淺析金磚國家網絡安全治理

（青島大學政治與公共管理學院 山東 266000）

自2013 年金磚國家將網絡安全納入合作框架以來，金磚五國在網絡安全治理上已經取得豐富成果并積累了有效經驗，不僅維護了金磚國家的網絡安全，為國際網絡安全發展積累有效經驗，也為廣大發展中國家參與網絡安全治理樹立了合作典范，成為推動全球網絡空間治理、共建人類網絡命運共同體的重要力量。

1 金磚國家網絡安全治理內容

1.1 開展網絡基礎設施合作

網絡基礎設施在確保網絡安全方面起到了關鍵作用。海底光纜是目前通訊和網絡信息傳遞的主要設施，具有實用性強、保密性好、使用壽命長、安全系數高等優勢，在信號傳輸等方面發揮著不可替代的作用。金磚五國都是沿海國家，漫長的海岸線為鋪設海底光纜提供了便利條件。2013 年，金磚國家在德班峰會上宣布實施“金磚國家光纜計劃”，鋪設一條經過符拉迪沃斯托克、汕頭、欽奈、開普敦、福塔萊薩的海底光纜，其容量為12.8 太比特/秒，總長度跨越34000 公里。這一項目將五國的網絡基礎設施連接起來，既節約國際通訊成本，又可以減少對外部技術依賴，保護通訊和網絡安全。

在網絡技術合作方面，金磚國家非常重視通信技術的安全規范與使用。2015 年，金磚國家提出建立信息通信技術合作工作組，協調網絡技術合作進度。2017 年，在金磚國家廈門峰會上，五國提出緊跟世界工業化發展腳步，建立“金磚國家未來網絡研究機構”，在大數據、5G、人工智能等方面加強合作與開發，以提高國家互聯互通水平。2019 年，金磚國家第十一次會晤的主題之一為“加強科技創新合作”，五國準備在網絡創新、技術帶動經濟發展等方面加快合作，共建金磚國家新興工業伙伴關系。

1.2 推動網絡空間國際法制定

金磚國家一直致力于推動建立公正、合理、全球認可的網絡規范與標準，在國際網絡空間立法上已達成三點共識：一是建立公平、公正的網絡空間規則。金磚國家反對在網絡空間治理中的任何單邊主義行為，強調由各方共同制定一個普遍接受的網絡空間規則；二是發揮聯合國和國際公共政策的作用。金磚國家支持聯合國在網絡安全治理中發揮核心作用，尊重國際社會現有的法律規則，也支持國際公共政策發揮應有作用；三是倡導國際合作，通過協商與談判達成具有法律效力的網絡空間規則。網絡是人類共同的財富與資源，網絡空間治理不是“一言堂”，需要各國攜手參與網絡安全治理。金磚國家一直倡議不同國家和地區要積極開展合作，平等地參與網絡治理，在網絡安全問題上承擔相應的治理責任。

1.3 打擊網絡犯罪和網絡恐怖主義

隨著網絡的發展與普及，網絡犯罪和網絡恐怖主義在全球泛濫，金融詐騙、個人信息泄露、跨國網絡犯罪、惡意軟件等事件頻發。在網絡犯罪問題上，早在2011 年的《三亞宣言》中，金磚國家就提出加強國際信息安全，特別需要關注網絡犯罪問題。2017 年，俄羅斯提出建立金磚國家內部獨立網絡，以防止外部的網絡攻擊與威脅，這一提議得到了其他四國的支持。2019 年，金磚國家在巴西利亞峰會上表示以和平的方式使用互聯網，避免使其成為犯罪工具。五國正準備建立一個防止通信技術應用于網絡犯罪的合作框架。

在網絡恐怖主義問題上，金磚國家已多次明確地表示，反對任何形式的恐怖主義，包括濫用信息技術的網絡恐怖主義。同時，五國強調主權國家和國際組織應該在打擊恐怖主義問題上發揮首要作用，貢獻各自力量。

1.4 探索新領域網絡安全合作

在教育和人才領域，2015 年，金磚國家簽署了《關于建立金磚國家網絡大學的諒解備忘錄》，由金磚國家部分高校聯合成立“金磚國家網絡大學”，定期邀請來自金磚五國的學者、專家舉辦學術會議，優先在信息安全、科學技術等方面開展合作。2017 年，金磚國家網絡大學年會簽署了《鄭州共識》，成為指導網絡大學的官方文件。金磚國家網絡大學既促進了國際教育發展，又為網絡安全治理提供智力和技術支持；在農業領域，金磚五國在農業研究合作網絡、信息化與農業現代化融合、農業電子商務等方面展開合作，在提高全球氣候變化下的農業生產能力、推動農業穩步發展和實現可持續發展目標上發揮著重要作用；在生態發展領域，金磚國家致力于提高網絡可及性，將信息通訊技術應用到解決生態系統問題上，對接聯合國2015 年后發展議程，發揮發展中國家在全球可持續發展中的作用；在鐵路研究領域，2016 年，金磚國家在《果阿宣言》中提出建立金磚國家鐵路研究網絡，提高經濟可持續發展；在勞動力發展領域，金磚國家建立了勞動研究機構網絡，在人力、就業、勞動力信息等方面展開合作，促進社會可持續發展與進步。

2 金磚國家網絡安全治理特點

2.1 官民協同發揮作用

在政府治理層面，2013 年，金磚國家安全事務高級代表會議決定成立網絡安全問題工作組。2019 年，網絡安全工作組針對工作章程進行了修訂。2015 年，金磚國家決定成立信息通信技術合作工作組，促進五國互聯網技術合作。2017 年，在金磚國家工商論壇開幕式上，習近平主席提出金磚國家網絡安全治理要遵守雙路線圖：《金磚國家確保信息通信技術安全使用務實合作路線圖》與《金磚國家網絡安全務實合作路線圖》。此外，金磚國家領導人還討論建立金磚國家未來網絡研究機構的可行性。2018 年，第四屆金磚國家通信部長會議宣布建立金磚國家未來網絡研究院。2019 年，金磚國家未來網絡研究院中國分院在深圳正式成立。未來網絡研究院結合國際和國內發展情況，利用現有的學術資源、技術優勢等，促進金磚國家和其他發展中國家在技術創新、基礎設施、政策研究、人才培養等方面的務實合作，彌補與發達國家之間的數字鴻溝。

五國也在金磚框架下探索合作模式。2017 年廈門峰會期間，俄羅斯與南非簽署了有關國際信息安全合作的政府間協議，兩國在信息執法領域相互配合，建立聯合反應系統，定期舉辦信息安全磋商會議。中俄兩國在網絡安全治理上有著相似的立場，通過網絡產業會議、網絡執法會議等方式擴大雙邊安全合作。

在民間合作層面，智庫研究、高校聯盟為金磚國家網絡安全治理積極建言獻策。2015 年，由五國國內高校組成了金磚網絡安全大學，促進各國在網絡技術、治理經驗、教育等領域的交流與互動。2017 年，金磚國家在重慶舉辦了網絡經濟與網絡安全研討會，來自五國高校、智庫、企業的學者針對網絡經濟發展與風險、網絡安全協作、網絡安全共同體等問題進行討論。2019 年，復旦大學舉辦了全球網絡空間戰略穩定與治理新秩序國際研討會，邀請了印度、日本等網絡安全專家參與，圍繞著網絡空間戰略、大國關系等問題進行了探討，為全球網絡空間治理提供對策。

2.2 網絡治理層面多樣化

在社會治理層面，金磚國家利用網絡技術在智慧城市、農業安全、衛生保健、國際教育、鐵路發展等方面構建了多樣化治理平臺，為社會提供發展新動力。金磚國家還增加了信息技術投資，在產品與服務方面挖掘更多可能性。在安全領域，金磚國家一直致力于打擊網絡犯罪、網絡監控等違法行為。在經濟發展領域，金磚國家在數字經濟上開展了一系列合作，為網絡經濟的健康發展保駕護航。

在個人信息治理層面，金磚國家一直關注個人信息保護，反對盜竊和泄露個人隱私等網絡違法行為，并計劃建立個人信息保護機制。金磚國家支持合法使用網絡通信技術，加強基層網絡基礎建設，為百姓提供更便捷的網絡服務，同時加強網絡安全教育，網絡不是法外之地，提高全民網絡安全意識。

3 金磚國家網絡安全治理動因

金磚國家網絡安全治理的合作程度不斷加深，特別是務實性合作得到明顯地提高，不僅是因為網絡發展帶來的外部安全環境變化，也與金磚國家自身網絡安全治理水平、加強網絡治理話語權有密切聯系。從外部來看，合作主要有三方面動因：一是西方國家的干預。西方發達國家時常抨擊別國侵犯其國家網絡安全，二戰后美國作為“制度霸權”崛起，權力的最大化意味著最大程度上“護持”美國締造的戰后秩序。2018 年，特朗普政府頒布了15 年以來的首份《國家網絡戰略》，直接把中國與俄羅斯作為美國網絡安全的競爭對手。在網絡主權問題上，美國等西方國家一直堅持網絡是開放、無邊界的。《國家網絡戰略》指出，西方使互聯網傳播到全球每一個角落，給世界與個人帶去了表達自由的普遍愿望。但卻有不法分子躲在網絡背后。復旦大學黃仁偉教授認為，當前全球治理進入由發達國家和發展中國家共治的新階段，在轉型期如何處理好關鍵大國，尤其是中美兩國的關系至關重要。在網絡軍事化問題上，自“網絡戰”提出以后，導致國際行為體在網絡空間展開新爭奪，擾亂全球網絡空間治理秩序。

二是網絡時代安全問題嚴峻。一方面，網絡技術存在漏洞，黑客攻擊、勒索病毒可以在短時間內造成系統癱瘓，進而對國家與社會發展產生不利影響。例如，2010 年，伊朗核電站遭遇不法分子的網絡攻擊，導致離心機失控，直接對經濟、環境造成了嚴重損失。2018 年，韓國平昌冬季奧運會在直播過程中因黑客攻擊而中斷。另一方面，網絡發展衍生出其他安全問題。網絡恐怖主義是“利用網絡為工具或者把網絡作為攻擊對象（不論采取何種方式）的恐怖主義，目的是利用網絡為其恐怖主義活動服務”。網絡為非國家行為體提供了更多的權力，個人或者組織利用網絡犯罪已經成為恐怖主義常用的手段。除此之外，網絡犯罪、網絡監聽、網絡意識形態傳播等問題對各國安全都造成了嚴重威脅與影響。

三是網絡安全缺乏國際法律約束。網絡空間國際法一直處于空缺狀態，而西方國家早已開始探索相關規則的制定。2013 年，由北約合作網絡防御卓越中心牽頭，來自美國、英國等20 名西方法律專家編寫了《關于可適用于網絡戰的國際法的塔林手冊》。2017 年2 月，由19 位專家重新編寫了《網絡行動國際法塔林手冊2.0 版》，內容包括網絡空間規則界定、網絡攻擊與防御、網絡武裝沖突等內容。與第一版相比，第二版手冊編寫人員增加了來自中國、泰國、白俄羅斯的三名亞洲專家，但兩版手冊的大部分學者均來自歐美國家。北約宣稱該手冊僅表達專家們對網絡法律的理解，并非代表官方觀點。但從具體內容來看，仍能體現出西方國家搶先制定網絡國際法的意圖。

其次，從金磚國家內部來說，開展網絡安全治理主要基于兩方面動因：一是金磚各國網絡安全治理起步晚且水平不一，需要通過共同合作來推動國內治理步伐。中國在1994 年頒布了第一部網絡法律《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》。2017 年，中國正式實施《中華人民共和國網絡安全法》。2014 年，成立中央網絡安全和信息化領導小組，2018 年改名為中國共產黨中央網絡安全和信息化委員會，指導國家網絡安全規劃與發展；印度在2013 年出臺了《國家網絡安全策略》，在網絡基礎設施、網絡技術安全、信息共享等方面做出具體規定。2015 年，莫迪政府提出“數字印度”戰略，努力改善印度偏遠地區的網絡條件，普及女性網絡安全保護問題等；2016 年，俄羅斯頒布《信息安全學說》作為指導俄聯邦信息安全的戰略規劃性文件。同年，俄羅斯又修訂了《俄羅斯聯邦刑法典》和《俄羅斯聯邦刑事訴訟法典》，對黑客和惡意程序制造者施行監禁，加大對網絡攻擊的懲罰力度；2017 年，南非發布了《網絡犯罪和網絡安全法案》，對網絡犯罪、惡意通信、網絡安全做出嚴格的法律規定與說明。南非也借助非洲聯盟作為合作平臺，參與非洲網絡安全治理工作；2018 年，巴西政府頒布《聯邦公共管理機構信息與通訊安全和網絡安全戰略》，提出了數字化改造戰略，應對數字經濟帶來的挑戰。

二是建立金磚國家網絡安全治理話語權，為發展中國家謀福利。計算機誕生于美國，美歐國家又引領了第三次科技革命，廣大發展中國家在網絡技術上追趕發達國家還有很長的路要走。金磚國家作為發展中國家和新興市場國家合作的典范，需要緊跟新一輪技術革命步伐，強化網絡合作與交流，打破發達國家搶占“網絡空間制高點”的企圖，為發展中國家謀求網絡治理話語權，推動技術革命造福更多的國家。其次，隨著金磚國家的快速發展，合作水平不斷加深，西方媒體通過宣傳金磚衰落論、中俄網絡安全威脅等言論進行打壓，對金磚國家形象輸出、政策宣傳造成不利影響。冷戰結束后，美國憑借自己的實力成為唯一的超級大國，世界進入“一超多強”的格局，但隨著金磚國家綜合實力的提高，在全球事務治理中發揮越來越重要的作用，世界正由“一超多強”向“多極化”格局過渡。掌握網絡安全治理話語權，不僅提高自身網絡技術“硬實力”，還可以向國際社會傳達金磚國家和平利用網絡、共建網絡安全命運共同體的理念，展示金磚國家在網絡安全治理中的“軟實力”。

4 結語

面對共同的網絡威脅與安全需要，金磚國家在網絡安全治理上發揮著越來越重要的作用，提高了發展中國家在網絡治理中的地位，是全球網絡安全治理的重要參與者、推動者。但必須同時看到，金磚五國由于發展道路、發展理念、利益訴求存在差異，內部合作正面臨挑戰。還需要秉持開放、合作、共贏的理念，加強對話協商解決問題。面對此類網絡安全治理困境，金磚國家可以通過多層次、多渠道的交流途徑增強政治互信，借鑒其他合作內容的成功經驗，協調彼此行動，將網絡安全治理措施落到實處，從而擴大金磚國家網絡安全治理的影響力與公信力。金磚五國，也代表了廣大發展中國家在網絡治理上的主張與美好愿望。未來，金磚國家應該繼續團結協作，攜手更多的發展中國家，以更充分的準備應對網絡發展帶來的機遇和挑戰，在國際舞臺上有所作為。在全球治理層面，金磚國家要繼續支持聯合國在網絡安全治理中所做出的努力，與其他國際組織、主權國家凝心聚力，共同推動網絡空間朝著健康、安全的方向演變，共建網絡命運共同體。