流域橫向生態保護補償協議分析

馮覺平

（荊門市生態環境監測站，湖北 荊門 448000）

2001年起，我國部分地區開始嘗試建立不同形式的生態保護補償補助。2011年，陜西省與甘肅省建立了我國最早的省際間渭河流域橫向生態保護補償機制，找到了流域環境共治、生態效益共享的市場化生態保護建設新思路。2016年，國務院、相關部委陸續出臺了多部生態保護補償機制文件，同時明確了中央資金予以優先支持。2021年，國家 4個部門聯合出臺了《支持長江全流域建立橫向生態保護補償機制的實施方案》，確定了長江流域建立橫向生態保護補償機制時間表：2022年長江干流初步建立流域橫向生態保護補償機制，2024年主要一級支流初步建立流域橫向生態保護補償機制，2025年長江全流域建立流域橫向生態保護補償機制體系。頂層框架設計基調已定，中央機構強力推進，政策措施不斷完善，今后流域橫向生態保護補償機制必將全面實施。

1 流域橫向生態保護補償機制的要素

建立流域橫向生態保護補償機制，實際上就是流域上下游利益雙方政府在相互自主協商、最終達成一致意見的情況下形成一種契約文書，約束簽訂雙方在規定的時間內共同遵守生態保護協議。從近年實踐中遇到的問題來看，在簽訂流域橫向生態保護補償協議時，應充分考慮以下4個要素。

1.1 協議主體

建立流域橫向生態保護補償機制的主體是各級政府，省際間是省政府，市際間是相同層級的市政府，縣（市）際間是同級別的縣（市）政府。建立機制的雙方是非隸屬關系，這種橫向的關系對雙方權益、責任是對等的，雖然不具有法律強制效力，但糾紛仲裁可以申請共同的行政上級介入調解。比較常見的是省內流域相關聯的市級、縣級人民政府作為協議主體。有隸屬關系的省、市、縣級政府是一種縱向關系，不能建立橫向生態保護補償協議機制[1]。

1.2 協議保護對象

協議保護對象一般是具有保護、利用價值的河流，共同的上級生態環境保護、水利機關已經開始和正在開始對其水環境或水資源情況進行考核。協議雙方擁有共同的河流，在地理空間上處于上下游關系，有比較清晰的河流分界斷面或共同認可的分界斷面。無法確定或雙方存在分歧的河流斷面，不宜作為協議保護對象。

1.3 協議保護目標

協議雙方可以就河流的水質、水量或兩者同時進行目標考核約定。一般在下游對用水量要求不高的情況下，大多數只對河流的地表水環境質量設定考核目標。按照國家水污染治理原則要求，水環境質量只能變好、不能變差，河流水質必須以保持、持續改善、持續提升為總體目標。降低地表水環境質量的協議，既不符合生態保護總體目標要求，也會損害下游利用水資源的權利。

1.4 協議補償資金

上游提供良好的水資源，付出了水環境保護、治理成本；下游享受上游提供的良好水資源產品，理應支付等價補償。但是，目前對優質的水資源準確賦值還存在較大的困難，補償金并不能真實反映保護治理付出和使用收益的準確價值。因此，補償資金額度需共同協商，最后在雙方都可接受的范圍內，相互約定一定數額的補償資金，政府財政預算每年籌措約定數額的資金備用，協議年度內不能轉為他用。

2 簽訂流域橫向生態保護補償協議思路

流域橫向生態保護補償協議是政府間的一種約定，是雙向補償，雙方權責相依、關系平等，實質是市場化的供給關系體現。原則上，水質變差、水量減少，上游地區水環境、水資源保護不力，利用過度，剝奪了下游利用水資源的權利，有責任對下游進行補償；水質變好、水量增加，上游付出了保護的代價，下游在享用優質水的同時，有義務對上游的付出予以必要的補償。因此，雙方應對流域水環境和水資源的保護及利用行為進行規范，簽署橫向生態保護協議。簽訂協議前，應充分了解斷面設置、目標基準、補償資金、水質考核、協議履行等方面，深入溝通、多次協商，最終達成一致意見，完成協議簽訂。

2.1 斷面設置

協議中設置的斷面最好是市、省、國家發布的水質考核斷面，這些斷面基本上都有清晰的河流跨界，由于長期考核縣、市、省地表水環境質量，具備較為連續完整的監測數據，即使一方未完全掌握監測數據，也可以通過共同上級環境監測機關獲悉斷面水質狀況。涉及跨省的縣、市，也可以通過省級生態環境機構溝通協調。確定好考核斷面后，雙方還有必要委托各自相關部門進行現場踏勘調查，熟悉周邊的地形地貌，深入了解河道水文異常狀況出現頻次，全面考慮各種特殊因素的影響。只有雙方都熟悉了解該斷面的功能性狀、水質狀況，才能平等協商。對無歷史監測數據的斷面，雙方均不要主張設置，否則會出現一方獲利、一方受損的不公平局面，造成糾紛。

2.2 水質目標基準設定

水質目標是流域橫向生態保護補償協議最核心的內容，水質目標基準設置過高，水質保護成本增加，對上游不利，下游獲利；水質目標基準設置過低，水質保護成本下降，用水成本增加，對下游不利，上游獲利。因此，雙方都希望水質目標對自己有利，并會極力爭取、采用對己方有利的水質目標基準。雙方應將國家、省、市設定的水質考核目標作為補償的基準，并允許水質目標基準在一定范圍內波動。當然，以上級確定水質考核目標為基準，會出現3種狀況：（1）水質好于目標基準一定程度或類別，下游補償上游；（2）水質優于一定程度或類別，上游補償下游；（3）水質介于前兩者之間基準時，互不補償。上游要充分考慮水質提升的成本，下游要考慮用水需求及成本，雙方協商后往往會采用第三種互不補償的方式，最終簽訂協議。

2.2.1 水質考核監測因子選擇

河流地表水環境質量監測因子較多，雙方應選用國家常規考核指標因子，還要考慮河流的特殊功能用途及特征因子。大多數情況下，優先選擇高錳酸鹽指數、氨氮、總磷作為基礎指標因子，有特別需求或特殊類型的流域還可以增加或替換1～2個特征指標因子。核算數據時，選擇平均濃度最差指標因子（最小降低率、最大超標率），實行單因子考核。

2.2.2 水質目標基準確定

以河流地表水Ⅲ類水質目標為例。

第一種情況，水質變好，下游補償上游。下游必定主張以河流水質好于Ⅲ類為補償基準，以保證己方利益的最大化，好到什么程度是協商的重點。一般情況下，河流是Ⅲ類的，提升到Ⅱ類或以上的難度非常大，上游的治理成本難以估算，下游也沒有等量的資金補償，除非下游對水質有特別需求或作為飲用水水源地，可以不計成本，需要水質改善到Ⅱ類或以上。推薦兩種基準選擇：（1）穩定保持Ⅲ類水質且年度有改善提升，但是水質難以達到Ⅱ類或以上的，雙方可以約定以其中最小下降率超過30%的，下游補償上游。 （2）穩定保持Ⅲ類水質且年度有改善提升的，以下降率最小指標因子濃度值小于Ⅲ類標準值70%以上的，下游補償上游。雙方可以各自對上年水質和當年趨勢進行研判，選擇對自己有利的基準。

第二種情況，水質變差，上游補償下游。上游必定主張以河流水質變差到歷史最低類別為基準，以確保己方不補償下游。差到什么程度，須雙方共同認可。推薦3種基準選擇：（1）上游非常有把握確保協議年度水質穩定，不超過 Ⅲ類的，以水質下降到Ⅳ類為基準，上游補償下游。（2）以河流前3～5年平均值作為基準，以其中最大降幅超過30%的，上游補償下游。（3）上游通過預測分析，考慮協議年存在干涸、突發洪水等不可控因素導致某月或幾個月中個別考核因子發生突變，進而可能影響全年，導致平均水質變差，但不會過度影響下游水資源利用，不給下游造成損害的，可以與下游進行溝通協商，將補償最低基準設定為Ⅴ類，水質變差到劣Ⅴ類的，上游補償下游。

第三種情況，上下游互不補償，是介于第一種和第二種之間的基準。水質基準低，有利于上游；水質基準高，有利于下游，上下游對考核基準的認定都傾向于對己方有利的方式，可能為此反復協商直到雙方妥協、達到互不補償。

以上相互補償的目標基準，不能違背流域的水功能總體要求，雙方均應綜合考慮實際情況再確定。

2.3 補償資金

一般情況下，應根據河流生態環境現狀、上游保護治理成本投入、下游水質改善的收益、雙方支付能力等因素，確定補償標準，補償資金數額不宜太高、也不宜太低。補償資金數額太高，雙方的財政壓力、支付違約風險過大；補償資金數額太低，激勵約束力不夠。應結合本地區的實際情況，縣、市際間補償資金確定在300～1 000萬元為宜，雙方均可接受。

2.4 水質考核

協議年結束后，河流斷面水質考核應以國家、省、市發布的年度監測地表水考核數據、水質類別為準，也可以以雙方共同認可的水質自動監測站年均值數據、水質類別為準，經雙方生態環境主管部門共同確定認可，并對補償結果予以明確，對數據及結果有爭議的可以向共同上級主管部門申請，出具考核結果報告。

2.5 協議履行

在簽訂流域橫向生態保護補償協議時，一般都約定協議期為一年，到期后可以根據實施情況，進一步完善后簽訂下一年度協議，也有協議期為一年以上的。協議中要約定清楚到期后的結算時間、方式等，同時要約定不履行的補救方式，請共同的上級財政主管部門進行體制結算劃轉[2]。

3 結語

建立流域橫向生態保護補償機制是生態保護領域市場化的體現。簽訂橫向生態保護補償協議，可以對流域上下游進行有效約束，規范了上下游責任和義務，能有效促進流域生態產品的合理利用和保護，同時實現利用及保護者的利益最大化。