以黨的政治建設優化稅收治理的邏輯理路
——兼論統籌推進稅務四合與稅務領導力變革的思考

沈 建 波

(1.國家稅務總局黨校 習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心，江蘇 揚州 225007; 2.武漢工商學院 管理學院，湖北 武漢 430065)

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，“完善黨和國家機構職能體系，把黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履行職責全過程，推動各方面協調行動、增強合力。”[1]習近平總書記指出，深化黨和國家機構改革的重要目的，是解決黨和國家機構設置和職能配置中存在的“突出矛盾和問題”“一些深層次體制難題”，構建優化協同高效的黨和國家機構職能體系，助推國家治理現代化[2]。“稅務四合”既是提升稅務領導力的迫切需要，也是推進稅收治理現代化的客觀要求，有利于加強稅務系統黨的政治建設，強化黨對稅收工作的集中統一領導；而以黨的政治建設為統領，又有利于提升稅務領導力，可以更好地將黨的領導優勢轉化為稅收治理效能，為實現稅收治理體系和治理能力現代化提供堅強政治保證。

一、黨的政治建設：加快實現稅收治理現代化的重要政治保證

堅持和加強黨的政治建設是實現稅務四合的前提保障，而實現稅務四合是推進稅收治理現代化的必由之路。黨的政治建設是否堅強有力，決定著推動稅務四合的方向和效果，如果黨的政治建設缺失，稅務四合將難以聚合力量，也就好比“無根之水、無本之木”。稅務四合，以事合、人合為基礎，推進力合、心合，使之從“物理合并”到“化學反應”。習近平總書記強調：“要以堅持和加強黨的全面領導為統領，以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，把機構職責調整優化同健全完善制度機制有機統一起來、把加強黨的長期執政能力建設同提高國家治理水平有機統一起來，繼續鞏固機構改革成果。”[3]事物的發展必須經過從“量變”到“質變”循環往復的過程，而實現稅務四合也必須經過從“物理反應”到“化學反應”的深度融合過程。要真正催生“化學反應”，實現“力合”“心合”，探討在提升稅務領導力過程中“稅務四合”的理論邏輯與實踐邏輯，就必須深化對稅務四合的理性認同與行動自覺。

加強稅務系統黨的政治建設是推進稅收治理變革的必然要求，更是加快實現稅收治理體系和治理能力現代化的重要政治保證。稅務四合是順應稅收治理變革新的實踐范式，是稅收職能得以實現的基礎和保障，直接關系到稅收治理效能或目標能否實現，對于有效調控改革沖突和破解發展困境發揮著體制支撐和保障作用。稅務四合是對稅務領導力的“一次大考”，對于加強稅務系統黨的領導力而言，稅務四合無論是基于組織目標的定位或稅收職能的調整，都必須服務或服從于黨的領導，切實把黨的政治建設擴展到稅收改革的各領域、各環節、各方面，而不僅僅局限于“事合、人合、力合、心合”的某一個方面。因此，稅務系統黨的政治建設發揮著“導航儀”與“聚合器”的功能和作用，既為稅務四合指明方向，也最大程度上聚合發展力量，鮮明地體現了黨對稅收工作的全面領導，是一種超越于改革實踐之上的政治責任與使命，貫穿于推動稅收治理實踐的始終，以其內蘊強大的稅務領導力推動稅收治理現代化向縱深發展。

稅務四合與稅務領導力的相通之處在于二者均聚焦稅收之治的整合力與方向力，其主要矛盾在于是否能發揮黨的政治建設在實現組織目標和提升治理效能中的重要作用，使之成為實現稅收現代化的堅實的政治保障。推動稅務四合的關鍵在于逐層遞進地將各種改革的“因變量”轉化為推動發展的“矢變量”，彰顯稅務領導力在推進行政體制變革中的重要性，亦即提升黨的政治建設在規范稅務四合與稅務領導力建設方面的有效性。簡言之，加強稅務系統黨的政治建設，就是針對稅務四合的實踐提升稅務領導力的問題，不斷提升治理能力和領導水平。稅務四合應當遵循優化整體聯動、逐層遞進等原則，增強稅務領導力是促進稅務四合的根本遵循，即要堅持黨對實現稅收治理現代化的全面領導，把黨的政治建設與組織建設相結合、領導方式同領導體制改革相結合，形成“事合→人合→力合→心合”逐層遞進與轉化的實踐共同體。實現稅務四合，可以充分發揮稅務系統垂直管理的行政體制優勢，有力推動黨的領導體制與稅收管理體制深度融合，這與新時代稅務機關的固有政治屬性與政治定位高度契合。

二、黨的集中統一領導：提升稅務領導力的固本之策

黨的集中統一領導是我們黨在推動國家治理變革中的顯著優勢。黨的十八大以來，稅收治理變革穩步推進，稅務領導力顯著增強，加強黨對稅收工作的集中統一領導，不僅可以改善黨的領導體制和領導方式，而且可以健全稅收治理體系、提升稅務領導力，這也是推進稅收事業高質量發展不可或缺的重要內容。新的時代，推進稅收治理現代化面臨諸多發展機遇，但困難和挑戰卻依然只增不減，加強黨對稅收工作的集中統一領導是有效應對稅收治理變革中的重大風險、重大矛盾、重大阻力和重大挑戰的根本保證，是踐行新時代稅收使命的本質要求。

稅務領導力建設與稅收治理能力現代化呈正相關，應在把握其內在關系的前提下把握大勢，順勢而為。因此，只有把加強稅務領導力建設融入到稅收治理實踐中去，促進稅收治理能力和治理效能全方位提升，這樣才能興稅強稅。毋庸置疑，改革開放以來我國全面深化稅收制度改革平穩有序推進，較好地適應了社會主義市場經濟體制的發展要求，這一切都離不開黨對稅收工作的集中統一領導。1984年稅制改革，其主要內容是普遍推行國營企業“利改稅”和全面改革工商稅收制度，以適應發展有計劃社會主義商品經濟的要求；1994年稅制改革，其主要內容是全面改革工商稅收制度，以適應建立社會主義市場經濟體制的要求；2015年稅制改革，其主要內容是深化國稅、地稅征管體制改革，以轉變稅收征管方式提高稅收征管效能；2018年稅制改革，其主要內容是統籌國稅、地稅征管體制改革和稅務機構改革，以構建現代稅收征管體制，促進稅收治理體系現代化。每一次稅收制度改革的深化，無不體現了黨的領導在引領和推動稅收治理變革中發揮的巨大作用。

黨的集中統一領導是提升稅務領導力的固本之策。雖然稅收問題絕大多數涉及經濟領域，但稅收的政治屬性卻更為重要。從稅收所涵蓋的稅制、稅種、稅基、稅率等方方面面來看，它既涉及到治國安邦的經濟基礎，也涉及到國家與人民的根本利益。習近平總書記指出：“政府要有稅收。政府必須提供外部性強的公共服務、基礎設施。政府做這些事的錢從哪里來？主要是稅收。政府可以發債，但也不能發過了頭。如果經濟增長速度挺高，但政府沒有稅收，沒有錢干政府要干的事，民生和公共服務無從改善，社會也難以和諧穩定。”[4]當前，經濟社會發展的下行壓力增大，各種潛在的不確定性因素明顯增多，要“更加自覺地防范各種風險，堅決戰勝一切在政治、經濟、文化、社會等領域和自然界出現的困難和挑戰”[5]。稅收治理現代化必須堅持政治的考量，稅務領導力直接決定了稅務四合的站位高度，如果短視地將稅務機構改革或者完成稅收任務作為努力的方向，很可能會削弱稅務系統黨的領導力。只有從戰略高度充分認識當前經濟社會發展中潛在的稅收風險，把握當前稅收治理變革的階段性特征，才能為稅收治理現代化建設贏得機遇、謀求發展。

三、正風肅紀：為實現稅務四合提供堅強紀律保障

堅定不移正風肅紀是推動稅務系統全面從嚴治黨的重要保障，也是實現稅收現代化的必然遵循。在新時期、新形勢下，稅收治理變革面臨著前所未有的機遇與挑戰，這就必然要求從嚴治稅、從嚴治黨。基于當前經濟社會發展形勢，促進稅務四合要在治理實踐中不斷突出正風肅紀的重要作用，一方面這是實現稅務四合的內在要求，另一方面也是從客觀上推動依法治稅和依規治黨的有機統一，因此，要把“嚴”的總基調長期堅持下去。廣大稅務系統黨員干部要注重提高政治能力、牢固樹立政治理想、正確把握政治方向、堅定站穩政治立場、嚴格遵守政治紀律，加強政治歷練，積累政治經驗，自覺把講政治貫穿于黨性鍛煉全過程，使自己的政治能力與擔任的領導職位相匹配，有力推動“事合”“人合”。新形勢下，推動興稅強稅要以黨的紀律建設為保障，抓住關鍵帶動全局，把正風肅紀的主基調堅持下去，堅決反對形式主義、官僚主義，全面推動“權為民所用、利為民所謀”的公仆意識走實走心，真正實現“力合”“心合”。

正風肅紀，堅持把紀律和規矩挺在前面。正風肅紀對于“稅務四合”而言，就像給稅收治理加上了一道“鐵箍”，使之朝著既定的方向前行，而非任其隨意發展。推動稅務四合須始終將紀律建設擺在更加突出的位置，把紀律挺在前面，不斷提升黨員干部的紀律、規矩意識；綜合運用監督執紀“四種形態”抓早抓小，懲前毖后、治病救人；不斷完善黨內法規制度體系，通過監督執紀問責，形成有力震懾。只有不斷強化紀律和規矩意識，才能有效防止不良風氣反彈回潮，推動稅務系統黨的紀律建設，營造稅務系統風清氣正的良好政治生態。持之以恒正風肅紀，堅持依法治稅從嚴治隊，在持續推進正風肅紀過程中進一步發揮“壓艙石”的作用，增強黨的紀律建設在稅收改革中的穿透力和有效性，為真正實現稅務四合提供持續動力和堅強保障。

在把加強黨的紀律建設貫穿于推動稅務四合的全過程、各環節的同時，進一步促進人員融合、資源整合、協同配合，推進征管流程優化與納稅服務提質增效，這些都需要有科學理論方法的指導。習近平總書記指出：“現行財稅體制是在1994年分稅制改革的基礎上逐步完善形成的。”“隨著形勢發展變化，現行財稅體制已經不完全適應合理劃分中央和地方事權、完善國家治理的客觀要求，不完全適應轉變經濟發展方式、促進經濟社會持續健康發展的現實需要，我國經濟社會發展中的一些突出矛盾和問題也與財稅體制不健全有關。”[6]502-503從1994年國稅、地稅分設，到2018年全國稅務系統省市縣鄉四級稅務機構重組合并，其間時隔24年，因受中央垂直管理與地方屬地管理、內外部環境變化、思維慣性等因素影響，原國稅和地稅兩個部門在機制體制、內部管理、理念觀念、人文環境、思想行為、考核評價等方面存在的差異以及身份界定、收入差異、涉法涉訴等新老問題矛盾交織疊加。然而，原國稅和地稅雖然同屬稅務系統的組成部分，但隨著稅務系統行政領導體制轉型，由于受到主客觀條件的局限，短時間內無法以一套標準、一個維度進行有效調和，使之成為阻礙“力合”“心合”的最大“瓶頸”。而加強稅務系統黨的紀律建設，就是讓正風肅紀成為化解沖突、解決問題的利器，著力解決制約稅務四合的重大問題，確保權利平等、機會平等、規則平等，為營造良好發展環境掃清障礙，從而有力地促進、實現和保障稅務四合，推動稅收治理體系和治理能力現代化。

四、稅務四合：提升新時代稅務領導力的實踐路徑

稅務四合是稅收事業發展目標得以實現的各種客觀條件和主觀因素的綜合，即稅收改革發展進步的各種內在根據、條件、力量和要素的總和。稅務四合是推進稅收改革動力的最大公約數。在“事合、人合、力合、心合”中，每種“合力”都是一種變量，都會對稅收改革起一定作用；每種力都是一個“矢量”，既有大小的量的差異，也有方向的質的不同。稅務四合有直接動力，也有間接動力；既有主體動力，也有精神動力；既有內在動力，也有外在阻力。推進稅收發展的真諦是聚合力，每個矢量變量都會對這個“四合”有所貢獻、有所影響。推進稅務四合，就必須綜合運用各種改革動力，充分發揮主體力量的推動作用、精神力量的促進作用和物質力量的決定作用，凝聚推進稅務四合的最大公約數，提升稅收治理效能。只有堅持一切從實際出發，理論聯系實際，不斷解放思想、開拓創新，才能減少阻力、增加助力、形成合力，用“四合”不斷推動稅收事業發展和進步，助力我國經濟社會高質量發展。

稅務四合是一個具有具體的實踐邏輯的有機整體，是由相互影響著的改革變量耦合而成，其中推動稅收發展的“硬核力量”就是稅務領導力。在“稅務四合”中，“事合”是基礎、“人合”是關鍵、“力合”是保障、“心合”是根本。從“事合”到“人合”，再到“力合”“心合”，伴隨著稅收改革實踐的逐層推進，彼此之間互為支撐、相互促進。稅務四合不僅僅是某個單方面力量發生作用的結果，而是由其中最堅強的核心力量來引領與聚合來自不同方面的力量，并使這種“硬核力量”轉化為推動稅收治理變革的真正動力。實踐證明，任何組織形態的塑造和組織目標的實現，一定程度上都要靠某種核心領導力來保障其有效實施。一方面，要充分發揮稅收職能，進一步優化機構設置與職能配置，讓組織架構和內部形態更科學、更合理、更切合稅務系統實際、更有利于各級稅務組織或部門提高行政效率，匯聚起稅務系統最全面的整體領導力。另一方面，要依托稅務四合，建構新時代稅務領導力的實踐范式。堅持黨對稅收工作的全面領導，著力構建“條主責、塊雙重，縱合力、橫聯通，齊心抓、黨建興”的新“縱合橫通強黨建”機制體系。以實現稅務四合為目標，確保黨的建設工作與各項稅收工作同謀劃、同部署、同落實、同檢查，統籌兼顧，有序推進，使黨建與業務融合發展，這也是提升稅務領導力的關鍵所在。從稅務系統獨特的垂直管理體制來看，現行的縱向多層級、橫向大幅度的管理模式雖有利于提高系統縱向運行效率，但考慮到管理層級較多、鏈條較長的問題，可能導致信息傳導中效率效能有所下降，比如：由于溝通協調不到位可能導致的稅收管理的“模糊地帶”“漏洞”和“盲區”等，造成無謂的效率損失，增加管理難度與成本。在新時代稅收治理變革的路徑上，阻力既存在于治理體系的重構過程，又來自于治理功能的重塑階段，復雜艱難程度不言自明。所以，稅收治理變革不能就稅論稅，必須切實將黨的政治建設貫穿其中，從強化理論與實踐、黨建與業務、國際與國內、中央與地方融合發展的“四合”角度來認識，從實現事合、人合、力合、心合的“四合”目標來推動，做到全局性和系統性的科學施策、統籌謀劃、協同推進，構建以覆蓋黨員干部隊伍建設、稅務組織體系建設、稅務政治能力建設、稅收服務國家治理職能作用的“四位一體”框架，完善包括規范完備的稅收法律體系、穩定先進的稅制體系和嚴密的征管體系及高效的組織體系在內的稅收治理體系，真正實現稅務四合。

五、同向發力：統籌推進稅務領導力與稅收治理變革

統籌推進稅務領導力與稅收治理變革必須和衷共濟、同向發力。面對我國經濟增速放緩和高質量發展的迫切要求，如何統籌推進稅務四合與稅務領導力變革，是當前亟待解決的一個大課題。稅務四合的實現程度，不僅在很大程度上反映了黨對稅收工作的領導實踐，而且從治理體系的角度反映了稅收治理變革的發展過程。隨著“分久必合”的稅務機構改革落下帷幕，稅收改革不僅僅表現在稅收職能及其治理方式等方面的轉變，更重要的是稅務系統黨的領導方式和領導體制也在隨著黨對稅收工作的集中統一領導不斷加強。推進稅務四合不僅是“分久必合”的內在要求，而且也是黨對稅收改革領導實踐的聯動與集成，更加有利于健全稅收治理體系。稅務機構改革是黨和國家機構改革的重要組成部分，雖然改革涉及人員龐雜、央地權責劃分、體制機制改革等深層次利益格局的調整，但經歷“鳳凰涅槃”之后的稅務系統組織力、凝聚力、戰斗力更加強大。這表明，深刻認識和把握稅務四合的時代內涵，對提升稅收治理效能意義重大。

習近平總書記指出：“馬克思主義政黨力量的凝聚和運用，在于科學的組織。我們黨按照馬克思主義建黨原則，建立了由黨的中央組織、地方組織和基層組織構成的科學嚴密的組織體系，使全黨形成一個統一整體，為實現共同目標而奮斗。”[7]稅收治理能力是優化稅收治理的重要保障，應準確把握領導實踐與集成改革的共生關系，即以稅務領導力引領和推動稅務四合構建，健全稅收治理體系、提升稅收治理效能。進入新時代以來，稅務四合在“事合、人合”上日趨完備，但行政組織效能的充分發揮還有賴于“力合、心合”。只有以整體思維觀引領和推動稅務四合，才能從根本上增強稅務領導力；只有進一步加強黨對稅收工作的領導，才能更好地發揮黨的領導優勢，以激發行政效能、提升治理效能。實現什么樣的稅務四合，這是由新時代賦予的稅收使命所決定的，而稅務四合能否成功實現，則是由稅務領導力所決定的。稅務四合是推進稅收治理體系和治理能力現代化的前提和保障，但在實現稅務四合的過程中卻遭遇各種改革困境，比如：有的方面和環節改革推行較為順利，而有的方面和環節在改革過程中推行起來卻異常困難。在這種情況下“啃硬骨頭”“涉險灘”，只有充分發揮黨的領導在推進稅收改革中的政治保障作用，進一步提升稅務領導力，才能更好地優化稅收治理、促進稅務四合。

稅務四合屬于實踐范疇，而提升稅務領導力是稅務四合得以實現的政治前提。“事合、人合”是稅務四合實現的客觀基礎，而“力合、心合”是實現稅務四合的主觀條件。如果不具備主觀條件，客觀條件再好也難以實現組織目標；反之，如果沒有客觀基礎，稅務四合則只能是“形”合“意”難合。這里的主觀條件即“黨的領導”，隨著稅收改革推進的難度不斷加大，勢必要求稅務領導力愈來愈強，否則主觀條件將難以適應客觀基礎的變化。正如鄧小平同志所指出的那樣：“政治的空談往往淹沒一切。這并不是哪一些同志的責任，責任在于我們過去沒有及時提出改革。但是如果現在再不實行改革，我們的現代化事業和社會主義事業就會被葬送。”[8]這一論斷充分體現了統籌推進稅務四合與稅務領導力變革的必要性，也說明了在推進稅務四合中加強稅務領導力的客觀必然性。我們既要在重大的政治原則上毫不動搖地堅守，又要及時補齊稅收治理體系的短板和弱項，對稅收體制機制障礙進行大膽突破 ，真正把黨對稅收工作的集中統一領導落到實處。新一輪稅務機構改革之后，隨著稅務四合的推進，稅務系統黨的機構設置及其職能也相應發生了改變，由過去的“黨組”改制為現在的“黨委”，真正實現了稅務機關黨的領導“橫向到邊、縱向到底”全覆蓋，稅務領導力也得到了實實在在的提升。

六、結 語

把加強黨的政治建設貫穿于稅收治理變革全過程，是提升稅務領導力的實踐依托，更是提升稅收治理效能的重要政治保證。建構新時代稅收治理體系，必須牢牢把握稅務四合這個實踐主題，從根本上回答實現什么樣的稅收治理現代化、怎樣實現稅收治理現代化這一關鍵問題。這個實踐主題深化了稅務系統黨的政治建設的重要性，只有把牢這個根本原則，推進稅收治理現代化才能避免走彎路或少走彎路。當前，我國稅收事業發展正處在經濟社會轉型發展的關鍵期，更需要加強和改善黨的領導，更需要步調一致、保持優勢，更需要把準方向、堅定立場，更需要忠誠擔當、不辱使命。隨著我國財稅體制改革不斷深化，全面深化稅收改革也必將面臨更復雜的利益調整和矛盾沖突，觸及更深層次的矛盾，必將迫切需要以更加強大的稅務領導力引領、推動、實現稅務四合。在新形勢下，實現稅收治理現代化依然任重而道遠，唯有以推進稅收征管體制改革為契機，從整體上提升稅務領導力，才能鮮明地回答和解決“實現什么樣的稅收治理”以及“如何治理”的新時代課題。