象?！贝颂幍摹熬o急狀態”自有其明確的定義與范圍，顯然并不屬于憲法層面的規范意涵。事實上，我國的法律體系是能夠容忍同一詞語在不同法律文本之間具有不同含義的，就像上文所舉例證，這種情況在立法中是常有的。盡管在不同法律，尤其是彼此相關聯的法律之間，保持其法律用語的一致性有利于維護國家法制的穩定性，但是追求這種絕對一致性是不可取的，也是基本做不到的，我們不能刻意強求，否則法律解釋科學的存在意義便會大打折扣。所以，從體系解釋的角度來看，或許將《治安管理處罰法》中的緊急狀態做突破憲法層面的擴大理解，是合適的。

四、“緊急狀態”的外延邊界

通過上文的論證，基本能夠形成一種較為清晰的認知：《治安管理處罰法》中的緊急狀態是可以突破憲法意義層面而做擴大理解的，這一認知得到了實踐與理論的兩方面支撐；換句話說，執法與司法實踐的做法獲得了正當性與合理性的基礎。但是，光有正當性是不夠的，化解《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項適用范圍爭議的關鍵，仍然在于對前述擴大理解的邊界做進一步探討，這不僅是法律規范明確性與穩定性的應有之義，更是行政權力在法治軌道內運行的必然要求。

(一)以法定行政應急狀態為邊界

眾所周知，無論是行政緊急權力也好，還是行政應急權力也罷，這種非常狀態下的權力行使，相對于正常狀態下的行政權力而言，更具擴張性、侵略性、易腐性,[8]如果不進行法律控制，它就會如脫韁的野馬不受拘束，肆意對國家和公民造成侵害。雖然我們經常說“緊急狀態無法律”，但這更多強調的是緊急狀態的嚴峻程度可能使得正常狀態下的法治秩序無法適用，卻并不意味著在非常狀態下就必須拋棄法律。事實上，對非常狀態下行政權力的合法性控制，仍然是不可拋廢的重心。具體而言，政府在緊急(應急)狀態下發布的決定、命令本身是行使非常狀態下緊急(應急)權力的一種體現，那么是否進入緊急狀態就是合法性控制的最直接準據。很顯然，行政機關自認一般事實狀態下的緊急情況并不利于依法行政基本原則的貫徹，也不符合當下行政緊急(應急)權力法治化發展的趨勢。試想，如果完全放由行政機關的自由裁量，基本上就等同于在任意緊急情況下，政府都可以發布決定、命令，這必然會形成政府以規范性文件的形式架空法律法規的制度漏洞。所以，筆者認為，本文研究語境下的緊急狀態，盡管可以做擴大化的理解與把握，但其外延邊界應當是法定的行政應急狀態。

所謂法定的行政應急狀態，誠如前述，就是符合《突發事件應對法》等規定，在突發事件發生后，不采取非常措施不足以消除危害時，才是法定行政應急狀態，由此可以產生相應的法律效果，例如此次新冠疫情期間，政府發布公告采取封閉式管理等措施。當然，這里還涉及法定應急狀態的進入標志該如何判斷的問題，抽象地講，即是進入法定行政應急狀態的“宣布時刻”[9]為何。

當前，《突發事件應對法》作為我國的應急基本法，其基本結構大致包括了從常態到非常態秩序的轉換以及建立和維護新秩序狀態的制度框架，主要體現在該法第43條、第44條、第45條等內容上。其中，該法第43條規定：“可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期……”從該條款中可以發現，我國目前《突發事件應對法》針對常態到非常態秩序的轉換，主要以發布警報、決定并宣布有關地區進入預警期為標志，縣級以上地方人民政府由此再根據第44條、第45條(18)《突發事件應對法》第44條：發布三級、四級警報，宣布進入預警期后，縣級以上地方各級人民政府應當根據即將發生的突發事件的特點和可能造成的危害，采取下列措施：(一)啟動應急預案；(二)責令有關部門、專業機構、監測網點和負有特定職責的人員及時收集、報告有關信息，向社會公布反映突發事件信息的渠道，加強對突發事件發生、發展情況的監測、預報和預警工作；(三)組織有關部門和機構、專業技術人員、有關專家學者，隨時對突發事件信息進行分析評估，預測發生突發事件可能性的大小、影響范圍和強度以及可能發生的突發事件的級別；(四)定時向社會發布與公眾有關的突發事件預測信息和分析評估結果，并對相關信息的報道工作進行管理；(五)及時按照有關規定向社會發布可能受到突發事件危害的警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布咨詢電話。第45條：發布一級、二級警報，宣布進入預警期后，縣級以上地方各級人民政府除采取本法第四十四條規定的措施外，還應當針對即將發生的突發事件的特點和可能造成的危害，采取下列一項或者多項措施：(一)責令應急救援隊伍、負有特定職責的人員進入待命狀態，并動員后備人員做好參加應急救援和處置工作的準備；(二)調集應急救援所需物資、設備、工具，準備應急設施和避難場所，并確保其處于良好狀態、隨時可以投入正常使用；(三)加強對重點單位、重要部位和重要基礎設施的安全保衛，維護社會治安秩序；(四)采取必要措施，確保交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設施的安全和正常運行；(五)及時向社會發布有關采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告；(六)轉移、疏散或者撤離易受突發事件危害的人員并予以妥善安置，轉移重要財產；(七)關閉或者限制使用易受突發事件危害的場所，控制或者限制容易導致危害擴大的公共場所的活動；(八)法律、法規、規章規定的其他必要的防范性、保護性措施。的不同級別警報，采取不同的維護新秩序的措施。也就是說，正常情況下法定行政應急狀態的進入標志是政府根據相應的權限和程序發布預警響應。另外，《國家突發公共事件總體應急預案》明確提出了“居安思危，預防為主”的工作原則，要求各級政府“堅持預防與應急相結合，常態與非常態相結合，做好應對突發公共事件的各項準備工作”。為落實這一原則，預警機制成為與應急保障機制、恢復重建機制并列的，我國應急管理體制必不可少的三大工作機制。應急狀態的啟動，需要辨認突發公共事件，這就必然要求積極發揮預警機制的作用，預警發布之后，則意味著應急狀態就此進入。

所以，無論是應急基本法，還是應急預案，都能從中得證，法定行政應急狀態的進入，是以縣級以上人民政府依照相應權限與程序發布預警響應為標志。那么，如果政府發布了相應級別的預警響應并做出某項決定，當行政相對人拒不執行此項決定時，公安機關可以適用《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項予以處罰，這也契合了諸如霧霾預警、臺風預警等情況下的執法實踐，使其不再面臨合法性的質疑。

當然，還須進一步強調的是，《突發事件應對法》第43條適用的前提是可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或發生的可能性增大；在某些情況下，我們無法順利地監測出突發事件即將發生或發生可能性增大并發出預警，直至突發事件突然出現、瞬間發生，此時行政應急狀態的進入則應當直接以啟動應急響應為標志。例如此次新冠肺炎疫情，綜觀疫情發展的全過程，雖然前期以湖北省為代表的省、市、縣政府并沒有很好地做到提前預警，但在疫情暴發之初，各級地方政府紛紛啟動一級應急響應，由此進入行政應急狀態，果斷采取了多項應急管理措施以控制疫情擴散。綜上，法定行政應急狀態的進入標志，是縣級以上人民政府根據相應權限與程序發布預警或啟動應急響應。

(二)排除常態化風險預防的情形

行文至此，還存在一個遺留問題亟待廓清，即政府為了降低風險，預防災害、災難的發生，而根據法律法規的授權，每年專門劃定某一時間段、某一區域以限制公民做出某類行為，如前文第二部分的森林防火期、防火區、高火險期、高火險區等，這是否也屬于法定的行政應急狀態，公安機關由此可以適用《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項對違法行為人實施處罰的情形呢？筆者不以為然。其實，從前文關于緊急狀態立法歷史的梳理可知，即便我國應急管理體系的構建走向了緊急狀態與行政應急狀態的分開規制的道路，但兩者之間存在著一脈相承的“親緣屬性”，這就必然使得《治安管理處罰法》中的緊急狀態即使不囿于憲法層面的規范意涵，卻也不應當跳脫作為應急基本法《突發事件應對法》所確定的行政應急狀態。

那么，這一問題實際上又回歸到突發事件的屬性與內涵上了。突發事件更強調的是突發事件社會危害的法律內涵和政府應對措施的非常性質。[10]雖然現代社會是風險社會已無實質性爭議，但在公安、民政、國土資源、鐵路、交通、水利、衛生、民航、林業、地震、氣象、海洋等部門已經建立起較為完善的監測系統的當下，諸如風險可控范圍內、一般情況下的傳染病防治、預防交通事故、防火防汛等，政府及公共服務機構將這類事件作為日常事務處理反而更能體現國家治理水平。只有當這類事件帶來的危害超越了日常管理和個案法律處理的能力，尤其是構成對區域性正常法律秩序的系統性破壞，不采取非常措施不足以消除其社會危害時，才應被納入應急意義上的突發事件范疇。質言之，只有當某一事件稱得上突發事件時，行政應急狀態才具備進入的現實基礎。

由此觀之，森林防火期、防火區、高火險期、高火險區因火災火險并未實際發生或者即將發生，并未對區域性正常秩序造成破壞以致政府必須采取應急措施消除危害；如果真的出現火災火險，或者因為高溫干旱天氣可能導致火災的發生，縣級以上人民政府自然會根據權限與程序來發出相應預警或啟動應急響應，此時則進入了行政應急狀態。所以，劃定防火區、防火期等實際上仍然是政府基于風險預防的角度所實施的火災預防常態化管理措施，是一種正常狀態下的預防手段。

然而，在筆者搜集到的眾多行政處罰案件中，不乏公安機關認為這就是緊急狀態或應急狀態進而適用《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項對違法行為人予以處罰的案例，這類實踐做法顯然是有失偏頗的。事實上，面對行為人在森林防火期內未經批準擅自在森林防火區內野外用火等情形，更為妥切的法律適用應當是《森林防火條例》第50條，即由縣級以上地方人民政府林業主管部門責令停止違法行為，給予警告，對個人并處200元以上3000元以下罰款，對單位并處1萬元以上5萬元以下罰款。但實踐中多由公安機關適用《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項進行處罰，更多是出于該條款所設定的處罰種類包括行政拘留，由作為國家暴力機關之一的公安機關對違法行為人實施行政拘留并處罰款，顯然威懾力更強。只是，這類實踐的做法似乎是矯枉過正了，不利于公民權益的保障與法治原則的貫徹，應當將常態化風險預防的情形剝離出《治安管理處罰法》中緊急狀態的范疇。

五、余論：一種立法論的視角

新冠肺炎疫情的暴發，讓“緊急狀態”這一近些年掩藏于我國憲法而很少使用的概念，再次被反復提及和廣泛使用，尤其是在拒絕疫情防控措施的治安案件中。然而，《治安管理處罰法》中的緊急狀態似乎與憲法中的緊急狀態存在一定程度的理解差異，這種差異直接導致了執法與司法實踐的難點，引發了理論與實務界的爭論。所以，本文的主要目的就是廓清《治安管理處罰法》中的緊急狀態究竟屬于何種意涵，是應當完全遵照憲法的規定，還是可以有所擴展。通過對我國緊急狀態立法歷史的鉤沉、應急法律體系解釋的經緯、契合實踐需求的功能主義解讀，從理論與實踐兩方面看出《治安管理處罰法》中的緊急狀態并不囿于憲法中的規定。不過，這種超脫于憲法層面的理解仍有其邊界限制，這一限制來源于當下作為應急基本法的《突發事件應對法》所確立的行政應急狀態。也就是說，《治安管理處罰法》的緊急狀態至多可以被理解為行政應急狀態，并且這種狀態應當以縣級以上人民政府發布預警或啟動應急響應為開端，而基于風險預防的一般常態化管理則排除在外。這種解讀不僅能夠滿足執法與司法的實踐需求，同時也讓行政應急權力的行使不脫離法治的軌道。

當然，還應當看到的是，學術爭論與學術闡釋只是觀點的陳述與論證，并不能保證這種理解是完全正確的，更多的應是堅持做到自圓其說。或許，即使采用了相同的解釋方法，依然有不同的觀點存在。所以，若想從根本上解決本文的論題，最直接也是最權威的方法，仍應當是把問題交給立法者，通過立法、修法加以解決。其實，理論與實踐的爭論、疑難案件的出現，本身就可能代表著法律制度與規范進步和完善的契機，尤其是在歷經新冠肺炎疫情而暴露出我國應急管理體系仍有不足的當下。目前，無論是《突發事件應對法》還是《憲法》都沒有專門針對“緊急狀態”的配套制度，有學者就建議制定緊急狀態法，以彌補重大突發公共衛生事件立法不足；[11]全國人大常委會法工委針對是否制定緊急狀態法，也表示“將進一步研究”[12]。如果能夠專門立法，明確緊急狀態的內涵與范圍，將對《治安管理處罰法》第50條第1款第(1)項的適用大有助益。另一方面，也可以立于《治安管理處罰法》的角度，修改當中的“緊急狀態”語詞，將第50條第1款第(1)項改為“拒不執行人民政府在法定行政應急狀態下依法發布的決定、命令的”。此外，還可以做大膽的假設與猜想，如果我國應急管理法律規范日臻完備，是否也可以將《治安管理處罰法》中的緊急狀態完全交由行政機關做經驗性的事實判斷與裁量呢？囿于本文的研究視角與研究方法，未能針對上述立法論的問題做進一步研究，但也期待著法學精進者們能于此方面深耕、建樹。