縱向結構調整：農村社區化的另一種路徑

徐聲響

（中共溫州市委黨校，浙江 溫州 325013）

改革開放以來，我國農村經濟社會正經歷著前所未有的變革。傳統的農村社會治理方式已經難以適應這種變化，逐漸顯現出其缺陷和弊端。推進農村社會治理現代化，成為推動農村經濟社會發展和實現國家治理現代化的重要課題。而在國家“城鄉一體化發展”目標的指引下，“城鄉社區銜接作為一種國家規制選擇”[1]154，得到了各個地方積極探索。農村社區化作為傳統鄉村共同體到現代城市社區的銜接方式，成為了當前我國農村治理現代化的普遍選擇。

一、從分散到集聚：農村社區化的基本邏輯

農村社區化治理面向的是一個日益分散的農村。從產業角度看，過度分散的土地，過度分散的經營，不僅難以適應現代經濟發展的要求，而且難以容納大量的農村人口就業。隨著我國城市化和工業化的不斷發展，農村人口與資源不斷往城市集中。另一方面，由于城鄉二元結構體制的存在，農村所獲得的公共服務等投入卻遠遠落后于城市。同時，在傳統向現代轉型的過程中，傳統內生封閉性鄉村共同體在市場、國家權力等外部性因素滲透下，不斷被開放并逐漸瓦解，導致農村社會結構不斷分化。而在工業文明和城市文明的沖擊下，構成農村社會行為的價值認同基礎亦遭到解構，鄉村傳統文化日漸消散[2]，空心化、碎片化、分散化的農村，與城市之間的差距日益擴大。

在農村社會治理上，我國經歷了傳統社會以宗族組織為載體的“宗族治理”，新中國成立初期以行政村莊為基礎的“村莊行政化治理”，人民公社時期以社隊為基礎的“社隊制治理”，村民自治時期以村莊為基礎的“村莊集體化治理”四個發展階段[3]。這四種治理實際上采用的是單一的治理主體模式，前三種治理面對的是一個集中的、封閉的農村社會，單一的治理主體有其獨特的運作基礎和空間。隨著農村社會的日益分散和開放，單一治理主體模式的內在邏輯發生了變遷，單一的治理主體顯然難以勝任新的治理任務。這迫切地要求農村社會重構治理模式，聚合治理資源。

在這種情況下，黨和國家提出了推進農村社區建設的決策，規劃建構新型農村社區，整合農村社會各種治理資源，借鑒城市社區治理模式，推動農村社區發展現代化，實現“城鄉一體化發展”。也就是說以農村社區作為治理平臺，從分散走向集聚，是農村社區化的邏輯起點。

二、農村社區治理資源的橫向整合及其困境

當前農村社區化最普遍的做法是從村莊的規模調整入手，進行“合村并居”“撤村建居”“多村合社”等實踐，集聚農村人口，整合農村資源，集中服務供給，重構鄉村共同體。但是在現實中，村莊規模調整的效果往往止步于建成一個更大的行政村，難以真正實現社區化治理。

1.資源難以有效整合

通過村莊的兼并，實現資源的集中，為農村發展提供資源的有效供給，是農村社區化的主要目的之一。農村資源的整合主要來自兩個方向，一是橫向的整合，即村莊既有資源存量的集中。由于既有資源整合涉及原有村莊集體資產的分配，牽涉到村民的實際利益，出現了種種矛盾糾紛，難以真正有效整合，發揮其應有的作用。二是縱向的調整。因為廣大農村內生性的治理資源相對不足，其資源更多地來源于外部的自上而下的配置。村莊的兼并不自然地將這些資源集聚到新的村莊身上，而是需要來自上級政府的整合。這種整合取決于上級政府的意愿，改革方案設計的合理性，以及改革推進的程度，從而顯得十分困難。

2.公共服務供給受阻

集中公共服務供給，有利于攤薄公共服務投入成本和運行成本，從而提高農村公共服務水平，縮小城鄉差距。但是農村公共服務往往主要以鄉鎮作為基本配置單位，村一級的公共服務往往以鄉鎮為中心進行供給。在鄉鎮行政體制沒有改革的情況下，村莊規模的調整與人口的集中，難以實質上改變公共服務供給的現狀。因為農業生產與經營的分散化制約了人口居住的集中，村莊規模的調整，在許多地方并沒有進行人口在空間分布上的集聚，村莊的兼并讓行政村的公共服務半徑實際上擴大了，那些遠離新的村莊中心的村民的享受公共服務反而更不便利了。

3.治理結構轉型困難

村莊兼并打破了原有的村莊治理結構，有助于構建新的社區治理結構，從而實現傳統村落共同體向現代城市社區的轉變。現實中由于社區認同的缺失、內部利益的沖突、社會資本的不足，集聚后的新村內部矛盾重重。為了以最小的代價和最快的速度實現村莊的正常秩序，回歸傳統的村莊治理結構成為一個相對穩妥的選擇，導致了治理的“內卷化危機”[4]。因為這種路徑依賴，許多村莊在兼并后并沒有真正向新型的社區治理結構轉型。從治理的主體角度看，如何整合原有的幾個村莊的村兩委成員，成為新的單一的治理主體，成為了大部分農村社區的選擇，沒能改變原有治理主體的單一性以及“行政化”困境。橫向結構調整后的農村社區并沒有真正成為多元主體參與解決農村社會治理問題的平臺，沒有真正成為各種治理資源整合的平臺。

通過橫向結構的調整尚未真正將分散的農村社會整合起來，農村社區尚未真正成為農村社會集聚治理的平臺，甚至一些地方出現了“被上樓”“被社區化”的現象，導致治理的異化。在這種情況下，一些地方進行了更為科學的規劃，出臺更為合理的資源配置制度；加強社區服務中心建設，在此基礎上構建農村社區服務體系，提升基礎公共服務體系；努力構建農村社區協同治理結構，努力將社會組織等各種治理主體納入到結構當中。但這些調整的實踐效果并不理想。

三、扁平化治理：農村社區化治理的縱向結構調整

農村社區的橫向結構調整實際上并沒有真正涉及村莊治理結構的核心，還是依賴于傳統的基層組織這一單一的治理主體。對于一個分散化的農村社會，組織化管理很難收到理想的效果，與社區化治理的初衷相去甚遠。一些地方開始嘗試從農村社會的縱向治理結構進行調整，提出了“扁平化治理”的思路。

這種調整主要是兩種做法，一種是強化鄉鎮、街道的治理功能，“一竿子插到底”，鄉鎮、街道干部直接參與社區具體問題的治理，縮短行政鏈條[5]；一種是取消或淡化鄉鎮、街道的職能，資源與服務下沉社區，強化社區的內生治理能力。前一種做法，實際上還是延續了單一治理主體模式，以鄉鎮、街道取代基層組織，用鄉鎮的人才優勢和行政資源優勢彌補基層組織的能力不足，并沒有給農村社區治理帶來實質性的改變。而后一種做法改變了傳統的科層制的組織結構，因為能給農村社區治理帶來一些實質性的變化而受到了更多關注。本文以浙江省龍港市為例來呈現這種變化。

龍港作為我國第一座農民城，一直是中國農村城鎮化的試驗基地。但是在農村社會治理上，龍港一直難以脫掉“農民”這頂帽子，傳統的治理模式一直難以轉型。在橫向結構的調整上，龍港曾經做過許多嘗試。自建鎮以來，先后在鄉鎮規模和村莊規模上做了較大的調整。在鄉鎮規模上，自1984年以來做了9次大的調整，曾先后并入10個鄉鎮，并最終獨立設置為縣級市建制。在村莊規模上，隨著鄉鎮的兼并，所轄行政村數量不斷增多，2019年5月進行村社調整，將141個行政村合并為73個行政村，并成立30個新型社區（其中含3個農村社區）。

2019年9月單獨設市以后，龍港在農村社區化上有了創新性的改變。在村莊規模調整的基礎上，推行全域“村改社區”改革，實行“市管社區、分片服務”的扁平化治理體制，從縱向結構的調整進行自己的探索。

1.市管社區，下沉資源

實行了全域社區化的改革，將73個行政村全部改為城市社區，與原有的30個城市社區進行整合，全市調整為102個城市社區。同時，取消鄉鎮、街道一級行政機構，將鄉鎮經濟建設職能上移至市級行政機構，將各類治理資源下沉到社區，并建立社區事項清單。由于沒有鄉鎮、街道對于資源的汲取，農村社區得到了充分的賦權，對資源的掌控和調配的能力大大增強。在橫向資源整合上，實行股權化改革，將存量的涉及個人利益的資源固定到個人身上，這樣增量的資源就能比較好地實現集聚。市管社區的“扁平化治理”體制將農村社區的主體性地位充分凸顯出來，社區的治理能力得到了較大的提升，有利于農村社區真正實現自治。

2.分片服務，提升水平

在公共服務的供給上，改變了以鄉鎮作為配置單元的做法，在市和社區之間設立了“片區”服務平臺，構建了“市管社區、分片服務”的基層治理模式。“片區”是精準服務多個社區的服務綜合體，是各種公共服務資源的集中式、規模化服務。全市共設立了9個“片區”服務綜合體，梳理出168項部門延伸片區便民服務事項清單、112項政府購買服務事項清單和35項市直管社區事項清單。以片區為中心，進一步推行“龍港鄰里之家”項目，將公共服務的觸角向每一個社區延伸，提出15分鐘服務半徑理念，重點為居民提供醫療、幼托、敬老等服務。“市管社區、分片服務”的扁平化治理體制，一方面，因為取消了鄉鎮、街道一級行政機構，公共服務的成本大大降低；另一方面，集中式、規模化、精準型的公共服務更加優質、更加高效。

3.多元共治，轉型結構

撤出鄉鎮、街道這一傳統治理核心力量，改造基層治理的結構。一是提升基層組織的引領作用，基層組織在許多方面取代了過去鄉鎮政府的功能，基層組織主要干部提級由市委直接管理，賦予了基層組織更多的行政資源；同時在市和社區之間設立的片區服務中心，讓市級相關工作人員直接參與社區治理，這樣在客觀上也起到了鄉鎮“一竿子插到底”的扁平化治理的效果。二是積極探索社區干部專業化、職業化改革，取消鄉鎮一級的行政單位后，龍港市的許多干部直接下沉到基層，有助于解決基層人才匱乏的問題。在此基礎上，龍港市重點推進社區干部專業化、職業化改革，公開招考、加大培養專業社區干部，打造社區治理的基礎性力量。三是引導社會組織參與社區治理，并將部分政務職能向社會組織轉移。龍港市的所有社區都有社會組織參與，進行協同治理，有利于實現社區治理的“眾治”[6]。四是采用多種手段激勵村民參與社區的治理，培養其社會公共意識。由于鄉鎮的取消，社區治理權限的擴大，居民對于社區治理的興趣大大得到了提高，構建多元共治的治理格局以及傳統的鄉村共同體向城市社區共同體的轉變就成為了較大的可能。

四、結 論

中國傳統農村的治理始終包含著社會自治權和國家行政權力兩個方面，農村社會的治理結構是“雙軌政治”的結果。對于村莊治理結構的調整，既需要農村社會結構橫向的調整，亦需要對于縱向的國家權力結構的調整。但是，“村莊前景卻首先系乎國家愿景，系乎國家怎么對待村莊以及相應采取何種規制”[1]152。當前的農村社區化，并非來自村莊內部發展需要的自適應調整，而是來自縱向的國家權力，是對村莊治理結構的橫向調整。一方面，國家權力要求村莊改變傳統的治理結構；另一方面，由于縱向的國家權力結構自身沒有改變，客觀上又要求村莊適應這一舊的結構，將其拉回傳統的治理結構當中，兩者呈現出極大的張力。導致農村社區化在大多數情況下，在強大的縱向結構的整合下，難以實現符合農村社會自身邏輯的結構變化，往往只成為村莊規模的調整而已，很難向新的社區治理結構轉型。

鄉鎮政府作為國家行政權力和農村自治權的聯結點，是村莊治理結構調整的關鍵。在資源配置上，鄉鎮政府由于權力的不完整，只有向上集聚上級的行政資源，向下汲取村莊的治理資源，才能完成各種層層下壓的工作任務，從而成為了資源下沉的阻礙。在公共服務上，鄉鎮政府更多體現了管理的職能，而非服務的職能，而且鄉鎮作為公共服務配置的基本單位，其存在事實上導致公共服務難以繼續向下配置。在治理結構上，鄉鎮政府往往是農村社會治理的核心力量，汲取了農村社會的各種治理力量與資源，不利于村莊多種治理主體的形成與參與。龍港市的“市（縣）直管村（社區）”扁平化治理體制，取消了鄉鎮、街道一級行政機構，從縱向上對村莊治理結構進行了調整，與村莊橫向結構上的調整相結合，改變了農村社區組織生態結構，為村莊治理提供了新的結構化方案，為實現農村社區化提供了新的可能。

而且在現有的政治體制當中，對其他層級行政單位的調整并不存在現實的可能。從這一點上講，對鄉鎮的調整也是我們僅有的選擇。當然，在縱向結構調整上，并非只有取消鄉鎮一級行政層級這一做法。在其他地方推行鄉鎮“大部制”改革等，也是有益的思路。