監(jiān)察程序初步核實(shí)功能論綱

馬 康

(中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院，北京 100877)

一、問(wèn)題的提出

2018年3月20日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)有力促進(jìn)了反腐敗工作的高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了預(yù)防和懲治腐敗的法治化，監(jiān)察程序作為全新的制度創(chuàng)設(shè)，在理論界和實(shí)務(wù)界也引發(fā)了一系列探討。既有研究雖然從法學(xué)領(lǐng)域的不同學(xué)科展開(kāi)，但主要聚焦于若干熱點(diǎn)問(wèn)題，比如監(jiān)察程序與刑事訴訟的移送銜接、監(jiān)察機(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)力體系中的憲法性地位等，形成了研究領(lǐng)域的“富集”現(xiàn)象。由于監(jiān)察程序確立不久，在制度運(yùn)行和理論基礎(chǔ)上沒(méi)有充分的域外資源可以借鑒，上述學(xué)術(shù)研究顯然具有重要的開(kāi)拓意義，但實(shí)踐的發(fā)展呼喚由“立法論”到“解釋論”的研究方法轉(zhuǎn)型。在法治體系和法律制度日趨完備的語(yǔ)境下，通過(guò)深刻系統(tǒng)的學(xué)術(shù)研究，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)對(duì)法律規(guī)范的適用和解釋提供合乎我國(guó)立法目的和法律基本原理的理論詮釋，實(shí)際上對(duì)法學(xué)理論提出了更高要求①。監(jiān)察程序運(yùn)行兩年之后，由建構(gòu)性質(zhì)的學(xué)術(shù)研究轉(zhuǎn)向?qū)ΡO(jiān)察程序的學(xué)理解釋，也許是當(dāng)前更為迫切的任務(wù)。

社會(huì)科學(xué)研究要求我們從實(shí)踐出發(fā)，提出以實(shí)踐為根據(jù)的理論設(shè)想，再回到實(shí)踐去檢驗(yàn)②。當(dāng)前實(shí)務(wù)界和理論界對(duì)于監(jiān)察程序中所取得證據(jù)材料的證據(jù)能力存在較大分歧:①否定論者認(rèn)為，監(jiān)察程序同樣需要受到刑事訴訟立案的規(guī)制，即監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)《監(jiān)察法》和相關(guān)規(guī)定所取得的證據(jù)材料，必須經(jīng)過(guò)刑事訴訟程序的立案之后才能獲得證據(jù)資格③,這一論點(diǎn)的主要理論依據(jù)就是刑事訴訟的立案功能論。②肯定論者認(rèn)為，監(jiān)察程序的立案同樣具備權(quán)力規(guī)范的功能，監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)《監(jiān)察法》和相關(guān)規(guī)定所取得的證據(jù)材料無(wú)需經(jīng)過(guò)刑事訴訟的再次立案。對(duì)此，筆者曾經(jīng)另有論述④，此處不再贅述，但是實(shí)踐中所爭(zhēng)議的初步核實(shí)證據(jù)材料問(wèn)題，顯然仍需要進(jìn)行解釋。

對(duì)監(jiān)察程序內(nèi)部構(gòu)造的研究，有助于解決監(jiān)察程序和外部程序之間的銜接等疑難問(wèn)題，之所以在紛繁復(fù)雜的監(jiān)察程序內(nèi)部構(gòu)造中選擇初步核實(shí)作為研究的切入，原因有二。

第一，初步核實(shí)在監(jiān)察程序運(yùn)行中的實(shí)踐意義。初步核實(shí)是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查工作的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于是否立案調(diào)查具有重要的依據(jù)，能為案件調(diào)查站穩(wěn)“第一個(gè)臺(tái)階”。初步核實(shí)的工作直接影響到案件能否立案、立案后能否順利結(jié)案、結(jié)案是否能夠確保案件質(zhì)量的重要基礎(chǔ)性工作⑤。而且，初步核實(shí)在監(jiān)察程序中具有銜接性,不僅可以為立案及其后的審查調(diào)查等階段作準(zhǔn)備，而且在立案前的監(jiān)督檢查階段，同樣可以作為監(jiān)督的配合措施，根據(jù)核實(shí)結(jié)果作出相應(yīng)的處分，而這一特質(zhì)有助于將研究的結(jié)果適用于監(jiān)察程序內(nèi)部構(gòu)造的普遍性考察之中。

第二，在實(shí)踐操作之外，初步核實(shí)作為研究切入的理論價(jià)值。初步核實(shí)中的調(diào)查、審批等環(huán)節(jié)已經(jīng)初步具備了監(jiān)察程序機(jī)制的雛形，雖然不能反映全景，但也可以窺見(jiàn)一二⑥。初步核實(shí)中包括了相關(guān)調(diào)查措施的運(yùn)用及處理，甚至可以在一定意義上視為監(jiān)察程序的“微縮運(yùn)行”。目前，對(duì)于監(jiān)察程序的研究立場(chǎng)，均把監(jiān)察程序視為一個(gè)完整嚴(yán)密的第三方客體，其中所暗含的前提是研究者的主體立場(chǎng)基于憲法、刑事訴訟法等不同部門(mén)法的學(xué)科視角。在監(jiān)察程序運(yùn)行兩年之后，是否可以由外部視角模式轉(zhuǎn)為監(jiān)察程序內(nèi)部視角模式，是當(dāng)下值得探討的學(xué)術(shù)問(wèn)題。內(nèi)部視角模式下研究進(jìn)路的要求之一，便是力求完備細(xì)致的深入剖析，切忌面面俱到的淺嘗輒止。由于監(jiān)察程序尚處于創(chuàng)始階段，所涉及的理論問(wèn)題和實(shí)務(wù)問(wèn)題均具有廣闊的研究空間，如果對(duì)監(jiān)察程序進(jìn)行整體剖析，顯然并非本文所能承載。綜上所述，本文將監(jiān)察程序內(nèi)部構(gòu)造限定為初步核實(shí)。

既往的研究主要以《監(jiān)察法》作為考察對(duì)象，甚至有研究者以《監(jiān)察法》作為解讀監(jiān)察程序的唯一依據(jù)。筆者并不否認(rèn)《監(jiān)察法》對(duì)于監(jiān)察體制改革和監(jiān)察程序運(yùn)行的重要意義，但作為研究者不得不注意的是，監(jiān)察體制改革是帶有全局性、根本性的深刻改革，涉及政治權(quán)力、政治體制、政治關(guān)系的重大調(diào)整⑦，在國(guó)家監(jiān)察體制改革的宏大背景下，紀(jì)委監(jiān)委合署辦公這一重要制度安排，意味著紀(jì)委監(jiān)委在工作中的程序運(yùn)行具有非常高的重合性，監(jiān)察程序的運(yùn)行在相當(dāng)程度上同樣受到《監(jiān)察法》以外其他規(guī)范性文件的約束。因此，對(duì)監(jiān)察程序的研討，雖然主要基于法學(xué)研究的路徑，但監(jiān)察程序的學(xué)術(shù)研究對(duì)象不能僅限于《監(jiān)察法》本身。

《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》)第1條開(kāi)宗明義地規(guī)定：“為了加強(qiáng)黨對(duì)紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和有關(guān)法律，結(jié)合紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作實(shí)踐，制定本規(guī)則?！边@里明確指出了《規(guī)則》的適用范圍是紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察工作，目的就是規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作。而且，相較于《監(jiān)察法》較為原則性的規(guī)定，《規(guī)則》作為發(fā)揮指導(dǎo)作用的規(guī)范性文件，主要是針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題作出嚴(yán)格規(guī)范，對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出具體規(guī)定⑧，這些具有約束力的操作性規(guī)定，對(duì)監(jiān)察程序的理論研究顯然更具有參考意義。

初步核實(shí)作為實(shí)踐性極強(qiáng)的問(wèn)題，對(duì)相關(guān)案例進(jìn)行解讀，具有極為重要的實(shí)踐意義，這不僅表現(xiàn)為可以從案例的分析中發(fā)現(xiàn)初步核實(shí)的實(shí)際運(yùn)行，而且也可以用于理論的檢驗(yàn)。但是，囿于職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案的特殊性，初步核實(shí)不僅具有隱秘性，而且在法學(xué)研究中常用的裁判研讀也差強(qiáng)人意——初步核實(shí)作為審前程序，在裁判文書(shū)中難以得到充分披露。對(duì)已公開(kāi)出版的案例進(jìn)行解讀，雖然不是最佳研究進(jìn)路，但也仍可從中對(duì)初步核實(shí)程序略見(jiàn)一斑。本文選取的案例主要來(lái)自于《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉案例解讀》一書(shū)，其“編寫(xiě)說(shuō)明”中明確指出，“本書(shū)收入的180個(gè)案例或事例來(lái)自于實(shí)踐，為適應(yīng)解讀角度和公開(kāi)發(fā)表的需要，我們對(duì)其中部分內(nèi)容進(jìn)行了改編”，這就意味著，本文從該書(shū)中選取的案例具有了實(shí)踐性和真實(shí)性，同時(shí)符合公開(kāi)發(fā)表的脫密要求。

因此，本文將以《監(jiān)察法》和《規(guī)則》為基本文本規(guī)范，在文義解釋的范式下探尋初步核實(shí)的定位，通過(guò)對(duì)相關(guān)案例的解讀和分析，探析初步核實(shí)“監(jiān)督與調(diào)查銜接”的程序結(jié)構(gòu)，并延伸至監(jiān)察程序“實(shí)體與程序并重”的二元功能。

二、“監(jiān)督與調(diào)查銜接”：初步核實(shí)在監(jiān)察程序中的面向

如果想對(duì)某個(gè)法律作正確的意義調(diào)整，就必須首先知道該法律的原本意義內(nèi)容⑨。初步核實(shí)是指紀(jì)委監(jiān)委對(duì)受理和發(fā)現(xiàn)的反映黨員干部和行使公權(quán)力的公職人員涉嫌違紀(jì)違法甚至犯罪的問(wèn)題線索，進(jìn)行初步了解、核實(shí)的活動(dòng)⑩。學(xué)術(shù)界甚少對(duì)初步核實(shí)進(jìn)行研究，目前，在公開(kāi)出版的學(xué)術(shù)刊物中也難以找尋相關(guān)信息，這種學(xué)術(shù)資源的短缺顯然是開(kāi)展研究不得不克服的障礙。然而，基于法解釋學(xué)的基本研究范式，對(duì)現(xiàn)有相關(guān)文本進(jìn)行解讀，仍可梳理出初步核實(shí)的程序概貌。

(一)監(jiān)察程序中的監(jiān)督檢查與審查調(diào)查

監(jiān)督檢查與審查調(diào)查分設(shè)在制度層面，始于2017年施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》，并被《規(guī)則》所承繼?！兑?guī)則》第11條規(guī)定：“市地級(jí)以上紀(jì)委監(jiān)委實(shí)行監(jiān)督檢查和審查調(diào)查部門(mén)分設(shè)，監(jiān)督檢查部門(mén)主要負(fù)責(zé)聯(lián)系地區(qū)和部門(mén)、單位的日常監(jiān)督檢查和對(duì)涉嫌一般違紀(jì)問(wèn)題線索處置，審查調(diào)查部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問(wèn)題線索進(jìn)行初步核實(shí)和立案審查調(diào)查?！痹跈C(jī)構(gòu)設(shè)置上，監(jiān)委內(nèi)部的監(jiān)督檢查和審查調(diào)查部門(mén)分設(shè)，是內(nèi)控機(jī)制建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)，進(jìn)而劃分成監(jiān)督檢查權(quán)和審查調(diào)查權(quán)，并且通過(guò)由兩個(gè)不同部門(mén)分別行使，形成兩種權(quán)力的相互制衡。雖然《規(guī)則》第11條規(guī)定，審查調(diào)查部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問(wèn)題線索進(jìn)行初步核實(shí)和立案審查調(diào)查，但是在《監(jiān)察法》和《規(guī)則》的其他條文中可以發(fā)現(xiàn)，初步核實(shí)不僅存在于審查調(diào)查之中，而且在監(jiān)督檢查與審查調(diào)查之中呈現(xiàn)銜接的樣態(tài)。

行文至此，鑒于國(guó)家監(jiān)察體制改革后的制度變動(dòng)，不得不對(duì)監(jiān)督檢查與審查調(diào)查的特質(zhì)略作闡述。大略而言，監(jiān)督檢查與審查調(diào)查具有位階性、制約性、銜接性三個(gè)特質(zhì)。

第一，監(jiān)督檢查與審查調(diào)查具有位階性。相關(guān)權(quán)威解釋指出，認(rèn)為監(jiān)委主要職能是調(diào)查和處置的認(rèn)識(shí)是不完整的，監(jiān)委的首要職責(zé)和第一職責(zé)都是監(jiān)督工作。監(jiān)督檢查的位階高于審查調(diào)查，表現(xiàn)為：同審查調(diào)查相比，監(jiān)督檢查處于更高的考慮層面。

作為理解和研究《監(jiān)察法》的重要參考，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉(草案)的說(shuō)明》中指出，制定監(jiān)察法是堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察具有高度的內(nèi)在一致性，制定監(jiān)察法就是不斷提高黨和國(guó)家的監(jiān)督效能?？梢?jiàn)，監(jiān)督檢查的位階被置于更高的層次，被視為整個(gè)監(jiān)察程序乃至監(jiān)察體制改革的根本目的之一，而審查調(diào)查則沒(méi)有被上升到此位階?！侗O(jiān)察法》總則作為理解監(jiān)察程序的重要內(nèi)容，第1條規(guī)定的是監(jiān)察立法的目的、制定和實(shí)施監(jiān)察法所要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo),其將“加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督”的重要性置于“深入開(kāi)展反腐敗工作”之前，可見(jiàn)“對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督”是統(tǒng)領(lǐng)“反腐敗工作”的更高要求。對(duì)此，根據(jù)《監(jiān)察法》第11條的規(guī)定,監(jiān)督檢查的核心是“對(duì)公職人員開(kāi)展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”，而審查調(diào)查的核心是對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。

從邏輯角度考察，監(jiān)督檢查中的“依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況”涵蓋了審查調(diào)查中的“職務(wù)違法和職務(wù)犯罪”。換言之，審查調(diào)查中的“職務(wù)違法和職務(wù)犯罪”是對(duì)“依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況”極端嚴(yán)重的違反，這也就意味著監(jiān)督檢查在監(jiān)察程序中處于極為重要的地位，甚至在一定意義上被賦予更為優(yōu)先的定位。

第二，監(jiān)督檢查與審查調(diào)查具有制約性。《規(guī)則》第11條規(guī)定：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制。”“監(jiān)督檢查”和“審查調(diào)查”的權(quán)力運(yùn)行被劃分給不同的部門(mén)，監(jiān)督檢查部門(mén)主要負(fù)責(zé)聯(lián)系地區(qū)和部門(mén)、單位的日常監(jiān)督檢查和對(duì)涉嫌一般違紀(jì)問(wèn)題線索進(jìn)行處置，審查調(diào)查部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問(wèn)題線索進(jìn)行初步核實(shí)和立案審查調(diào)查。

根據(jù)對(duì)《規(guī)則》第11條的考察，可以得出兩點(diǎn)結(jié)論：一是監(jiān)督檢查的對(duì)象和審查調(diào)查的對(duì)象各有側(cè)重，即監(jiān)督檢查部門(mén)和審查調(diào)查部門(mén)的“主要負(fù)責(zé)”存在較大的不同，監(jiān)督檢查的外延包括日常監(jiān)督檢查和比較輕微的問(wèn)題線索，而審查調(diào)查的外延包括了立案審查調(diào)查在內(nèi)的比較嚴(yán)重的問(wèn)題線索。二是監(jiān)督檢查的行使方式和審查調(diào)查的行使方式存在差異，監(jiān)督檢查針對(duì)“聯(lián)系地區(qū)和部門(mén)、單位”，而審查調(diào)查則沒(méi)有此種規(guī)定，甚至以“一案一授權(quán)、一案一指定”的方式開(kāi)展工作。通過(guò)這種權(quán)力行使對(duì)象和權(quán)力行使方式的劃分，監(jiān)督檢查和審查調(diào)查實(shí)現(xiàn)了一定程度的分離和制約，也即監(jiān)督檢查的邊界是對(duì)相對(duì)固定的“地區(qū)和部門(mén)、單位”的日常監(jiān)督檢查和比較輕微的問(wèn)題線索的處置，而審查調(diào)查的邊界是對(duì)比較嚴(yán)重的問(wèn)題線索采取包括立案審查調(diào)查在內(nèi)的措施進(jìn)行處置。在確保權(quán)力制約的同時(shí)，這種權(quán)力的分設(shè)也在一定程度上體現(xiàn)了監(jiān)督的位階性，根據(jù)相關(guān)實(shí)務(wù)人員的披露，監(jiān)督檢查之所以存在聯(lián)系一個(gè)地區(qū)和部門(mén)，是因?yàn)楣ぷ髦攸c(diǎn)在于加強(qiáng)監(jiān)督，督促聯(lián)系地區(qū)和部門(mén)黨委(黨組)依法履職。

第三，監(jiān)督檢查與審查調(diào)查具有銜接性。雖然監(jiān)督檢查和審查調(diào)查形成了兩種權(quán)力的分設(shè)和制約，但是兩者在各有側(cè)重的基礎(chǔ)上具備了相互銜接的可能性，這種銜接性的根本就在于監(jiān)察程序以監(jiān)督、調(diào)查和處置共同完成對(duì)“對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督”，而非僅僅以審查調(diào)查后的實(shí)體處分作為價(jià)值追求。就認(rèn)識(shí)規(guī)律而言，無(wú)論監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查還是審查調(diào)查，從客觀角度來(lái)說(shuō)，其認(rèn)識(shí)能力在既定時(shí)空范圍內(nèi)都是有限的；從主觀角度來(lái)說(shuō)，監(jiān)察人員的主觀認(rèn)識(shí)也會(huì)影響事實(shí)性質(zhì)的判斷。權(quán)力行使的起因、過(guò)程乃至結(jié)果，可能都會(huì)存在無(wú)法完全確定的狀態(tài)，甚至出現(xiàn)一種“螺旋式上升”的認(rèn)識(shí)結(jié)果。在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的輕微問(wèn)題，可能會(huì)伴隨存在其他嚴(yán)重問(wèn)題，甚至需要對(duì)此立案審查調(diào)查；而在審查調(diào)查過(guò)程中，也可能會(huì)發(fā)現(xiàn)僅是一些輕微問(wèn)題或?qū)儆谙嚓P(guān)地區(qū)、部門(mén)的日常工作疏漏，此時(shí)就會(huì)轉(zhuǎn)入監(jiān)督檢查的范疇。監(jiān)督檢查和審查調(diào)查通過(guò)在運(yùn)行中的相互銜接，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察程序立法價(jià)值的展開(kāi)。

與監(jiān)督檢查、審查調(diào)查的以上特性相匹配，初步核實(shí)一方面可以承接監(jiān)督檢查，另一方面又可以開(kāi)啟立案調(diào)查。下面以談話函詢?yōu)槔?，?duì)初步核實(shí)在“監(jiān)督與調(diào)查銜接”中的作用加以闡述。

(二)“監(jiān)督與調(diào)查銜接”的結(jié)構(gòu)

談話函詢是典型的監(jiān)督工作的重要內(nèi)容，是指紀(jì)檢機(jī)關(guān)對(duì)線索中反映的帶有苗頭性、傾向性、一般性的問(wèn)題，及時(shí)通過(guò)談話或函詢方式進(jìn)行處置?！兑?guī)則》第30條第1款第3項(xiàng)規(guī)定了談話函詢后的具體處理方法：“反映問(wèn)題比較具體，但被反映人予以否認(rèn)且否認(rèn)理由不充分具體的，或者說(shuō)明存在明顯問(wèn)題的，一般應(yīng)當(dāng)再次談話或者函詢；發(fā)現(xiàn)被反映人涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問(wèn)題需要追究紀(jì)律和法律責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)提出初步核實(shí)的建議。”《監(jiān)察法》第38條指出，初步核實(shí)是處置問(wèn)題線索的一種方式?！侗O(jiān)察法》第39條規(guī)定：“經(jīng)過(guò)初步核實(shí)，對(duì)監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責(zé)任的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)?！庇捎谡勗捄兪潜O(jiān)督職能的體現(xiàn)，這也就意味著初步核實(shí)是監(jiān)督檢查中重要的處理方式之一，而職務(wù)違法、職務(wù)犯罪等需要追究紀(jì)律和法律責(zé)任的問(wèn)題，則需要進(jìn)入審查調(diào)查。

和前文所述的監(jiān)督檢查、審查調(diào)查特質(zhì)相吻合，初步核實(shí)在監(jiān)督檢查、審查調(diào)查中處于銜接性的地位，與以上特性相匹配，初步核實(shí)一方面可以承接監(jiān)督檢查，另一方面又可以開(kāi)啟立案調(diào)查。初步核實(shí)既是調(diào)查的基礎(chǔ)性工作，也是監(jiān)督工作的重要內(nèi)容。對(duì)于初步核實(shí)的定位，一方面既可以將其看作相關(guān)案件辦理的前置程序，另一方面也應(yīng)當(dāng)將其看作開(kāi)展監(jiān)督工作的重要抓手，此處的“相關(guān)案件辦理”就是學(xué)術(shù)研究中所指的“審查調(diào)查”。下面以案例1簡(jiǎn)要說(shuō)明初步核實(shí)的銜接性。

1.案例1——初步核實(shí)的銜接性

某市紀(jì)委監(jiān)委有關(guān)部門(mén)收到反映現(xiàn)任副縣長(zhǎng)C某在組織領(lǐng)導(dǎo)國(guó)有企業(yè)改制工作中濫用職權(quán)違規(guī)操作、造成國(guó)有資產(chǎn)巨額損失并涉嫌收受參與改制重組的某民營(yíng)企業(yè)主巨額賄賂的問(wèn)題線索，這些材料按程序報(bào)批后轉(zhuǎn)交給監(jiān)督檢查部門(mén)，由監(jiān)督檢查部門(mén)提出處置意見(jiàn)。監(jiān)督檢查部門(mén)擬與本人談話，報(bào)到市紀(jì)委監(jiān)委分管領(lǐng)導(dǎo)后，該領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了認(rèn)真分析研究，并與監(jiān)督檢查部門(mén)共同會(huì)商，重新提出了處置意見(jiàn)，擬對(duì)C某問(wèn)題線索進(jìn)行初核。該意見(jiàn)按程序報(bào)批后獲得通過(guò)，監(jiān)督檢查部門(mén)開(kāi)展相應(yīng)處置工作。

在案例1中，C某濫用職權(quán)違規(guī)操作可能構(gòu)成輕微違紀(jì)違法，而收受巨額賄賂的問(wèn)題則可能構(gòu)成嚴(yán)重違紀(jì)和職務(wù)犯罪。在此案中，該市紀(jì)委監(jiān)委對(duì)問(wèn)題線索進(jìn)行的初步核實(shí)，不僅圍繞濫用職權(quán)違規(guī)操作，而且也涉及職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問(wèn)題，查實(shí)后需要追究C某的紀(jì)律責(zé)任、法律責(zé)任，僅僅依靠談話難以充分查明事實(shí)真相，所以在經(jīng)過(guò)審批后改為以初步核實(shí)的方式開(kāi)展工作。這表明，初步核實(shí)的作用不僅可以為監(jiān)督檢查工作服務(wù)，可以查明輕微違紀(jì)違法事實(shí)，而且可以銜接審查調(diào)查工作。案例1同時(shí)涉及職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問(wèn)題，初步核實(shí)所查明的事實(shí)和獲取的證據(jù)為立案的開(kāi)啟和審查調(diào)查的開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。這一案例充分體現(xiàn)了初步核實(shí)在監(jiān)督檢查與審查調(diào)查之間的銜接性，即相對(duì)輕微的問(wèn)題由監(jiān)督檢查部門(mén)負(fù)責(zé)，而對(duì)于其中涉及到的嚴(yán)重犯罪問(wèn)題則需要相關(guān)部門(mén)開(kāi)啟立案后進(jìn)行審查調(diào)查。初步核實(shí)在其中的定位就是一方面承接監(jiān)察程序的監(jiān)督功能，并在一定情況下可以同監(jiān)督工作進(jìn)行銜接，另一方面可以延伸到后續(xù)的立案審查調(diào)查階段。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于監(jiān)察程序的研究主要集中于審查調(diào)查，而且主要集中于同職務(wù)犯罪相關(guān)聯(lián)的審查調(diào)查，在一定程度上忽視了監(jiān)委的監(jiān)督職能，但監(jiān)察程序的監(jiān)督檢查和審查調(diào)查在制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐運(yùn)行中不僅密切相連，而且呈現(xiàn)相互嵌入的關(guān)系。以初步核實(shí)為代表的監(jiān)察程序內(nèi)部構(gòu)造，其制度運(yùn)行邏輯同樣具有不同于刑事司法偵查的特質(zhì)，是運(yùn)用包括調(diào)查措施在內(nèi)的手段對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行必要信息的收集和提取，并同時(shí)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和處置的追求。因此，以初步核實(shí)為代表的監(jiān)察程序內(nèi)部構(gòu)造，在制度設(shè)計(jì)和程序運(yùn)行上呈現(xiàn)出“監(jiān)督與調(diào)查銜接”的二元結(jié)構(gòu)。正是“監(jiān)督與調(diào)查銜接”的二元結(jié)構(gòu)，初步核實(shí)才具備了程序的銜接性與結(jié)果的多元性，既可以作為立案的前置準(zhǔn)備程序，又可以直接作出實(shí)體的處理。概言之，初步核實(shí)在監(jiān)督檢查中同時(shí)具備實(shí)體功能與程序功能，而在審查調(diào)查中僅具備程序功能;初步核實(shí)的實(shí)體功能具有獨(dú)立性，不依附于監(jiān)察程序中的其他環(huán)節(jié)，具體表現(xiàn)為直接根據(jù)初步核實(shí)的結(jié)果作出相應(yīng)的處理；初步核實(shí)的程序功能具有依附性，為立案與否進(jìn)行前置性準(zhǔn)備。

對(duì)于初步核實(shí)的功能屬性，一般需要結(jié)合初步核實(shí)結(jié)束之后的結(jié)果進(jìn)行判斷，即初步核實(shí)所產(chǎn)生的結(jié)果為何。根據(jù)《規(guī)則》第35條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在初步核實(shí)結(jié)束之后,應(yīng)當(dāng)根據(jù)核實(shí)情況綜合分析研判，區(qū)分不同的情形進(jìn)行處置建議。《規(guī)則》第30條規(guī)定：“承辦部門(mén)應(yīng)當(dāng)在談話結(jié)束或者收到函詢回復(fù)后1個(gè)月內(nèi)寫(xiě)出情況報(bào)告和處置意見(jiàn)，按程序報(bào)批。根據(jù)不同情形作出相應(yīng)處理：(一)反映不實(shí)，或者沒(méi)有證據(jù)證明存在問(wèn)題的，予以采信了結(jié)，并向被函詢?nèi)税l(fā)函反饋。 (二)問(wèn)題輕微，不需要追究紀(jì)律責(zé)任的，采取談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查、誡勉談話等方式處理。(三)反映問(wèn)題比較具體，但被反映人予以否認(rèn)且否認(rèn)理由不充分具體的，或者說(shuō)明存在明顯問(wèn)題的，一般應(yīng)當(dāng)再次談話或者函詢；發(fā)現(xiàn)被反映人涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問(wèn)題需要追究紀(jì)律和法律責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)提出初步核實(shí)的建議。(四)對(duì)誣告陷害者，依規(guī)依紀(jì)依法予以查處?！?/p>

《規(guī)則》第35條規(guī)定的初步核實(shí)結(jié)束之后的五種處置情況,混合了實(shí)體功能與程序功能：第一種是按照規(guī)定程序報(bào)請(qǐng)立案審查調(diào)查；第二種是作出予以了結(jié)的決定；第三種是對(duì)被核查人進(jìn)行談話提醒，需要指出的是，此處“進(jìn)行談話提醒”是初步核實(shí)后的實(shí)體處置，也稱為結(jié)果性談話，主要是針對(duì)一些性質(zhì)輕微、事實(shí)清楚、無(wú)須經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)的問(wèn)題，直接采用批評(píng)教育等談話方式進(jìn)行處理；第四種是將相關(guān)問(wèn)題線索和核實(shí)情況予以暫存，等待時(shí)機(jī)成熟之時(shí)再行核查；第五種是視情況提出誡勉或者給予組織處理等建議，并按照規(guī)定報(bào)批后通過(guò)移送有關(guān)黨組織處理等程序辦理。其中，第一、第四、第五種是典型的程序功能的體現(xiàn)，即初步核實(shí)后并未對(duì)相關(guān)人員作出實(shí)體處置，而是作為立案審查調(diào)查的開(kāi)啟程序；第二、第三種則是典型的實(shí)體功能的體現(xiàn)，即予以了結(jié)或者通過(guò)批評(píng)教育等談話方式對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行處理。

而在審查調(diào)查中，初步核實(shí)僅具有程序功能，也即作為開(kāi)啟立案審查調(diào)查的前置環(huán)節(jié)。同“監(jiān)督與調(diào)查銜接”的結(jié)構(gòu)相吻合，《規(guī)則》第35條中的第一種情形就是初步核實(shí)在承接監(jiān)督檢查之后，開(kāi)啟立案審查調(diào)查的程序功能。以下通過(guò)案例2與案例3的對(duì)比進(jìn)行說(shuō)明。

2.案例2——初步核實(shí)的程序功能

某縣紀(jì)委監(jiān)委收到上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委轉(zhuǎn)來(lái)的反映該縣國(guó)土局局長(zhǎng)A某涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法的問(wèn)題線索，同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)該縣某土地工程項(xiàng)目進(jìn)行例行審計(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)該工程項(xiàng)目存在嚴(yán)重違規(guī)違法問(wèn)題，相關(guān)情況也涉及A某?？h紀(jì)委監(jiān)委經(jīng)集體研究并按程序報(bào)上級(jí)批準(zhǔn)后，決定由審查調(diào)查部門(mén)成立核查組，對(duì)涉及A某的問(wèn)題線索進(jìn)行初步核實(shí)。審查調(diào)查部門(mén)立即組建核查組，在對(duì)相關(guān)問(wèn)題線索認(rèn)真分析研究的基礎(chǔ)上，形成了初核工作方案，力爭(zhēng)在較短時(shí)間內(nèi)獲取A某確實(shí)存在嚴(yán)重違紀(jì)違法問(wèn)題的事實(shí)和證據(jù)，為下一步正式立案打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。此后，核查組順利實(shí)現(xiàn)了預(yù)定目標(biāo)，按程序辦理立案手續(xù)后，依紀(jì)依法查處了A某的問(wèn)題。

在案例2中，該縣紀(jì)委監(jiān)委就是圍繞A某涉嫌的違紀(jì)違法問(wèn)題進(jìn)行了初步核實(shí)，此時(shí)的初步核實(shí)具備的程序性功能具有依附性，是為立案與否進(jìn)行的前置性準(zhǔn)備。需要指出的是，案例2與案例1相比，雖然都是通過(guò)初步核實(shí)查明了部分事實(shí)，并開(kāi)啟了后續(xù)的立案和審查調(diào)查，但前文已述，監(jiān)察程序中的監(jiān)督檢查和審查調(diào)查實(shí)現(xiàn)了一定程度的分離和制約——監(jiān)督檢查的邊界是對(duì)相對(duì)固定的“地區(qū)和部門(mén)、單位”進(jìn)行的日常監(jiān)督檢查和對(duì)比較輕微的問(wèn)題線索的處置，而審查調(diào)查的邊界是對(duì)比較嚴(yán)重的問(wèn)題線索采取包括立案審查調(diào)查在內(nèi)的措施進(jìn)行處置。在案例2 中，某縣紀(jì)委監(jiān)委收到涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法的問(wèn)題線索，就屬于審查調(diào)查部門(mén)的負(fù)責(zé)范疇。

3.案例3——初步核實(shí)的實(shí)體功能

某市紀(jì)委監(jiān)委收到材料反映，該市某局副局長(zhǎng)A某在組織實(shí)施某項(xiàng)目中，伙同財(cái)務(wù)人員貪污項(xiàng)目資金50余萬(wàn)元。對(duì)此，承辦部門(mén)經(jīng)集體研究，并報(bào)紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，成立核查組對(duì)A某的問(wèn)題進(jìn)行初步核實(shí)。

初步核實(shí)中，核查組依法調(diào)取了該項(xiàng)目的審批手續(xù)、資金賬目、財(cái)務(wù)憑據(jù)、人員組成等書(shū)證材料，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中有30余萬(wàn)元資金未用在項(xiàng)目上，可能有被挪用或貪污的情況。據(jù)此，核查組分別與A某等人談話、核實(shí)情況。后證實(shí)A某確實(shí)負(fù)責(zé)分管該項(xiàng)目工作，但具體工作均由該局某科B某負(fù)責(zé)實(shí)施推進(jìn)，對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)中遇到的重大問(wèn)題或需要協(xié)調(diào)解決的問(wèn)題才由B某向他報(bào)告后協(xié)調(diào)解決。后經(jīng)進(jìn)一步核查，查實(shí)30余萬(wàn)元資金系被B某在負(fù)責(zé)具體工作時(shí)與財(cái)務(wù)人員C某合謀貪污。鑒此，核查組依法提出了對(duì)A某問(wèn)題予以了結(jié)的建議，報(bào)紀(jì)委監(jiān)委主要負(fù)責(zé)人審批后予以了結(jié)，并向A某進(jìn)行了反饋；同時(shí)，將B某、C某的問(wèn)題交由有管轄權(quán)的單位繼續(xù)核查、處理。

在案例3中，該市紀(jì)委監(jiān)委通過(guò)初步核實(shí)澄清了A某的問(wèn)題，并報(bào)紀(jì)委監(jiān)委主要負(fù)責(zé)人審批后予以了結(jié)，就是初步核實(shí)的實(shí)體功能的體現(xiàn)。通過(guò)初步核實(shí)，查明了A某并不存在相應(yīng)的違法犯罪問(wèn)題，作出了“予以了結(jié)”的建議，具有實(shí)體處置的性質(zhì)。

“監(jiān)督與調(diào)查銜接”表明監(jiān)察程序中的諸多制度設(shè)計(jì)是一種“嵌入式”的程序結(jié)構(gòu)，即這一程序結(jié)構(gòu)具有內(nèi)部的開(kāi)放性，某一程序裝置在符合一定條件下便可以將另一個(gè)程序裝置嵌入其中，形成不同程序環(huán)節(jié)之間的銜接。審查調(diào)查的運(yùn)行目標(biāo)不以“定罪量刑”作為案件成功與否的價(jià)值訴求，權(quán)力的運(yùn)行也是具有多種指向性的多元化結(jié)果?；凇扒度胧健背绦蚪Y(jié)構(gòu)的內(nèi)部開(kāi)放性，初步核實(shí)的結(jié)果不僅只有立案一種，也并非都是為了立案審查調(diào)查。在初步核實(shí)之后的案件辦理直至審查調(diào)查、對(duì)被反映人涉及的問(wèn)題線索進(jìn)行核實(shí)、做好監(jiān)督工作，都屬于紀(jì)檢監(jiān)察工作的重要內(nèi)容。這種“監(jiān)督與調(diào)查銜接”的結(jié)構(gòu)具備監(jiān)察程序內(nèi)部構(gòu)造的普遍解釋力，可以適用于監(jiān)察程序其他環(huán)節(jié)的理解，比如《監(jiān)察法》第45條規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)六種處置結(jié)果，就是根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查所產(chǎn)生，而這六種處置結(jié)果顯然具有不同層次性，不僅包括了“四種形態(tài)”中的批評(píng)教育，也含有監(jiān)督檢查的處置結(jié)果，并不能以職務(wù)犯罪等實(shí)體判斷來(lái)全部涵蓋。

不同的法律價(jià)值考量形成了不同的訴訟真實(shí)觀，進(jìn)而設(shè)計(jì)出了程序制度和訴訟結(jié)構(gòu)，“監(jiān)督與調(diào)查銜接”的結(jié)構(gòu)反映的是監(jiān)察程序“實(shí)體與程序并重”的二元功能。

三、“實(shí)體與程序并重”：監(jiān)察程序的二元功能

前文已述，包括初步核實(shí)在內(nèi)的監(jiān)察程序具有“監(jiān)督與調(diào)查銜接”的制度設(shè)計(jì)，制度背后是“實(shí)體與程序并重”的二元功能設(shè)計(jì)?，F(xiàn)有研究主要集中于監(jiān)察程序與刑事訴訟的銜接，部分原因在于過(guò)度重視監(jiān)察程序的程序功能，而忽略了其實(shí)體功能。在探討監(jiān)察程序的實(shí)體功能與程序功能之前，必須要對(duì)這兩個(gè)基本概念進(jìn)行梳理。

(一)實(shí)體功能與程序功能的爭(zhēng)鳴

法律程序的實(shí)體和程序兩種功能取向在國(guó)內(nèi)外法律界存在長(zhǎng)久爭(zhēng)議，并形成了不同的流派和論述，大略可劃分為“實(shí)體至上”和“程序本位”兩種觀點(diǎn)。

“實(shí)體至上論”的前提是將實(shí)體功能的實(shí)現(xiàn)作為法律程序的最終目標(biāo)，只有達(dá)到了實(shí)體功能的目標(biāo)和結(jié)果時(shí)，程序功能才具有其本身的意義。概言之，程序功能僅僅是通向?qū)嶓w功能的方法和手段，程序功能這棵“樹(shù)”只有最終長(zhǎng)出實(shí)體功能的“果實(shí)”，才具有存在的意義。在該理論之下，程序設(shè)計(jì)只有在服務(wù)實(shí)體功能時(shí)才具有意義和價(jià)值?！皩?shí)體至上論”的哲學(xué)起源發(fā)端于功利主義理論，其認(rèn)為從終極意義上而言，所謂的程序功能只是在手段意義上的。“實(shí)體至上”的觀點(diǎn)在大陸法系國(guó)家具有較大的影響力，德國(guó)學(xué)者曾經(jīng)指出，刑事程序就是為尋找實(shí)體真實(shí)服務(wù)的；日本學(xué)者也指出，雖然經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的發(fā)現(xiàn)真實(shí)向當(dāng)事人主義訴訟模式的轉(zhuǎn)變，但是就日本的傳統(tǒng)而言，大家普遍認(rèn)為程序功能的作用是為了更好地服務(wù)于實(shí)體，因此，實(shí)體是主，而程序?yàn)檩o。

“程序本位論”的程序功能則具有自身獨(dú)立的意義，這種獨(dú)立性并不依附于實(shí)體而存在，僅僅依靠自身的合理正當(dāng)運(yùn)行便能夠得出正當(dāng)?shù)慕Y(jié)果，對(duì)此，在有的情況下，即便犧牲實(shí)體功能也在所不惜。這一觀點(diǎn)在英美法系國(guó)家是占據(jù)主流地位的訴訟理論和哲學(xué)理念，并被有的學(xué)者總結(jié)為“司法競(jìng)技主義”。有學(xué)者在哲學(xué)意義上從認(rèn)識(shí)論的角度出發(fā)，認(rèn)為現(xiàn)在社會(huì)的復(fù)雜多變導(dǎo)致越來(lái)越難以分辨什么是實(shí)體正確，導(dǎo)致實(shí)體功能是相對(duì)的和不確定的。在這一論斷下，程序功能的意義是獨(dú)立的，而且是不依附于任何其他外在的。

在不同的歷史時(shí)期和不同的訴訟階段，實(shí)體功能與程序功能往往是一種動(dòng)態(tài)平衡的觀念。以程序本位理論最為發(fā)達(dá)的美國(guó)為例，聯(lián)邦最高法院沃倫大法官所發(fā)起的正當(dāng)程序革命，在上世紀(jì)60年代達(dá)到了頂峰，并先后發(fā)展出一系列的證據(jù)排除規(guī)則，但是進(jìn)入70年代之后，聯(lián)邦最高法院的一系列司法裁判又先后作出了不同于正當(dāng)程序革命的判例，尤其是與正當(dāng)程序革命密切相關(guān)的沉默權(quán)規(guī)則、非法證據(jù)排除規(guī)則等，先后被不斷修正。

(二)“實(shí)體與程序并重”的二元功能

不論什么法制，真正的優(yōu)點(diǎn)大部分情況下不存在于其本質(zhì)，而在于其是否能夠適應(yīng)所施行的人民性質(zhì)和環(huán)境。筆者不吝筆墨梳理上述學(xué)理，意在展示程序功能和實(shí)體功能都有各自獨(dú)立的理念和適用范疇，在監(jiān)察程序中，程序功能和實(shí)體功能是并重的關(guān)系。對(duì)于監(jiān)察程序的功能定位，無(wú)論是“程序中心說(shuō)”還是“實(shí)體中心說(shuō)”，都較為偏頗，不符合我國(guó)刑事司法實(shí)踐的需求，也不具有可操作性，純粹的程序功能在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中是難以存續(xù)的。美國(guó)著名法學(xué)家羅斯科·龐德歸納的“一切程序性體系以實(shí)現(xiàn)實(shí)體存在的理由”，在“實(shí)體與程序并重”這一點(diǎn)上無(wú)疑是正確的。

初步核實(shí)具備的“實(shí)體與程序并重”的二元功能，是其之所以能在立案前作為實(shí)體依據(jù)，又能直接進(jìn)入立案程序開(kāi)啟審查調(diào)查的根源。實(shí)體功能使初步核實(shí)導(dǎo)向了結(jié)果的處理，而程序功能導(dǎo)向了立案準(zhǔn)備。在“實(shí)體與程序并重”的二元功能下，初步核實(shí)的實(shí)體功能是直接根據(jù)初步核實(shí)的結(jié)果作出相應(yīng)的處分建議。這一實(shí)體功能顯然具有獨(dú)立性，并不依附于監(jiān)察程序中的其他環(huán)節(jié)而存在，同時(shí)，初步核實(shí)的程序功能表現(xiàn)為：初步核實(shí)為立案與否進(jìn)行前置性的準(zhǔn)備。這一程序功能顯然具有依附性，其價(jià)值意義便在于為立案提供開(kāi)啟與否的判斷依據(jù)。換言之，初步核實(shí)的程序功能是為立案服務(wù)的，初步核實(shí)在部分案件立案前具有準(zhǔn)備性的意義。

對(duì)《監(jiān)察法》第38條的規(guī)定進(jìn)行解讀可知，在“需要”時(shí)，案件才會(huì)進(jìn)行初步核實(shí)，這就意味著并非所有的案件都存在初步核實(shí)這一環(huán)節(jié)。對(duì)此，有實(shí)務(wù)工作者提出，初步核實(shí)雖然是確定立案與否的重要程序，但不是必經(jīng)程序。對(duì)依法受到刑事責(zé)任追究的黨員和監(jiān)察對(duì)象需要進(jìn)行黨紀(jì)政務(wù)處分的，原則上可以不再履行初核程序，可以將涉案人員交由有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)直接立案審查調(diào)查。在此邏輯之下，初步核實(shí)的程序功能并不能直接導(dǎo)致立案的開(kāi)啟，相反是依附于立案環(huán)節(jié)，為立案與否服務(wù)，有的情形下可以直接決定立案而不需要通過(guò)初步核實(shí)，顯然不同于初步核實(shí)的實(shí)體功能。在初步核實(shí)的實(shí)體功能中，根據(jù)初步核實(shí)的結(jié)果就可以直接作出相應(yīng)的處分建議，與為立案服務(wù)的初步核實(shí)的程序功能具有本質(zhì)區(qū)別。與“實(shí)體與程序并重”的二元功能相匹配，初步核實(shí)在制度設(shè)計(jì)上，游走于監(jiān)督檢查和審查調(diào)查之間，其銜接性的特質(zhì)嵌入在不同程序環(huán)節(jié)。正是由于這種制度設(shè)計(jì)，初步核實(shí)中所取得的證據(jù)材料才可以作為實(shí)體處分的依據(jù)，有助于作出從提醒談話到移送組織處理等不同的處置決定，同時(shí)在程序功能上又可以為立案審查調(diào)查的開(kāi)啟提供依據(jù)。

(三)驗(yàn)證：理論模型下的監(jiān)察程序證據(jù)

一種理論是否具有普遍的解釋力，顯然需要經(jīng)過(guò)相關(guān)理論和實(shí)務(wù)案例的驗(yàn)證。目前理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于監(jiān)察程序的證據(jù)能力存在較大分歧。

實(shí)務(wù)界認(rèn)為，依據(jù)《監(jiān)察法》第33條的規(guī)定——“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書(shū)證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”，依照《監(jiān)察法》規(guī)定收集的證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。由于《監(jiān)察法》第33條并未對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)證據(jù)調(diào)取的階段進(jìn)行區(qū)分，因此監(jiān)察機(jī)關(guān)在初步核實(shí)階段收集的證據(jù)材料與立案調(diào)查階段收集的證據(jù)材料具有同等效力，均可以作為刑事訴訟的證據(jù)使用。

上述實(shí)務(wù)界觀點(diǎn)主要從現(xiàn)有法律規(guī)范進(jìn)行闡釋，而部分理論研究者則主要從立案功能的角度進(jìn)行闡釋，認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)《監(jiān)察法》和相關(guān)規(guī)定所取得的證據(jù)材料，并不具備當(dāng)然的刑事訴訟證據(jù)資格。雖然《監(jiān)察法》第33條對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)所取得的證據(jù)材料給出了授權(quán)性觀點(diǎn)，但是《監(jiān)察法》的規(guī)定并不具有規(guī)制刑事訴訟程序的能力。由于立案是刑事訴訟程序開(kāi)啟的標(biāo)志和關(guān)口，因而監(jiān)察程序中收集的證據(jù)材料必須經(jīng)過(guò)刑事訴訟程序的立案之后，才能獲得證據(jù)資格，在此框架之下，初步核實(shí)作為監(jiān)察程序的一個(gè)環(huán)節(jié)，所取得的證據(jù)材料自然無(wú)法適用于刑事訴訟之中。

理論界和實(shí)務(wù)界存在難以達(dá)成有效對(duì)話的局面，而監(jiān)察程序所具有的監(jiān)督調(diào)查與審查調(diào)查銜接、實(shí)體與程序并重的功能，則可以有效化解這一理論對(duì)話的難題。

第一，就理論基礎(chǔ)而言，初步核實(shí)的特質(zhì)決定了其所取得的證據(jù)材料可以適用于刑事訴訟之中。

初步核實(shí)具備監(jiān)督與調(diào)查并行的銜接結(jié)構(gòu)，意味著初步核實(shí)在作為監(jiān)督方式的同時(shí)，也具備了調(diào)查方式的框架結(jié)構(gòu)。從相關(guān)規(guī)定可以看出，初步核實(shí)可以采取的措施同立案后的調(diào)查措施存在一定的重合度?！兑?guī)則》第34條具體規(guī)定了初步核實(shí)可以采取的措施：“與相關(guān)人員談話了解情況，要求相關(guān)組織作出說(shuō)明，調(diào)取個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告，查閱復(fù)制文件、賬目、檔案等資料，查核資產(chǎn)情況和有關(guān)信息，進(jìn)行鑒定勘驗(yàn)。對(duì)被核查人及相關(guān)人員主動(dòng)上交的財(cái)物，核查組應(yīng)當(dāng)予以暫扣。需要采取技術(shù)調(diào)查或者限制出境等措施的，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行審批手續(xù)，交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行?！倍M(jìn)入審查調(diào)查階段，審查調(diào)查組可以依照黨章黨規(guī)和監(jiān)察法，經(jīng)審批進(jìn)行談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、留置、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押(暫扣、封存)、勘驗(yàn)檢查、鑒定，提請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)采取技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境等措施。

從上述規(guī)定可以看到，初步核實(shí)雖然屬于立案前的階段，但是其相應(yīng)的調(diào)查措施、行使主體以及相關(guān)的約束性要求，同立案之后并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，其理論基礎(chǔ)便在于，以初步核實(shí)為代表的監(jiān)察程序在運(yùn)用包括調(diào)查措施進(jìn)行收集和提取證據(jù)的同時(shí)，也要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和處置的追求。上文已經(jīng)指出，初步核實(shí)具有“監(jiān)督與調(diào)查銜接”的二元結(jié)構(gòu)，在監(jiān)督檢查中同時(shí)具備實(shí)體功能與程序功能，根據(jù)初步核實(shí)的結(jié)果可以在某些情形中直接作出實(shí)體處分，而在審查調(diào)查中僅具備程序功能，為立案與否進(jìn)行前置性準(zhǔn)備。初步核實(shí)在監(jiān)督檢查中實(shí)體功能的表現(xiàn)，即實(shí)體處分的“依據(jù)”，就是相關(guān)的證據(jù)材料，而這些證據(jù)材料通過(guò)監(jiān)督檢查與審查調(diào)查的銜接結(jié)構(gòu)，可以進(jìn)入審查調(diào)查之中，并在符合《監(jiān)察法》等相關(guān)規(guī)定的情形下，作為刑事訴訟證據(jù)進(jìn)入刑事訴訟程序。

第二，從法律規(guī)范角度，根據(jù)相關(guān)文義解釋可以發(fā)現(xiàn)，初步核實(shí)所取得的證據(jù)材料符合刑事訴訟要求。

《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》)第50條規(guī)定，“可以用于證明案件事實(shí)的材料，都是證據(jù)”，這一條文從正面定義的角度界定了刑事訴訟中證據(jù)的屬性；《刑事訴訟法》第56條從反面排除的角度界定了非法證據(jù)的排除規(guī)則。依據(jù)《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察程序收集的證據(jù)可以“用于證明案件事實(shí)”以及不存在非法取證行為和程序瑕疵的，就符合《刑事訴訟法》對(duì)證據(jù)資格的要求。

與上述分析相吻合，《刑事訴訟法》第170條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查?！边@就表明，《監(jiān)察法》第33條的授權(quán)性規(guī)定同樣是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查起訴的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。由于《監(jiān)察法》第33條并未對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)證據(jù)調(diào)取的階段進(jìn)行區(qū)分，那么監(jiān)察機(jī)關(guān)在初步核實(shí)階段收集的證據(jù)與立案調(diào)查階段收集的證據(jù)就具有同等效力，均可作為刑事訴訟的證據(jù)使用。

最高人民檢察院的司法解釋中也規(guī)定了相關(guān)證據(jù)材料的適用，即在審判階段的裁判之前，可以由監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充提供證據(jù)材料，并不需要經(jīng)過(guò)刑事訴訟的立案。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第341條明確規(guī)定：“人民檢察院在審查起訴中發(fā)現(xiàn)有應(yīng)當(dāng)排除的非法證據(jù)，應(yīng)當(dāng)依法排除，同時(shí)可以要求監(jiān)察機(jī)關(guān)或者公安機(jī)關(guān)另行指派調(diào)查人員或者偵查人員重新取證。必要時(shí)，人民檢察院也可以自行調(diào)查取證。”顯然，根據(jù)這一規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)如果在審查起訴階段被檢察機(jī)關(guān)要求重新取證，此時(shí)取得的證據(jù)材料可以直接進(jìn)入審查起訴階段，這就佐證了刑事訴訟的立案并不適用于監(jiān)察程序。

因此，初步核實(shí)同監(jiān)察程序的其他調(diào)查措施、調(diào)查階段具有同質(zhì)性，初步核實(shí)中的證據(jù)材料不僅在立案之后可以直接進(jìn)入監(jiān)察程序的審查調(diào)查，而且也同樣可以延伸至刑事訴訟階段。

四、代結(jié)語(yǔ)

法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。雖然在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，制度建構(gòu)的研究進(jìn)路促進(jìn)了中國(guó)法學(xué)和中國(guó)法治的進(jìn)步，但理論研究應(yīng)當(dāng)與實(shí)踐發(fā)展相伴隨，在監(jiān)察程序已經(jīng)正式運(yùn)行兩年之后，更應(yīng)當(dāng)秉持技術(shù)主義的研究態(tài)度。如何在既定法律規(guī)范內(nèi)進(jìn)行研究，進(jìn)而通過(guò)一種規(guī)范解釋的路徑來(lái)對(duì)監(jiān)察程序現(xiàn)狀進(jìn)行闡釋和描述，也許是當(dāng)下更應(yīng)關(guān)注的問(wèn)題。初步核實(shí)作為監(jiān)察程序的內(nèi)部構(gòu)造，相關(guān)制度設(shè)計(jì)不僅是認(rèn)識(shí)論的研究，也涉及價(jià)值論的選擇，“實(shí)體與程序并重”的二元功能在一定意義上便是價(jià)值選擇的體現(xiàn)。作為人們?cè)u(píng)價(jià)監(jiān)察機(jī)關(guān)處理案件正當(dāng)與否的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，公正既包括實(shí)體也包括程序，而監(jiān)察程序的功能之一，就是通過(guò)程序的展開(kāi)讓相關(guān)人員感覺(jué)到權(quán)力的行使是謹(jǐn)慎和理性的，進(jìn)而增強(qiáng)最終處理結(jié)果的正當(dāng)性，這也是國(guó)家監(jiān)察體制改革法治化反腐的應(yīng)有之意。

雖然筆者基于實(shí)在規(guī)范的基本立場(chǎng)對(duì)初步核實(shí)進(jìn)行考察，但這并不意味著現(xiàn)行制度規(guī)范的完美無(wú)缺，也不意味著筆者否認(rèn)相關(guān)規(guī)定存在制度變革的可能性。以初步核實(shí)為代表的監(jiān)察程序是一種審前程序，這就意味著同樣需要貫徹“以審判為中心”的標(biāo)準(zhǔn)意識(shí)，應(yīng)在確保實(shí)體公正和效率價(jià)值的同時(shí)，更加側(cè)重程序公正的保障。

注釋：

①參見(jiàn)傅郁林：《法學(xué)研究方法由立法論向解釋論的轉(zhuǎn)型》(《中外法學(xué)》，2013年第1期)。

②參見(jiàn)黃宗智：《認(rèn)識(shí)中國(guó)——走向從實(shí)踐出發(fā)的社會(huì)科學(xué)》(《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2005年第1期)。

③參見(jiàn)龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》(《政治與法律》，2018年第1期)；董坤：《法規(guī)范視野下監(jiān)察與司法程序銜接機(jī)制——以〈刑事訴訟法〉第170條切入》(《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019年第6期)。

城市軌道交通換乘車站雜散電流防護(hù)與接地方案研究………………………………………………………… 楊慶（8-81）

④參見(jiàn)馬康：《論監(jiān)察程序調(diào)查機(jī)制——以〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則〉為切入的分析》(《鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2020年第2期)；馬康：《監(jiān)察程序與刑事訴訟銜接重要問(wèn)題研究》(《海峽法學(xué)》，2020年第3期)。

⑤參見(jiàn)《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉案例解讀》(中國(guó)方正出版社，2018年版)。

⑥同④

⑦參見(jiàn)《為什么說(shuō)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革？》(http：//www.ccdi.gov.cn/special/sdjjs/pinglun_sdjxs/201712/t20171211_113568.html)。

⑧參見(jiàn)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室：《〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則〉釋義》(中國(guó)方正出版社，2019年版)。

⑨參見(jiàn)漢斯-格奧爾格·加達(dá)默爾：《真理與方法——哲學(xué)詮釋學(xué)的基本特征》(下卷)(上海譯文出版社，1999年版)。