中國憲法上“黨的領導”的規范研究

[摘 要]根據《中國共產黨章程》（以下簡稱《黨章》）以及2018年新修改的《中華人民共和國憲法》的規定，中國共產黨是我國最高的政治領導力量。我國憲法中的“黨的領導”經歷了從序言到總綱的發展歷程。“黨的領導”條款進入憲法正文既增強了實踐中“黨的領導”的規范性，同時又闡明了中國特色社會主義最本質的特征。“黨的領導”發揮著實現國家統合目標的作用，是中國特色社會主義不可分割的重要內容。黨中央通過重大決策、人事提名、價值引導對國家實行全面領導，但其性質不同于國家機構的“領導”，具有濃厚的政治性色彩。黨必須在憲法和法律范圍內活動，以保證黨的領導行為的合憲性和合法性。在推進中國特色社會主義建設過程中，應以憲法為基礎不斷完善“黨的領導”。

[關鍵詞]憲法規范;黨的領導;依法領導;憲法修改

[中圖分類號]DF21????? [文獻標識碼]A????? [文章編號]1672-1071（2021）02-0044-10

許多國家憲法文本中有關于政黨的規定，或涉及政黨成立的目的、政黨活動的基本原則、政黨的法律地位平等、禁止或取締政黨的情形等等。憲法文本中執政黨的規定反映了執政黨的合法性基礎以及執政黨執政的方式。2018年3月，第十三屆全國人大一次會議通過了憲法修正案，其中第三十六條規定將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入總綱第一條。“黨的領導”由憲法序言進入總綱，確認了黨的領導之憲法地位，為黨的領導提供了憲法依據，將黨的領導上升到國家根本制度層面，使憲法對于國體的表述更加科學、全面，同時也強化了憲法對黨的領導行為的規范功能。本文將在以規范憲法學方法對“黨的領導”進行內涵分析的基礎上，探析“黨的領導”與“依法治國”的關系。以規范分析方法對“黨的領導”進行詮釋，探討其憲法規范內涵，是對我國政黨制度法治化建構的推動。

一、世界政黨制度的多樣性

黨（黨），從尚從黑，中國傳統文化中的“黨”在指集團時往往具有“偏向、偏私”的貶義。《尚書·洪范》曰：“無偏無黨，王道蕩蕩。無黨無偏，王道平平。”[1]118《論語·衛靈公》曰：“君子矜而不爭，群而不黨。”[2]198

現代意義上的政黨制度起源于西方，政黨制度是現代政治的主要運行方式，是世界各國政治制度的核心內容。政黨與民主政治息息相關，在目前的政治生活中，政黨既作為政治參與的工具來代表公民意志制定政策，同時又承擔了選賢舉能為政府提供公職人員的功能。政黨制度在當今世界具有普遍性，除20多個君主制或政教合一的國家以外，其余國家都通過政黨來凝聚公意，治理國家。大部分國家憲法也對政黨問題有所涉及，有荷蘭學者對世界各國憲法做過統計，在142個國家中，有93個國家的憲法有關于政黨的規定，占了總數的65.5%[3]95。世界各國憲法文本中關于政黨的規定，涉及政黨成立的目的、政黨活動的基本原則、政黨的法律地位平等、禁止或取締政黨的情形等等。憲法文本對政黨的規定反映了憲法規范對政黨法律地位的確認以及政黨與國家、社會、公民的關系。由于文化傳統、地緣因素以及政治意識形態的不同，世界各國憲法對政黨的規定呈現出多元化的狀態。

美國憲法建立在大眾政黨興起之前，因而其并未明確規定政黨的憲法地位。美國制憲者認為，國家內部利益多元，單個利益集團無法在全國范圍內建立起排他性統治的地位，這確保了多黨黨爭不致危害美國憲制[4]59。

德國基本法是在對納粹政權釀成的悲劇的反思的基礎上產生的，是繼1947年意大利憲法之后，第二部承認政黨合憲地位的憲法，其第21條規定：“1.政黨參與人民政治意愿的形成。政黨建立是自由的。政黨內部組織須符合民主制度的各項原則。政黨須公開說明其經費來源和使用情況以及財產狀況。2.如政黨的宗旨或政黨擁護者的行為有意破壞或推翻自由民主的基本秩序，或有意危害德意志聯邦共和國的生存，則該政黨違反憲法。政黨違憲與否由聯邦憲法法院予以裁判”[5]180。

與西方不同，我國目前實行“中國共產黨領導的多黨合作制度”，根據習近平總書記在全國政協十三屆一次會議中的表述，我國的政黨制度屬于“新型政黨制度”。其“新”在三處，一是代表廣泛利益，二是為共同目標奮斗，三是具有科學化的決策效果[6]242。

二、憲法中“黨的領導”的發展歷程

中國共產黨領導人民完成了新民主主義革命后，新中國誕生。從新中國成立前夕通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）到1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法（以下分別簡稱“五四憲法” “七五憲法”“七八憲法”“八二憲法”）都分別以不同方式對黨的領導和領導地位進行了規定。

1949年9月，中國人民政治協商會議通過的具有臨時憲法性質的《共同綱領》并未明確規定黨的領導，其關于中國共產黨的規定只在序言中有一處，指出由中國共產黨與其他代表們組成了具有統一戰線組織形式的政治協商會議①。在這個規定中，中國共產黨作為統一戰線的參與者，其在政治協商中的位置雖處于首位，但也只是對其在解放戰爭以及人民革命中功勛的確認和尊重，并沒有明確共產黨的領導地位。此外，總綱第一條的國體條款中規定了工人階級的領導地位②，有學者認為這也就在某種意義上意味著通過確立國家政權和政治生活中的領導階級而確認了黨的領導地位[7]。但通過規定領導階級來確定代表該階級利益的政黨在與其他政黨的關系中為領導黨，似乎過于勉強，也無視《共同綱領》中的“協商”字眼。劉少奇在第一屆政協全體會議中在提及何時進入社會主義時亦談到，“在中國采取社會主義的步驟，必須根據中國社會經濟發展的實際需要和全國最大多數人民的要求。到了那時候，中國共產黨也一定要和各民主黨派、各人民團體、各少數民族及其他愛國民主人士進行協商并共同地加以決定” [8]435。《共同綱領》頒布時新中國還未成立，從其性質來看屬于籌備建國的過渡性憲法文件，因而從其內容與名稱來看，綱領性、宣言性較濃。

1954年9月，毛澤東在第一屆全國人民代表大會第一次會議的開幕詞中指出：“領導我們事業的核心力量是中國共產黨。” [9]350五四憲法關于“黨的領導”的規定相較于《共同綱領》而言有所邁進，其在序言中有兩處涉及黨的領導。一是在序言第一段以歷史敘事的方式提到了“中國共產黨領導”在革命和建國中所取得的豐功偉績，二是在序言第四段中陳述了黨在人民民主統一戰線中的領導地位。序言中的“黨的領導”體現了歷史與人民選擇了中國共產黨，并隱含了“堅持黨的領導”的結論。此時的黨中央已經有了較為成熟的法律技術來表達憲法中的“黨的領導”，五四憲法將黨的領導寫入憲法序言，雖是歷史敘事的方式，但為我國之后的歷部憲法如何規定“黨的領導”提供了憲法結構與表達方式的樣本。

誕生于“文革”后期的七五憲法大量刪減了一般憲法必須明確規定的內容，全文僅有30條，其中有10處涉及“黨的領導”的規定，除了通過憲法序言確認黨的歷史地位和領導地位外，還在正文中規定了黨對國家的領導地位，同時規定了執政黨與公民的關系，“擁護中國共產黨的領導”，既是公民的“基本權利”，又是公民的“基本義務”。七八憲法與七五憲法相比，規定的基本類型相同，憲法正文延續了中國共產黨領導的相關條款，仍將中國共產黨的機構納入國家機構運作體系中，不同的是在處理執政黨與公民的關系方面，將擁護黨的領導只作為公民的“基本義務”，而不作為權利看待，帶有濃重的“文革”色彩。七五憲法與七八憲法關于“黨的領導”的規定未能處理執政黨、國家、人民三者的關系，實質正當性嚴重欠缺[10]。

八二憲法是在系統糾正“文革”錯誤，總結新中國成立后法治建設經驗教訓基礎上制定的。在八二憲法的修憲草案形成過程中，負責修憲工作的立法者對于憲法文本中是否規定“黨的領導”、應采取何種表達方式等問題展開了激烈的爭議[11]1450-1451。在當時的特殊背景下，修憲者在多次討論的基礎上最終形成共識，決定采用有憲法序言的結構，以憲法序言來表達“黨的領導”[12]。序言中有四處關于黨的領導的規定，一是第五自然段中對黨領導建立新中國的表述③。這與五四憲法中的表述一脈相承，以歷史敘事的方式表達了中國共產黨領導人民建立新中國的歷史功績。二是第七自然段中的黨領導人民進行新民主主義革命與社會主義事業④。這一處規定與上一處規定用意相同，都是在強調黨對國家的歷史貢獻，在八二憲法序言中闡述了20世紀以來我國發生的四件大事，其中三件都是在黨的領導下完成的，這亦暗示了黨對國家的領導的正當性。三是第七自然段中規定黨將繼續領導人民建設社會主義國家⑤。這是在國家目標中的規定，“繼續領導”奠定了黨長期領導以完成國家目標的憲法基礎。四是第十自然段黨對統一戰線的領導⑥。

總的來看，當時的背景下在憲法序言中寫入“黨的領導”的修憲技術十分高超。該四處規定先以歷史敘事方式論證正當性，再確定了黨在實現國家目標與統一戰線中的宏觀領導地位。隨后四次憲法的部分修改都沿用了八二憲法對于“黨的領導”的基本框架。

法與時轉則治，治與世宜則有功。在中國特色社會主義進入了新時代，全面建成小康社會，進而全面建設社會主義現代化強國的決勝時期，世情國情黨情都發生了變化。2017年10月，習近平總書記在十九大報告中指出 “黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征”“堅持黨對一切工作的領導”“黨是領導一切的”[13]16。這是黨中央適應新形勢對黨的領導的最新認識。2018年憲法修正案將十九大報告中的“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入總綱的第一條，體現了黨的領導的與時俱進，是對黨的領導的規定在原有基礎上的進一步加強、深化和拓展，具有重大的政治意義和法治意義。

三、“黨的領導”的憲法學邏輯

（一）“黨的領導”的入憲邏輯

“黨的領導”條款不是首次進入我國憲法，在五四憲法、七五憲法等幾部憲法中都有“黨的領導”的規定， 2018年的憲法修正案使八二憲法中的“黨的領導”從憲法序言寫入社會主義制度的國體條款中，既增強了實踐中“黨的領導”的規范性，同時又闡明了社會主義的本質特征。

1.增強“黨的領導”的規范性

根據林來梵教授的概括，我國憲法序言主要包括了六個部分內容：（1）簡述了人民的革命史;（2）敘述了20世紀以來發生的四件大事;（3）規定了國家的根本任務;（4）確定了國家的政治意識形態;（5）指出實現現代化的國內外條件;（6）確認了憲法的最高地位[14]89。從序言的內容來看，描述性是其主要特征，憲法序言整體而言雖與正文一樣同具有最高的法律效力，但因其敘事性，應具體分析相關語句是否具有規范性。2018年修憲前序言中的“黨的領導”的表述主要為證明黨領導的正當性，屬于描述性語句，不具有規范性。王漢斌曾指出，“憲法對四項基本原則使用的是敘述性的語言，不是規定性的語言，在適用時就有靈活的余地”[15]67。

“黨的領導”寫入憲法正文之后，憲法正文中與序言中的“黨的領導”相互融通，產生了直接的勾連關系，賦予黨的領導以國體社會主義制度的基礎，使原有隱性、記敘性的“黨的領導”轉化為規范性的“黨的領導”，豐富了黨的領導的規范內涵。憲法當中的“黨領導中國各族人民建設社會主義國家”的國家任務以及黨對政治協商與統一戰線的領導等關于黨的領導的規定，從表面上看屬于沒有應然助詞的直述句，但在與正文中黨的領導發生勾連之后，其在描述事實的同時，也含有了“應然、禁止”的含義，因而屬于規范性語句。這些規范性語句所承載的憲法規范是“中華人民共和國應當堅持中國共產黨的領導”“禁止任何組織或者個人破壞中國共產黨的領導”。

從憲法序言到憲法正文的轉變，“黨的領導”完成了政治語詞到法律概念的轉變，使“黨的領導”條款增強了規范性，從而為“黨的領導”的實施確立了根本法基礎。

2.闡明社會主義的本質特征

法哲學中有對“本質”的討論，德國法哲學家阿圖爾·考夫曼把學者對于“本質”的多種定義歸納起來，認為“本質”就是物之為物最根本的、區別于其他事物的屬性，即事物中普遍存在的抽象原理與價值[16]107。從這種意義上來講，中國特色社會主義最本質的特征，就是存在于中國特色社會主義的各種制度中共同的、普遍的固有特質。也就是說，“黨的領導”屬于我國國家體制中最根本、重要的內容，若在政治生活中“黨的領導”被排除或放棄，則中國特色社會主義也就不復存在。

黨的領導行為是對國家實現社會公平的必要調控。毛澤東指出，“中國共產黨是全中國人民的領導核心。沒有這樣一個核心，社會主義事業就不能勝利”[17]303。中國共產黨秉持全心全意為人民服務的宗旨，完成中國特色社會主義事業是它的使命，習近平指出：“改革開放 40 年來，我們黨全部理論和實踐的主題是堅持和發展中國特色社會主義。”[18]

黨提出并寫進憲法序言的“人民民主專政”“改革開放”“社會主義市場經濟”“社會主義法治”“中華民族偉大復興”等理念是實現社會公正目標的體現。“黨的領導”進入憲法正文，表明了堅持中國共產黨領導是我國社會主義國家性質不可分割的重要內容，在加強黨的領導的基礎上，對“社會主義的本質”做出了闡釋，對我國國家性質進行了深化與根本法意義上的進一步發展。

（二）憲法中“黨的領導”的界定

1.實現國家目標的“統合權力”

國家統合是指將國家組織起來，使之成為一個整體[14]191。在歷史上，君主制、宗教、文化等要素曾發揮了凝聚社會共識、統合國家的作用。近現代各國的國家統合主要通過憲法來完成，輔以國民國家或君主制、政黨制度、單一或聯邦制、國家象征等等。

我國幅員遼闊，民族眾多，經濟發展不平衡，文化習俗迥異，因而如何實現國家統合是亙古未變的一道難題。中國古代政府采取了“罷黜百家，獨尊儒術”的方式及中華文明體系的構建來實現穩定國家秩序的功能，但這些要素在清末民初受到了嚴峻的挑戰，國家一度陷入“社會撕裂”狀態，這使得在君主立憲運動挫敗、傳統帝制覆滅的社會背景下，如何重新統合國家成為一項重要的歷史課題。1940年初，毛澤東在《新民主主義論》一文中，將“社會各階級在國家中的地位”定義為國體，創造性地提出了中國的國體學說[19]676-677。1954年憲法將其加以實定化之后，便暗含了以“中國共產黨（工人階級先鋒隊）的領導”來實現國家統合的深層意涵[20]。然而，脫離了“黨的領導”的“文革”浩劫使這個國家再度陷入了混亂與無序狀態。“文革”結束后，重申“黨的領導”，確定“黨的領導”的憲法地位成為穩定時局、促成統合的必要方式。在討論八二憲法修改時，鄧小平同志指出：“在中國這樣一個大國，沒有共產黨的領導，必然四分五裂，一事無成”，“中國由共產黨領導，中國的社會主義現代化建設事業由共產黨領導，這個原則是不能動搖的;動搖了中國就要倒退到分裂和混亂，就不可能實現現代化。”[21]267-268+358因而，八二憲法以歷史敘事的方式闡述了中國共產黨領導下結束了近代的屈辱歷程、建立了人民民主政權，在確認中國共產黨領導的歷史正當性和政治正當性的同時也使人民從內心深處形成對國家的認同。

在新時代中華民族走向偉大復興的背景下，“黨的領導”之國家統合作用愈加重要。2018年“中華民族偉大復興”入憲調整了中國特色社會主義事業總體布局，亦賦予了黨和國家憲法上的目標任務。面對國內外復雜的局勢和全球化的各種風險挑戰，面對改革發展穩定的艱巨任務和推進國家治理體系和治理能力現代化的歷史使命，我們更需要發揮黨縱覽全局、協調各方的領導核心作用，需要黨的堅強領導將國家組織起來以完成這一歷史性任務。

2.履行公共職能的“結締組織”

結締組織在人體內廣泛分布，具有連接、支持、保護的多種功能。維持社會秩序、提供公共服務等職能一般由國家機構來行使，西方教會、公民團體等社會組織也時常履行公共職能。西方政黨制度是多元利益分歧的衍生物，通過社會化競爭來執掌國家政權，根植于自由主義理念的“國家公民”的二元對立的政治范式，執政黨一般不參與公共職能的履行。

中國共產黨履行公共職能的基礎在于其組織的公共性。2004年，“三個代表”重要思想被寫入我國憲法序言的指導思想中，成為國家意識形態的一部分。“三個代表”重要思想的本質在于闡述中國共產黨“立黨為公，執政為民”的執政理念。其中的“公”就指中國共產黨代表廣泛群眾的利益，不圖任何私利。從這個意義上講，黨的領導行為履行公共職能具有合法性與正當性基礎。

四、“黨的領導”的規范內涵

（一）“黨的領導”的屬性

不同于依賴道德信念的原始習慣、宗教規范，也不同于組織紀律的政黨規定，法具有國家性、普遍性和廣泛適用性[22]62-65，“黨的領導”寫入憲法也就意味著需要國家來保證“黨的領導”條款得到適用。

現行憲法文本中“領導”出現了29次，其中序言中出現7次，正文中出現22次。憲法序言是否有規范效力雖有爭議，但已形成基本共識，憲法序言作為憲法組成部分具有憲法效力，但仍應根據其內容做具體分析。上文已述及，“黨的領導”進入憲法正文之后，憲法正文中與序言中的“黨的領導”產生了融通，憲法序言中“領導”的表述雖為事實敘述，亦具有規范效力。因而，除序言中“孫中山先生領導的辛亥革命”為事實敘述之外，憲法文本中28次“領導”皆具有規范效力，以對象為標準，可劃分為國家機關的領導、黨的領導以及工人階級的領導，三者具有不同的規范內涵。

（二）“黨的領導”的主體

對于“黨的領導”的理解，存在主體上的分歧，這是“黨”的含義多元性所決定的。通常，為區別于其他黨派、國家政權機關，我們將“中國共產黨”簡稱為“黨”。從文義來看，“黨”含義的范圍既包括抽象意義上作為執政整體的黨派、宏觀意義上的黨組織、個體意義上的黨的領導人、黨員，也包括央地關系層面的黨中央和地方黨委。

八二憲法的幾位主要修憲參與者對憲法中黨領導主體的表述并不一致。根據彭真的表述，“黨的領導”中的“黨”含義的范圍具有廣泛性，既指黨中央也包括地方黨委，乃至國企的黨委[12]。而項淳一卻認為，只有黨中央才能代表黨進行領導，這是路線、方針與政策的問題，某個領導人或地方黨委脫離黨的路線的行為不能認為是“黨的領導”[23]。的確，如果將黨的領導混同于某個領導人的領導，則可能出現人治的情況;若過分強調地方黨委的領導，也可能出現部分黨組織否定全黨意志的情況，憲法中“黨的領導”的主體還應在憲法規范中來尋找。

中國集體主義觀念源遠流長，“大道之行，天下為公”的理念一直是中國文化所尊崇的價值導向，我國憲法也是在集體主義理念影響下制定的。我國憲法確立了一種典型的“集中型”權力結構，這種“個人服從集體、小集體服從大集體”的價值判斷正是憲法集體主義價值觀的體現[24]。而此種集中型權力結構的核心在憲法中表現為國家機構組織活動的民主集中制原則。我國《憲法》第三條第一款規定了我國國家機構實行民主集中制的組織形式。《黨章》亦規定了民主集中制作為黨組織的原則，以規范黨組織和權力配置。民主集中制既是國家機構和黨的組織原則，也是其權力行使的原則，“黨的領導”入憲后，二者在憲法中匯合，并融為一體。因而憲法中黨的領導行為應服膺于民主集中制原則。作為組織活動原則而存在的民主集中制，廣泛體現在國家機構關系、中央地方關系、政治經濟關系和國家社會關系等各類關系之中[25]。民主集中制原則強調權力的人民性（民主）和權力行使的統一性（集中）。

從憲法規范的目的來看，此處的“黨的領導”處于國體條款中，規定的是國家最重要的領導行為。該領導行為關乎國家最重要的事項，觸及社會生活的各個角落，牽涉到每個人的權利利益，因而只能由作為黨最高領導機關的黨中央通過實踐檢驗、聯系群眾等方式在通盤考慮的基礎上審慎做出，以保證領導行為的科學性。《黨章》第十六條亦有規定，只有黨中央才有權決定全國性的重大政策問題。

同時，從實踐來看，中國共產黨的中央領導機構是黨組織體系的大腦和中樞，具有高度的權威性，全黨服從黨中央集中統一領導。習近平同志指出：“中央委員會，中央政治局，中央政治局常委會，這是黨的領導決策核心。黨中央作出的決策部署，黨的組織、宣傳、統戰、政法等部門要貫徹落實，人大、政府、政協、法院、檢察院的黨組織要貫徹落實，事業單位、人民團體等的黨組織也要貫徹落實，黨組織要發揮作用。”[26]27為加強黨的領導，黨的十九大通過了《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》，該規定確立了書面述職制度，該制度要求中央政治局委員每年以書面的方式向黨中央和總書記報告工作，述職報告主要包括帶頭增強“四個意識”、帶頭落實重大問題請示報告制度、帶頭貫徹執行民主集中制、帶頭推動黨中央決策部署貫徹落實等七個方面內容，這體現了黨中央的集中統一領導的高度權威性。

結合規范與實踐來看，只有黨中央才是憲法中“黨的領導”規范的主體，黨的領導人、地方黨委都只是實現黨的領導方式的一部分，應將二者區分開來。

（三）“黨的領導”的內容

基于概括性和原則性，憲法沒有對“黨的領導”具體內容做出規定。因而，對“黨的領導”內容的探尋應當回溯到修憲時立法者的意圖中去。1982年，彭真在對全國人大常委會做關于憲法修改草案的報告時，對“黨的領導”內容做出了相對直接的解釋。根據彭真的觀點，黨的領導包括三方面內容：首先是思想與政治路線的領導;二是通過“密切聯系群眾”原則來代表廣泛群眾利益;三是通過黨員的模范作用促進人民對黨的擁護[12]。第二種和第三種方式實際上說的是黨的群眾路線。

對“黨的領導”的內容闡釋相對明確的是黨的十六大報告，報告認為，黨的領導主要是政治、思想和組織領導。黨通過總攬全局制定大政方針后對立法機關提出立法建議，實行政治領導。在考察的基礎上為國家機關推薦重要干部進行組織上的領導，同時在國家、社會進行思想宣傳，以實現思想上的領導。由此看來，黨的領導包括政治、組織和思想領導。但這些概念政治色彩較濃且過于寬泛，我們應當基于憲法解釋學以及憲法實踐來對上述政治語詞進行規范化解析。通過規范語境來看，黨的領導行為包括：重大決策、人事提名、價值引導。

1.重大決策

黨的領導行為主要是通過黨的重大決策來完成，決策涉及社會生活的方方面面。黨中央提出或制定涉及國家事務的路線、方針、政策、規劃、發展目標，并經相關法律程序通過以實現對國家的領導。決策對立法、司法、行政產生影響，對立法工作、立法的趨向、行政執法以及司法的運作過程等都具有指導作用[27]。這在法律規范中有所體現，例如《中華人民共和國立法法》第3條規定，立法應當堅持中國共產黨的領導。全國人大常委會以及國務院的立法工作計劃中也明確指出，要把黨的領導融入法律制度，積極推動黨的戰略部署、黨的政策精神以及社會主義核心價值觀入法入規。

憲法的制定及修改過程也證明了這一點，五四憲法的制定是經中共中央提議后，由全國政協向中央人民政府委員會建議制憲，在制憲過程中，憲法草案中的重要意見都報由中共中央內部設立的憲法起草小組決定。七五憲法的修改開創了由中共中央直接提出修憲建議，再經全國人大常委會、全國人大審議的憲法慣例，并為后來幾次憲法修改程序所遵循[28]125。八二憲法修改的主要依據是《中國共產黨中央委員會關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》以及黨的十二大報告，憲法修改委員會在研究學習黨的十一屆三中全會、六中全會決議和十二大文件精神的基礎上開始修憲工作，以使憲法文本充分體現黨中央在新時期的路線方針政策[29]。憲法修改的程序亦是由黨中央向全國人大常委會提出修改建議，然后由全國人大常委會形成憲法修正案草案，再提交全國人大審議通過。

2.人事提名

人事提名是指黨中央根據相關程序向國家政權機關推薦重要領導干部。政黨是為了贏得對政府的控制而組織起來的政治團體[30]8。不論一國的政黨制度如何，將執政黨的人選輸送到政府中，以占據領導職位維持其執政地位是政黨的主要職能。

此項權力在我國前幾部憲法中有所涉及，七五憲法第十七條規定了黨的中央委員會有向全國人大提議任免國務院總理及其組成人員的權力。七八憲法中也有全國人大根據黨中央提議，決定國務院總理人選的規定。

我國現行憲法未對黨中央的提名權進行明文規定。根據我國《憲法》第六十二條的規定，國家主席享有對國務院總理的提名權;國務院總理行使對國務院副總理、國務委員等國務院組成人員的提名權;中央軍委主席行使對中央軍委其他組成人員的提名權。而對于國家主席、中央軍委主席、最高人民法院院長等國家領導人的提名權歸屬并未予明示。在實踐中，這些國家領導人候選人通常由中共中央來推薦。

此外，根據《選舉法》的規定，黨亦有推薦全國人大代表候選人的權力。《公務員法》以及《事業單位人事管理條例》也確立了“黨管干部”原則。黨中央通過選拔、考核國家機關重要領導干部以實現對國家的領導。

3.價值引導

價值引導指在社會中弘揚黨的意識形態、社會主義理念，通過黨的理論宣傳工作和思想政治工作，用馬克思主義及中國特色社會主義理論教育廣大黨員和人民群眾。我國憲法序言第七自然段規定了在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀及習近平新時代中國特色社會主義思想指引下的國家意識形態，這是我國憲法不同于西方的特色所在。2018年憲法修改將“社會主義核心價值觀”寫入《憲法》第二十四條，實現了對國家意識形態的補充，體現了國家價值觀⑦。該憲法規范將愛社會主義視為公德，要求國家對人民進行共產主義的教育，體現了憲法中的國家價值觀。該條款中“國家倡導……，提倡……，在人民中進行……的教育”的規定雖頗具宣示性與姿態表達意味，規范性略低，但仍具有相當程度指引性，對國家課以價值引導的柔性義務。這里的“國家”具有“共同體”意義上的國家與國家機關的雙重含義，且憲法中的意識形態與黨的領導具有同質性，因而不僅是國家機關，黨也應在領導行為的范圍內承擔對人民價值引導的職責。

黨通過理論宣傳工作教育人民群眾，對人民進行價值導引，既是完成其教化使命，亦是履行憲法義務。

（四）“黨的領導”的范圍

確定“黨的領導”的范圍要與“黨的領導”條款寫入憲法的意義結合來考察。

《憲法》第一條具有統領總括的意旨，與我國的根本政治制度緊密地聯系在一起。與國家權力機關全國人民代表大會類似，就其事權范圍而言，國家權力無所不包的概括性可以涵蓋社會生活的角角落落[31]，因而不同于憲法對行政機關、司法機關這些分支性權力事權范圍的明確細致列舉，領導行為并無在憲法中逐項列舉的必要。“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征”也意味著黨的領導貫穿于社會主義制度的各個領域。習近平總書記在十九大報告中曾指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”[13]

黨的領導范圍包括國家、社會生活的各個方面，具有全面性。從實踐來看，近年來黨中央成立的全面深化改革委員會、全面依法治國委員會等對國家事務方方面面進行領導，也表明了黨的領導具有全面性。

五、“黨的領導”與“依法治國”

1999年憲法修正案在《憲法》第五條中增加一款，“建設社會主義法治國家”。從此，“法治國家”在我國便有了憲法地位。

“黨的領導”是我國最高政治力量，而“依法治國”進入憲法后作為憲法基本原則之一，具有最高法律位階，二者關系的處理涉及憲制秩序、政局穩定及國家治理。從二者的本質來看，憲法文本中“依法治國”的“法治”指的是“社會主義法治”，“黨的領導”則是“中國特色社會主義的最本質特征”。由此看見，二者在社會主義制度中具有本質上的一致性。“依法治國”規范了黨的領導行為，同時也為“黨的領導”提供了正當性。

（一）黨必須在憲法和法律范圍內活動

蘇聯憲法構建的“黨的領導”制度缺乏對執政黨守憲守法義務的規定，這導致執政黨的領導行為缺乏法律的約束，以致蘇聯執政黨長期的特權狀態。“文革”后，鄧小平同志對我國黨和國家領導制度進行了反思，認為我國“文化大革命”的錯誤與蘇聯類似，其根源在于缺乏對領導制度的監督，他指出：“斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘文化大革命’的十年浩劫。這個教訓是極其深刻的。不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”[21]333

基于對“文革”經驗教訓的總結，黨的十二大將“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”寫入了黨章。胡喬木在答記者問時對該條進行了解釋：“黨在憲法和法律范圍內領導國家和人民，黨的領導活動并不凌駕于國家和人民以及憲法法律之上。”[32]

1982年憲法修改則進一步健全了各項國家基本制度，在“序言”最后一個自然段和“總綱”第五條體現了“黨應當在憲法法律范圍內活動”的原則。《憲法》第五條第四款、第五款分別規定，任何主體都必須遵守憲法和法律，在憲法法律范圍內活動，禁止超越憲法和法律的特權。第四款將政黨與國家機關、武裝力量、社會團體、企業事業組織并列，第五款將各主體統稱為“任何組織”，兩個條款為所有主體設置了遵守憲法和法律的義務。在上述主體中，政黨、國家機關、武裝力量作為行使公權力的組織應承擔多于其他主體的義務，特別是行使領導行為的中國共產黨。八二憲法修改過程中，彭真指出，關于守憲守法義務規定中的“各政黨”尤其指的是中國共產黨[33]78。執政黨不以身作則遵守法律，法制就很難健全[34]568。該原則與黨章中的“黨應當在憲法法律范圍內活動”原則相互關聯，發揮了對黨的領導行為的規范。

1999年憲法修改時，將“法治國家建設”寫進了《憲法》第五條第一款，作為憲法原則之一。這體現了中國共產黨對馬克思主義法治思想的繼承和發展，在無產階級專政和黨的領導中注入了正當性要素。

同時，《憲法》第五條還規定任何主體違反憲法和法律的行為，都必須承擔憲法法律責任，這些規定在規范體系上界定了黨的領導行為的憲法與法律邊界，明確了黨的遵憲守法義務。“憲法法律至上”原則決定了憲法法律規范乃是沖突解決的最終依據。

（二）“依法治國”對“黨的領導”正當性的重構

政治合法性意味著人民對政治權力的支持與認同，是維系統治穩定與社會發展的基礎和前提[35]。自近代開始以來，我國即淪為列強爭相掠奪、侵蝕的對象，淪為半殖民地半封建社會，民族危機空前嚴重。滄海橫流方顯英雄本色，1921年開始，在馬克思主義指導下的中國共產黨帶領人民推翻了三座大山的壓迫，實現了民族獨立、人民解放。從半殖民地半封建到獨立自主，從割據混戰到全國統一，中國共產黨領導的政治合法性即來源于此。我國憲法序言亦以歷史述說的方式記錄了黨領導人民革命、建設、改革的歷程，深刻詮釋了“沒有共產黨就沒有新中國”的事實邏輯，以此來論證“黨的領導”的政治合法性。

然而七十年過去，“黨的領導”的正當性在新時代重新面臨著考驗。鄧小平同志曾在改革開放初期就指出黨和國家領導制度存在權力過分集中現象[21]327。由于權力過分集中，制度約束不足，導致貪污賄賂、權力尋租、徇私舞弊等現象屢屢出現，嚴重侵害了公民的權利，損害了“黨的領導”的威信。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央極端重視法治國家建設，以法治促進“黨的領導”落地生根。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“依法治國與黨的領導具有一致性，進行社會主義法治建設必須堅持黨的領導，黨的領導也必須依靠社會主義法治來獲得支持。”2018年修憲后，監察委員會作為與“一府兩院”并列的全新國家機構被寫入憲法，重構了國家政權結構形式，體現了對黨自身權力和國家權力的制約，為黨在憲法和法律范圍內活動提供了制度性保障，為黨的領導筑牢了法治根基。

習近平總書記指出：“推進黨的領導制度化、法治化，既是加強黨的領導的應有之義，也是法治建設的重要任務。”[36]在法治已成為世界共識的今天，對依法治國的堅持，就是黨的領導生命力的延續，是對黨的領導正當性的重構。

六、以憲法為基礎不斷完善“黨的領導”

我國現行憲法是中國特色社會主義性質的憲法，憲法規范服務于推進中國特色社會主義建設的原則目標。“黨的領導”在我國歷部憲法中均有所體現，新時代在決勝全面建成小康社會與全面建設社會主義現代化強國的背景下，將“黨的領導”由憲法序言轉入憲法正文有極其深遠的意義。

西方的政黨制度植根于“自由主義”政治理念，其多個黨派均只代表一部分選民，且在政治運行中，黨派利益爭斗復雜，內耗嚴重。我國的“黨的領導”制度與西方不同，具有代表廣泛群眾利益的“立黨為公”性質。“黨的領導”條款的入憲是對政治實踐與憲法規范的彌合，具有重要意義。憲法上的“黨的領導”發揮著實現國家統合目標的作用，是中國特色社會主義不可分割的重要內容。黨通過重大決策、人事提名、價值引導的方式實現對國家的領導，同時又應遵守憲法法律，以保證黨的領導行為的合憲合法性。

2018年修憲后，監察委員會作為新的國家機構被寫入憲法，是強化黨和國家自我監督、堅持和加強黨的全面領導的重大制度創新。然而這只是從實現黨組織內部的自身建設和領導力角度對黨員進行的監督和約束。《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》雖然有關于對黨內法規與規范性文件進行審查的規定，但黨的領導行為的合憲機制目前還不健全，以后的研究應當促進黨的領導行為的合憲機制的完善，從而使“黨的領導”與憲法規范全面接軌，避免在改革與穩定的張力中，黨的重大決策以“合理性”沖破“規范性”的拘束。

2004年，人權條款寫入憲法基本權利章節中，這對國家及公權力來說意味著從政治道德義務轉化為一種約束一切公權力的規范要求[37]169。基本權利作為憲法的核心內容和基本價值以及整個社會共同體的秩序根基，整個社會生活都應該在基本權利這一價值基礎上進行整合。黨的領導行為作為調控社會生活的公權力，行使時要經過嚴格合憲性論證，并將基本權利作為權力行使的消極規范，受到基本權利的“客觀價值秩序功能”的限制。

此外，中國目前已經進入多元社會，社會的功能分化已經開始，單一的標準已經不能維系和整合整個社會秩序[38]8，黨的重大決策應在一定程度保證社會各領域依循自身標準獨立運行，在意識形態引導時，亦要平衡好核心價值與多元價值的關系，凝聚社會共識，避免“認同困境”，努力使多元的社會秩序得以維系。

注釋：

①該規定為：“由中國共產黨、各民主黨派、各人民團體、各地區、人民解放軍、各少數民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協商會議，就是人民民主統一戰線的組織形式。”

②該條款為：“實行工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的、團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政。”

③該規定為：“一九四九年，以毛澤東主席為領袖的中國共產黨領導中國各族人民，在經歷了長期的艱難曲折的武裝斗爭和其他形式的斗爭以后，終于推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統治，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國。”

④該規定為：“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，是中國共產黨領導中國各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰勝許多艱難險阻而取得的。”

⑤該規定為：“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義市場經濟，發展社會主義民主，健全社會主義法治，貫徹新發展理念，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興。”

⑥該規定為：“在長期的革命、建設、改革過程中，已經結成由中國共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統一和致力于中華民族偉大復興的愛國者的廣泛的愛國統一戰線，這個統一戰線將繼續鞏固和發展。”

⑦《憲法》第二十四條規定：國家倡導社會主義核心價值觀，提倡愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義的公德，在人民中進行愛國主義、集體主義和國際主義、共產主義的教育。

參考文獻：

[1]先秦諸子.尚書[M].上海：上海古籍出版社，2015.

[2]孔子.論語[M].長沙：岳麓書社，2018.

[3]馬爾賽文.成文憲法：通過計算機進行的比較研究[M].陳云生，譯.北京：華夏出版社，1987.

[4]漢密爾頓.聯邦黨人文集[M].程逢如，譯.北京：商務印書館，2015.

[5]《世界各國憲法》編輯委員會.世界各國憲法·歐洲卷[M].北京：中國檢察出版社，2012.

[6]習近平.論堅持黨對一切工作的領導[M].北京：中央文獻出版社，2019.

[7]郝鐵川.中國共產黨在憲法中領導黨地位的形成[J].南都學壇，2019（04）：57-70.

[8]劉少奇.劉少奇選集：上卷[M].北京：人民出版社，1981.

[9]毛澤東.毛澤東文集：第6卷[M].北京：人民出版社，1999.

[10]焦洪昌，江溯.我國憲法修正案第三十六條的規范含義[J].學習與探索，2019（01）：50-57.

[11]《彭真傳》編寫組.彭真傳：第4卷[M].北京：中央文獻出版社，2012.

[12]劉松山.黨的領導寫入1982年憲法的歷史回顧與新期待[J].河南財經政法大學學報，2014（03）：1-20.

[13]《中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編》編寫組.中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編[M].北京：人民出版社，2017.

[14]林來梵.憲法學講義[M].北京：清華大學出版社，2018.

[15]王漢斌.王漢斌訪談錄——親歷新時期社會主義民主法制建設[M].北京：中國民主法制出版社，2012.

[16]考夫曼.類推與“事物本質”：兼論類型理論[M].吳從周，譯.臺北：學林文化事業有限公司，1999.

[17]毛澤東.毛澤東文集：第7卷[M].北京：人民出版社，1999.

[18]習近平.在慶祝改革開放40周年大會上的講話[N].人民日報，2018-12-19（02）.

[19]毛澤東.毛澤東選集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991.

[20]林來梵.國體概念史：跨國移植與演變[J].中國社會科學，2013（03）：65-84+204-205.

[21]鄧小平.鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[22]張文顯.法理學[M].北京：高等教育出版社，2003.

[23]項淳一.關于學習憲法的幾個問題（上）[J].人大工作通訊，1995（19）：9-11+15.

[24]陳明輝.中國憲法的集體主義品格[J].法律科學（西北政法大學學報），2017（02）：34-43.

[25]楊光斌，喬哲青.論作為“中國模式”的民主集中制政體[J].政治學研究，2015（06）：3-19.

[26]中共中央文獻研究室.習近平關于社會主義政治建設論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2017.

[27]劉作翔.當代中國的規范體系：理論與制度結構[J].中國社會科學，2019（07）：85-108+206.

[28]韓大元.新中國憲法發展史[M].石家莊：河北人民出版社，2000.

[29]楊景宇.回顧彭真與1982年憲法的誕生[J].黨的文獻，2015（05）：104-114.

[30]BECK PA，SORAUF FJ.Party Politics in America（7th edition）[M].New York： Harper Collins，1992.

[31]王建學.中央的統一領導：現狀與問題[J].中國法律評論，2018（01）：46-53.

[32]張海林.胡喬木同志就黨章修改問題答新華社記者問[N].人民日報，1982-09-14（03）.

[33]朱力宇.彭真與我國的社會主義民主法制建設[M].北京：中國人民大學出版社，2014.

[34]肖蔚云.論憲法[M].北京：北京大學出版社，2004.

[35]喻包慶.當代中國政治合法性危機及其解決路徑[J].理論月刊，2012（08）：112-118.

[36]習近平.加強黨對全面依法治國的領導[J].前線，2019（03）：4-9.

[37]胡錦光，韓大元.中國憲法[M].北京：法律出版社，2018.

[38]李忠夏.憲法變遷與憲法教義學：邁向功能分化社會的憲法觀[M].北京：法律出版社，2018.

（責任編輯：小 水）

（校? 對：江 燕）

[收稿日期]2020-08-16

[作者簡介]王必行，四川大學法學院碩士生，610207。