分權、共治：基礎教育治理現代化的現實路徑
——基于對有關教育局及學校360度管理診斷的分析①

楚 江 亭

(北京師范大學 教育學部，北京 100875)

近年來，基礎教育治理現代化不僅成為我國教育改革與發展的重要主題，而且也成為學校管理領域的政策話語和學術研究的熱點。自2014年全國教育工作會議將“加快推進教育治理體系和治理能力現代化”確定為深化教育領域綜合改革的戰略目標之后，2017年中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于深化教育體制機制改革的意見》，并指出要逐步形成更加完善的“政府依法宏觀管理、學校依法自主辦學、社會有序參與、各方合力推進”的基礎教育治理新格局。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《中國教育現代化2035》再次明確提出深入推進基礎教育治理現代化，包括提高學校自主管理能力、完善學校治理結構、推動社會參與學校治理常態化、建立健全社會參與評價監管機制，等等。同年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《加快推進教育現代化實施方案(2018～2022年)》再次強調深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，推進政府職能轉變，促進基礎教育治理現代化。無疑，通過重構政府、學校、社會之間的新型關系，使教育機構設置更加科學、辦學活力充分發揮，不僅對于人才培養、教育質量提升，而且對于社會發展、民族進步等，均具有十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。

一、基礎教育治理現代化涵義解析

深刻理解基礎教育治理現代化，首先需要明確“治理”“現代化”概念的確切涵義。

治理(governance)，原本是整治、調理的意思，后引申為引導、整頓、協作等，在傳統上其主要用于公共管理和國家政治活動中。1989年，世界銀行等國際組織首次使用“治理”來代替“政治改革”，之后其應用范圍逐漸擴大到經濟、社會及教育領域。治理理論的主要創始人詹姆斯·N·羅西瑙認為，治理是通行于規制空隙之間的那些制度安排，是當兩個或更多規制出現重疊、沖突時，或在相互競爭的利益之間需要調解時，才發揮作用的原則、規范、規則和決策程序[1]。另一位學者格里·斯托克也指出：“治理的本質在于它所側重的運行機制并不依靠政府的權威和制裁…… 治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡，意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威。”[2]國內有學者認為：“官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的在各種不同的制度關系中運用權力去引導、要求和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。”[3]盡管這一概念的內涵，目前學術界并未達成共識，但公認的、權威的解釋是全球治理委員會的界定，即治理是機構和個人管理共同事務的諸多方式的總和，它使沖突或不同利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程，既包括要求人們服從的正式制度和規則，也包括各種非正式制度的安排[4]。可見，治理是與制度、共同參與等密切聯系在一起的，作為一種對共同事務的管理和對各種利益的調和，治理內在地隱含著制度性、參與性和協商性，其基本特征包括：治理既是一整套規則，也是一種活動、一個過程；治理過程的基礎不是控制而是參與、協調；治理既涉及公共部門，也涉及私人部門[5]；治理不僅是一種正式制度，還包括非正式制度，以及各個主體之間持續的互動、影響等。

現代化是指傳統社會向現代社會轉型發展的過程，其涉及人類生活各方面的深刻變革，不僅包含社會制度變遷、物質及文化產品豐富，也包括人的行為方式、精神品質等的深層改變。在整個社會走向現代化的過程中，最重要、最核心的是人的現代化，盡管人的現代化常常是緩慢、深層次的。現代化理論的創始人之一、哈佛大學教授阿列克斯·英克爾斯指出，“現代化必須以人為核心……必須要求公民具備某種品質、態度、價值觀念、習慣和意向等，如果掌握和運用先進制度的人本身在心理、思想、態度和行為上還沒有經歷一場向現代性的轉變，那么，失敗和畸形發展是不可避免的。只有國民在心理和行為上都發生了轉變，形成了現代人格……這個社會才能稱作是真正的現代社會。”[6]可見，人的現代化既是現代化的基本表征和必要條件，也是現代化的出發點和根本歸宿。概括國內外相關研究，現代化主要指人的生產、生活方式和觀念、思維、交往等從傳統轉向現代的過程，既包括社會轉型、社會結構體系協調發展、經濟發展及科技創新等，也涵蓋人性的解放、社會文明進步、人的素質與能力全面提升，等等。

綜合上述分析，基礎教育治理現代化就是基于一定的制度與規則，相關利益群體共同參與、相互制衡，從而逐步達到實現中小學育人目標的過程。基礎教育治理現代化不再是傳統意義上單一的一元主體的管理，或自上而下的科層制管理，而是強調多元利益群體的參與、相互制約與齊抓共管，其是基礎教育發展理念、體系與制度、發展方式等全方位的轉變。從一定意義上可以說，基礎教育治理現代化是當代政府、學校及社會關系的重建，是新時代學校組織發展、育人方式的重新建構，其主要特征包括：制度化、民主化、協同化、高效化。分析傳統基礎教育管理與治理現代化的區別，可以發現：傳統管理的主體是一元的，治理現代化的主體是多元的；傳統管理是垂直的，治理現代化是扁平化的；傳統管理通常是人治的，治理現代化是基于法治基礎的；傳統管理常常是單向度的，治理現代化是體系化、互動式的；傳統管理體系是按照職權進行的科層分工，而治理現代化體系則是所有利益相關者在法律制度基礎上的分工與合作；傳統管理的方式是控制、命令、服從和執行，而治理現代化的方式則是協商、制衡、協調和互動。

二、基礎教育治理現代化的內外部環境分析

伴隨我國教育管理體制改革、管辦評分離的深入推進，近幾年來，各地教育行政管理部門都進行了不少學校綜合治理方面的探索，也涌現了一批卓有成效的教育改革示范區和示范校。從一些示范校的改革狀況來看，這些學校不僅在管理實踐中成立了由學校領導、教師、學生、家長、社區代表等共同組成的校務委員會，初步構建了多元參與的學校管理體制機制，且各項工作如高效課堂建設、教師專業成長、學校文化建設等也開展得卓有成效。但是，在改革探索的過程中，我們通過調研也發現了一些共性的問題，概括起來主要有：教育行政部門越位、缺位和錯位問題依然存在；學校辦學自主權嚴重不足，內部治理結構殘缺不全；教育中介組織的發展緩慢，獨立性、專業性有待加強；等等。

(一)教育行政部門越位、缺位和錯位問題

翻看近年來的報紙、媒體新聞，可以看到學校教育中因為招生、學籍、教師權益以及師生矛盾、體育鍛煉產生安全事故等，進行行政訴訟、打官司、行政復議的案例依然不少，盡管造成這些問題的原因很多，但其中突出的問題之一就是政府與學校職能定位不清、二者法律地位模糊，由此造成相當一部分案件難以斷案[7]。由于長期以來受計劃經濟體制的影響，政府實行集中管理，身兼管理者、辦學者和評價者于一身，造成權責界限不明、管辦評不分。我們在調研中聽到抱怨最多的是：一些地方教育行政部門熱衷于行使權力，承擔責任卻不足，出現了教育行政機關權力部門化、部門權力利益化等非正常現象，嚴重損害了政府在人民群眾中的公共形象。在對學校的管理上，一些地方教育行政部門過于直接和微觀，事無巨細地要求、檢查和指導，行政檢查或教育督導事項也過多、過細、過頻、過密，辦事程序也往往繁瑣、緩慢，不同政府部門安排的事情又往往交叉、重疊。個別地方教育行政部門在對學校的管理上還存在“拍腦袋決策”及主觀、隨意現象，想什么時間檢查就什么時候檢查，想考核什么就考核什么，不能依據國家制定的法律及法規所規定的條件、內容、方式等有序開展行政管理活動。由此，不僅導致政府的教育行政職能錯位、越位和缺位，出現權限范圍內與權限范圍外的角色定位偏差、職能混淆、主要角色與次要角色偏離等問題，而且造成教育行政部門“胡子眉毛一把抓”、負擔過重以及決策失誤、工作效率低下等問題。

(二)社會中介組織發展緩慢，獨立性、專業化有待加強

伴隨政府大力推進教育管辦評分離改革以來，社會中介組織取得了一定程度的發展，它們承接了學校教育評估、教育機構決策咨詢、學校網絡在線服務等，但從目前有關教育中介組織、地方教育行政部門及學校的反映來看，不僅主要做教育業務的社會中介組織的數量有限，具有一定品牌、獨立性、專業化的更少，而且其服務質量、被認可程度等也存在不少問題。造成這些問題的原因主要有：

第一，政府管理過嚴，進入資質要求過高。如2016年修訂的《社會團體登記管理條例》規定：“全國性的社會團體，由國務院登記管理機關負責登記管理；地方性的社會團體，由所在地人民政府的登記管理機關負責登記管理；跨行政區域的社會團體，由所跨行政區域的共同上一級人民政府的登記管理機關負責登記管理。”[8]由于受登記部門和業務部門雙重管理的影響，不少成立社會中介組織的申請難以完成首要的登記備案手續。

第二，專業化程度不高。由于政府沒有出臺必要的行業標準，不少從業人員專業不對口、學歷層次低，致使不少社會中介組織做出的評估、決策咨詢等缺乏學術性、專業化，導致認可度低、組織發展緩慢。

第三，公信力缺乏。一些社會中介組織是由政府出資或依附于某一級政府的下屬機構，甚至有些中介組織的經費直接來源于政府，加上不少學校的辦學信息公開程度有限，致使這些社會中介組織做出的咨詢、評價等得不到有關群體的認可。

除此之外，受功利化的影響，一些社會中介組織僅注重學生考試成績，忽視學校課程改革及精神文化建設，僅看重個別學生競賽得獎、看不到全體學生個性發展，僅了解自上而下的學校管理，不熟悉多元共治的學校治理，致使做出的結論誤導教育教學，束縛了學校的發展。

(三)學校缺乏辦學自主權、內部治理結構殘缺不全

伴隨現代學校制度建設、新課程改革的深入推進，各地學校均做了不同程度的改革探索，辦學活力也得到了一定程度的提升。但是，學校要自主進行基于學校發展的校本改革，就會發現在一些重大事項的決策上，如學校的財產權、人事任免權、教師聘任與解聘權等，仍然掌握在教育行政部門手中。政府對財務、編制等實施統一管理，且規定和實施對學校的各種考核與評價，管理的事項多且細，學校想要開展的高效課堂建設、國家課程校本化實施、校園特色文化建設等，也往往因為沒有自主空間和時間而作罷。

就校長負責制而言，雖然各地教育局都在落實有關政策、探索嘗試，但由于種種原因，一些地方的校長還不能按照自己的辦學理念以及學校已有的發展規劃等來組建領導班子，校長的考核、任命、提拔等均由政府來決定(甚至一些縣高中校長的任命權歸市委組織部管)，這就導致校長缺乏辦學主體性、自主性，不能充分發揮學校自身教育教學的優勢和長處，校長的時間、精力絕大部分都用在了應對上級的各種檢查、評估以及處理攤派下來的各種任務上。調研中校長們反映，在日常的學校生活中，需要完成的事情多且雜，他們早到晚歸，既忙又累，所謂“兩眼一睜、忙到熄燈，忙的是什么？誰也說不清”，他們也經常思考并多次嘗試深化學校某一領域的改革，如進行基于高效課堂模式改革的師資隊伍建設，或通過單元整合的校本教研促進年輕教師成長，抑或進行“兒童視角”的班級文化建設等學校管理中最該抓的核心業務，但往往因為忙得沒有時間和精力，也缺少做事的“空間”而無法開展下去。

在對校長的個別訪談中，校長們反映強烈的有干部選用權、員工報酬分配權、教師招聘權、教師解聘權等幾個方面。一些地方的校長缺乏對副校級干部的推薦任用權(個別地方的校長甚至沒有中層干部的選拔任用權)，導致他們積極性不高、執行力不強。依據目前有關的績效工資制度，學校能夠自主決定報酬的比例很低，導致不少教師不愿意當班主任或擔任畢業班的教學工作(需要付出的更多)。一些學校發現的好教師因為沒有相應的權力而不能招錄進來，而達不到教育教學要求、多次被批評教育也沒有任何改變的“問題教師”又無法解聘。還有一些校長反映，教育行政部門在教育教學方法上也包攬過多，如由教育局統一引進并推廣到各個學校的所謂“先進教學模式”，不考慮學校的差異、學科的不同，學校幾乎沒有自主改革課程和課堂教學的余地。

從學校內部管理看，很多學校的管理構架依然是傳統的科層制，這種封閉型、自上而下的管理體制往往滋生官僚主義、形式主義、等級制、壓制師生創新等問題，且常常因為管理層級過多、信息不能迅速傳遞，致使腐敗產生且工作效率低下，等等。一些學校還沒有建立起由學校領導、教師、學生、家長、社區代表等共同組成的校務委員會，也沒有組建起主要由不同群體教師組成的學術委員會以及主要由教師和家長組成的教師家長委員會等機構。有些學校盡管有上述機構，但由于沒有分權，實際上卻是形同虛設、空有其名，各個利益群體的知情權、參與權等均不能得到有效的落實與保障。教師們反映最多的是：教育行政部門及學校形式主義的檢查教案、教學反思，現在的學生不好管也不敢管，沒有機會參與學校管理等，突出的問題是教師缺乏教學自主權，在工作中教師專業能力沒有得到提升。

三、基礎教育治理現代化的現實路徑

要深入推進基礎教育治理現代化建設，就需要各個主體在法律的框架下各司其職、鼎力合作，不僅清晰自身定位、恪守各自職責、明確職能邊界，同時也需要各方齊心協力、密切配合，并不斷優化結構、調整職能，共同促進學校教育目的的實現。考慮到教育領域推進管辦評分離改革已近十年但仍未取得實質性進展的現狀，迫切需要厘清政府、學校和社會中介組織等多元治理主體之間的權責關系、任務責任，并在此基礎上真正促進學校的內涵發展。

(一)政府恪守職能邊界，進一步簡政放權

西方發達國家的教育治理經歷了“政府壟斷”“市場選擇”“社會多方參與、合作治理”的歷程，其經驗可概括為：通過制度、規則設計和體制機制改革來調整政府、學校和社會之間的關系，以實現學校辦學的主體性，最大限度地調動利益相關者的積極性，達到更好育人的學校教育目的[9]。由此，就要求政府樹立多元共治的新理念，按照法律法規的有關程序，把教育教學專業的事情交給學校，把評價咨詢等業務交給社會，集中精力做好頂層的各項制度設計、教育戰略規劃和有關教育標準制定等，從“家長”的角色轉變為“合伙人”的角色，從直接管理者、辦學者、監督者和評價者轉向宏觀調控者、服務者和間接管理者。

從權力的角度而言，就是政府要做好“確權”和“放權”。確權就是明確政府和各級教育行政部門的權力清單、責任清單和負面清單，因為對于政府而言，法無授權不可為，而對于公民而言，則是法無禁止即自由。中央政府應主要負責教育的“頂層設計”，省級教育行政部門負責教育的統籌，基層教育行政部門負責有關教育政策的落實，確保各盡其職以及相互之間協調配合。放權就是把政府不該管、管不好的事情交給學校和社會中介組織，并明晰邊界及機構職能，以法律法規的形式明確規定，以此改變以往管理方式，減少不必要的驗收、檢查、評比、指導等活動，給學校留出自主辦學的空間。

(二)大力培育社會中介組織

推進基礎教育治理現代化，不僅需要改變教育行政部門管理中存在的越位、缺位和錯位問題，還需要大力培育、支持社會中介組織的發展，不斷提高其獨立性、專業性。這是因為，學校能不能辦好、有沒有發展活力和后勁，還取決于是否能夠充分調動社會力量(也稱第三方力量)、能否促進資源優化配置進入學校領域。由此，就要求政府既要按照法律、法規所規定的有關內容及程序對社會中介組織的資質、獨立性、專業性等進行認定，設置一定的入門標準及條件，又要對其組織建設以及提供服務的專業性和公信力等進行全方位的監管和教育，并通過引入必要的市場競爭機制，既發揮這些組織的作用，又促進整個行業的長遠發展。

(三)落實辦學自主權，校內構建扁平化、分權制管理體制

基礎教育治理現代化的重點是落實學校辦學自主權，讓每所學校都成為“自組織學校”，逐步構建起“依法辦學、民主參與、社會協同”的學校治理新體系。學校治理現代化體系不僅包括辦學體制、投入制度、社會參與制度等外部制度體系，也包括學校管理制度、教學管理制度、教師考核評價制度等內部制度體系，中心是增強學校的自主辦學能力，讓教育家辦學，學校實施分權化管理，讓教師擁有教學自主權，讓學生能夠自主、探索、全面發展。

結合幾年來的調研，我們感到，深入進行學校治理現代化建設，學校內部需要重點開展如下幾個方面的工作：

第一，為提高科學決策能力、促進校務管理溝通與合作，應盡快完善中小學校長負責制。因為仍有一些地方的校長無法按照自己的辦學理念、學校發展規劃等組建校務委員會及相應的行政班子，也無法在學校教育教學已有經驗的基礎上創新性地實施高效課堂改革、校本教研探索、國家課程校本化實施等學校管理工作中最核心的業務工作。

第二，為健全學校內部治理結構，應成立由學校領導、教師、學生、家長、社區、專家代表等共同組成的校務委員會，且校務委員會應由校長主持，其主要職能包括：修訂學校章程、審議學校發展規劃、決定學校各種規章制度、審議學校與外界的合作、決定學校的預算和決算等，在法律法規規定的前提下批準投資、合作辦學等。校務委員會一般采取審議制，當無法達成一致意見時，校長具有最終決定權，責任由校長承擔。

第三，學校應逐步建立起分權制、制衡型的治理結構。學校的教職工代表大會、校務委員會、黨總支、學術委員會、學生會、教師家長委員會等組織，共同組成學校的權力機構。各治理主體既分別決策所管轄的有關事項，又定期不定期地共同協商相關主題，制衡各主體權力，由此不僅減少各治理主體的決策失誤，且避免某一治理主體的權力過大、權力膨脹等問題。

第四，真正把學校章程的制定與實施落到實處。基于章程是學校運行的“法律”，是促進學校日常管理規范化、約束各方權力、解決學校中出現問題、減少管理過程隨意性的依據與關鍵，因此，要提升學校治理能力，就必須克服以往對學校章程不夠重視、制定過程走過場、教師參與表面化、缺少多元群體達成共識、學校日常工作與章程無關等問題。學校管理者應有清醒的認識和充分的思想準備，應深入分析原因，集各個群體之智慧，在原有章程(學校基本都有)的基礎上，對重點條款進行修改、完善。要深刻認識到，制定和落實學校章程絕非僅僅為了應對上級檢查，也不是制成一個完美的學校治理文本，更不是所謂“章程章程、成冊裝訂”或“章程規章、放在柜中”，而是為真正改善學校管理、提升學校辦學質量、促進師生自主發展而進行的學校治理工作的重要組成部分，學校要依此不斷優化管理機制、暢通參與渠道、完善權責匹配，對學校各方面的工作進行規范及權衡。

第五，學校還應逐步構建起扁平化、分布式、制衡型的管理機制。各學校應結合實際，逐步減少學校的管理層級，如副校級干部直接兼學部(年級)主任或中層部門負責人等，由此減少管理過程中的信息衰減，使自下而上的師生聲音能夠迅速被校務委員會了解到，同時也使自上而下的政策、措施等能夠盡快抵達全體教師和學生。學校的學部(年級)、部門也應按照扁平化的要求，設計各自的內部組織結構，避免過多的管理層級。學校與學部(年級)、部門實行分權和分責的管理機制，在課程、教學、科研、人事等方面明確不同層級的責任，同時賦予相應的權力。學校內部所有的權力均應受到制衡，不僅學校治理主體之間需要相互制約，管理機構內部各崗位、各領域均要有明確的制約機制。

第六，學校應堅持教代會討論審定學校重大方針、政策的民主決策機制，對關系到學校未來發展和教職工權益的重大問題，包括發展戰略規劃、職稱評聘、人事聘任、工資分配、招生等，必須經教代會審議通過后方能實施。同時，建議學校設立學術委員會，負責教師職稱評定、續聘及優秀教師評選等工作。為保證學校行政工作與學術工作溝通順暢，學術委員會應派代表列席校務會議，在特殊情況下，如果校長認為學術委員會決策存在明顯問題，可通過校務委員會審議，對學術委員會的決定提出重新審定的提議。對事關學生利益的事情，如有關教學規章制度、評優評獎、食堂飯菜質量等，學校應通過學生會、年級、班級等途徑廣泛征求學生意見，定期召開學代會，對所有提案相關方面應做出明確答復。為進一步加強家校合作，建議學校原本成立的“家長委員會”改為“教師家長委員會”，成員由相關方面推選的教師、家長代表組成，既承擔學生教育有關事項的溝通協作，又對學校管理、制度規章、教育教學、班級管理等提出相關建議。

第七，課程、教學、校園文化是學校治理的重點領域，校長、校務委員會應把主要精力放在該領域，大家應不斷學習、深入思考、定期研討，大膽嘗試國家課程校本化實施、課堂教學改革，探索校園文化建設等。校長應通過有關教研機構和學科組，明確學校教育教學的價值追求和基本原則，與他們共同研制有關的課程方案、教學評價指標、文化建設規劃等，鼓勵各學科選用適合學科特點的教學方法，倡導百花齊放，允許教師進行教學模式改革和自主探索，鼓勵個體創新、集體研討，從而共同進步。

第八，學校治理現代化建設還要求學校逐步建立并實行教職員工與各個機構雙向選擇的聘任機制，如校長、校務委員會可通過確定學部(年級)、部門等機構的編制及相應的薪酬總量，規定雙向選擇的有關制度、方式方法等，逐步實現全體教職員工的雙向選擇，以期達到人職匹配、充分發揮每一個人興趣及專長的治理目的。

總之，基礎教育治理現代化是一項系統工程，不僅需要政府、學校、社會中介組織各司其職、相互配合，形成必要的合作機制，而且需要學校自身加大改革力度，推進學校內部管理的規范化、法制化和科學化，由此調動學校師生員工的主體性、自主性，不僅促進師生的自我實現，而且真正提升人才培養質量。

注釋：

①近五年來，筆者帶領北京師范大學15位教授、30余位博士及碩士研究生、25位全國名校校長、30余位全國名師等，在北京市石景山區和門頭溝區、安徽省銅陵市、河南省洛陽市和周口市、山東省德州市及夏津縣、陜西省西安市、遼寧省沈陽市、新疆阿克蘇地區沙雅縣等地進行“圍繞課堂教學改革的新主體教育實驗”。期間，我們對上述市(縣)教育局30余位相關領導及50余所中小學的校長、中層干部、教師、學生、家長等進行了360度全方位管理診斷，研究方法包括問卷調查、結構化集體座談及個別訪談等，主要內容包括教育局的角色及職能、督導作用發揮狀況、教育局與學校的關系、社會中介組織狀況、學校辦學自主權、學校管理構架、學校章程及現代學校制度建設、教師專業發展等。