公共沖突管理制度的系統構建

邵陽

摘要：我國的網絡輿情沖突事件隨著網絡社會的興起與新冠肺炎疫情的暴發與日俱增。從沖突利益的整合制度、爭議事項的裁決制度以及對抗行為的制動制度這三大制度的分析視角出發，既有的網絡輿情沖突管理制度愈發難以回應新冠肺炎疫情下網絡輿情沖突所展現出的爆發性、盲目性與民意性特征。對此，為最終推動社會主義和諧社會建設，切實做好“強信心、暖人心、聚民心”工程，未來仍需系統構建網絡輿情沖突事件的預警監測制度、新媒體管控制度、處置培訓制度以及健全明晰的網絡輿情沖突管理體制。

關鍵詞：公共沖突;網絡輿情沖突;網絡輿情沖突管理制度

中圖分類號：C916? 文獻標志碼：A? 文章編號：1008-2991（2021）01-101-006

隨著網絡信息社會的興起與網民群體（尤其是手機網民）數量的迅速增長，以往多集中于征地補償、拆遷安置等社會領域的公共沖突開始逐步向虛擬的網絡社會轉移。尤其是在此次新冠肺炎疫情期間，受新冠肺炎病毒的高傳染性影響，相當數量的普通民眾在居家抗疫的過程中借助互聯網就社會熱點事件發表了自己的觀點，形成了一股股強大的網絡輿情（例如李文亮事件、湖北紅十字會事件等），裹挾著洶涌的民情民意，對我國政府的網絡輿情沖突管理帶來了極大的沖擊與挑戰。習近平總書記也曾就此在相關會議上明確指出，要切實做好新冠肺炎疫情防控下的“宣傳教育和輿論引導工作，統籌網上網下、國內國際、大事小事，更好強信心、暖人心、聚民心”[1]。

一、網絡輿情沖突的內涵

對于公共沖突這一概念的內涵而言，學界多采用常健的權威性觀點，即公共沖突是指那些事關公共利益的沖突，既包括直接圍繞公共事項產生的沖突，也包括圍繞私人事項產生、但發展影響到了公共利益的沖突[2]。但作為公共沖突的重要領域之一——網絡輿情沖突（又稱網絡群體性事件、網絡突發事件、網絡公共沖突等），其概念內涵卻始終沒有一個較為統一的觀點。例如，劉明、劉長甡等人將其定義為那些“直接或間接涉及公共利益的單一事件或公共事件觸發，引發公共輿論在網絡等信息平臺出現較快集聚、分化甚至極化，進而對國家相關部分的責任要求造成顯著壓力效應的復合型公共沖突事件”[3];許敏則認為其是指“在某個小范圍的社會事件，經由網絡傳播形成社會熱點，演變或有可能演變成涉及公共利益、危及公共安全、造成社會重大影響的危機”[4];縱觀學界關于網絡輿情沖突的概念內涵討論，雖然各方都沒有形成統一觀點，但大部分學者在其內涵界定中或多或少地注意到了網絡輿情沖突的四大關鍵要素：直接或間接涉及到公共利益的輿情事件、網民群體、網絡空間以及相關政府部門。從社會燃燒理論的理論視域來看，在網絡輿情沖突事件的產生過程中，直接或間接涉及到公共利益的輿情事件充當了可燃物，網民群體對輿情事件的聚焦充當了火源，發達的網絡系統則為輿情事件的快速“燃燒”提供了充足的氧氣。在以上三大要素的共同作用下，輿情事件得以在網絡上快速燃燒、擴散，最終形成了網絡輿情沖突事件。而對于政府部門而言，它既有可能參與到輿情事件的生成過程之中（如臨武瓜農事件），也有可能參與到網絡輿情沖突事件的最終裁定過程之中（如肖戰事件），但受到我國以行政為主導的公共沖突管理體制影響[5]，無論上述何種情況，相關政府部門最終都將充當滅火器的角色。綜上，雖然學界就網絡輿情沖突的概念內涵并沒有達成一致，但只要從上述四大要素出發，我們就可以對網絡輿情沖突形成一個較為清晰的認識。

二、新冠肺炎疫情下的網絡輿情沖突特征

相較于以往的社會事件，此次的新冠肺炎疫情具有高度關注性、高度突發性以及高度危險性的背景特征。在此特殊社會背景下，網絡輿情沖突也表現出了一些新的時代特征。

1.暴發性。在互聯網這樣的開放性空間下，每位網民在相關法律法規的規制下都可以成為信息的發布者與評論者，一面是廣泛的信息來源，一面是快速的跟帖轉發，一旦某項輿情事件開始引發關注，便可迅速地打破時空界限，在整個網絡空間像病毒一樣地傳播。對于新冠肺炎疫情這一突發公共衛生事件而言，在暴發初期，民眾普遍對發病來源、治療方式以及危害程度不甚了解。出于對疫情的恐懼心理，在此時期內任何關于疫情的焦點問題和熱點話題都會成為網絡輿情的“導火索”[6]，挑動著民眾的敏感神經，刺激著民眾的言語表達欲望。再加之由“微信、微博、抖音”等應用軟件所構筑的即時通信網絡的大規模傳播轉發，來自各方的疫情信息都能夠被迅速的傳播擴散，更是凸顯了此次疫情期間網絡輿情沖突事件的爆發性特征。

2.盲目性。某項涉及到公共利益的爭議事件在網民的點贊、評論與轉發之下會迅速爆發為網絡輿情事件，但如此迅速地傳播擴散恰恰也證明了網民在整個沖突過程中的盲目性。在鋪天蓋地的“信息轟炸”下，有些輿情事件的真偽往往沒來得及經過詳細地調查思辨就被高速傳播，在引起網民大量激辯的同時，也極易造成網絡輿情沖突事件的發生[7]。在此次新冠肺炎疫情期間，基于對新冠肺炎病毒的認識有限，各種不實信息不僅內容繁雜、形式多樣，甚至比以往更加具有迷惑性[8]，而因網民盲目轉發不實信息而引起網絡輿情沖突事件的情況更是屢見不鮮。例如，網傳“武漢市衛健委副主任劉某在疫情防控期間擅離職守跑到上海與女兒過年，被發現感染后便在自家的四套房子中以藏匿的方式躲避警察和醫生”。該消息一經公布，隨即便在網上引起軒然大波，民眾紛紛指責其擅離職守并有貪污嫌疑。但經后續求證得知，劉某自去年12月底便一直堅守武漢抗疫，只育有一子，網傳信息均為謠言。

3.民意性。縱然網絡輿情沖突可能會帶有一定程度上的負面特征，但不可否認的是，當前我們各項體制機制與相關法律法規對在網絡領域的管理上仍不完善，互聯網為普通民眾提供了意見表達與推動社會改革的空間，無論何種性質的網絡輿情沖突事件，其背后都折射出普通民眾的民情民意。新冠肺炎疫情的暴發，不僅是對我國醫療衛生管理體系的考驗，更是對我國現階段的國家治理體系與治理能力的一場大考。得益于移動互聯網絡所帶來的信息傳遞內容的豐富和傳遞速度的提升，全國人民都能夠及時了解也渴望了解國家在此次疫情防控中的治理管控情況，并能夠借助強大的網絡輿情促使政府對疫情防控過程中的治理不善問題進行及時地改正優化。例如在此次疫情防控期間，湖北紅十字會因捐贈物資分發的不及時、不透明而飽受爭議與批判，網民紛紛希望湖北紅十字能夠在此關鍵時刻擔起重任，將各方捐贈的物資順利、及時地送到抗疫一線上來。最終，在這一股股網絡輿情沖突所折射出的民情民意的推動下，中國紅十字會黨組書記、常務副會長梁惠玲親自率領總會工作組前往湖北紅十字會指導督促工作，這才平息了網民們的憤怒與指責。

三、新冠肺炎疫情下的網絡輿情沖突管理制度建設現狀

常健和許堯從因勢利導、平等協商以及深層穩定的制度建設原則出發，將公共沖突管理結構歸納為五個層次的管理制度，即不同主張的表達制度、對立觀點的交流制度、沖突利益的整合制度、爭議事項的裁決制度以及對抗行為的制動制度[9]。筆者從這一分析視角出發，對新冠肺炎疫情下的既有網絡輿情沖突管理制度進行總結梳理。需要說明的是，由于網絡輿情沖突的主要發生地是虛擬空間，具有開放性的特征，相較于其它類型的公共沖突（尤其是發生在現實生活中的公共沖突）不同，網民群體能夠隨意地進行觀點的表達與交流。因此，網絡空間的存在與特性本身就是不同主張的表達與對立觀點交流的集中體現。基于此種考量，本文此次的梳理主要圍繞沖突利益的整合制度、爭議事項的裁決制度以及對抗行為的制動制度這三大制度展開。

（一）沖突利益的整合制度

網絡空間的存在為網民群體提供了表達與交流對立意見的空間，但卻不能真正消除對立群體之間深層次的利益對立。對于那些傳統形式的公共沖突而言，沖突利益的整合制度設計（例如調解制度等）傾向于以第三方中介為橋梁，整合、協調對立雙方之間的公共沖突。但對于網絡輿情公共沖突而言，受其暴發迅速性以及參與廣泛性等特性的影響，很難采用第三方中介的形式準確且完全地對所有的沖突雙方進行整合協調。因此，網絡輿情沖突中的沖突利益整合制度便體現出了新的特征，不追求沖突雙方之間直接的整合調解，而是通過引導輿論與主動公布信息等新形式來對沖突利益進行消解，主要體現在以下兩個層面的制度設計。

政府網絡評論員制度。所謂網絡評論員，是指那些在網絡媒體上專職發表評論意見的特定群體的總稱。網絡評論員這一名詞最早出現在南京大學官方BBS上。當時南京大學校方為了維護BBS秩序，特別指派學生會干部以及部分學生擔任網絡評論員，在校園BBS上發布有利于學校和政府的正面信息，抵制那些不良信息帖。此后，相當數量的地方政府開始借鑒這一做法并建立政府網絡評論員制度，他們以普通網民的身份就政治與社會領域的重點輿情事件發表評論意見，宣傳政府正面信息，及時解答網民疑惑，抵制負面輿情發生，有效承擔起了引導民眾輿情的作用。例如，成武縣地震監測中心根據《成武縣網評員管理辦法》制定了本單位的《網評員管理辦法》，明確指出要根據網上出現的地震預報預警有關的話題和地震網絡謠言進行及時研判與輿論引導。

政府新聞發言人制度。我國的政府新聞發言人制度最早是在改革開放初期為了滿足對外宣傳的需要而建立起來的。政府新聞發言人的主要職責是在一定時間內就某一重大事件或時局的問題，舉行新聞發布會，或約見個別記者，發布有關新聞或闡述本部門的觀點立場，并代表有關部門回答記者的提問[10]。該制度的主要功能在于通過向普通公眾及時準確地傳達、澄清相關信息，回應群眾關切，從而減少不利報道的出現，在輿論引導中把握主動權。例如河南、北京、上海等地都曾相繼建立起了新聞發言人制度，保證了政府對外信息輸出的及時性與權威性。

（二）爭議事項的裁決制度

并非所有沖突群體間的利益對立都能得到有效整合。對此，為了防止沖突行為的進一步升級，就需要利用爭議事項的裁決制度來對沖突事項進行裁定。對于信息爆炸的網絡空間而言，有相當數量網絡輿情沖突事件是因為各式各樣的網絡謠言而導致的，它們的影響或大或小，涉及領域也是異常廣泛。面對這一新情況，傳統的仲裁與訴訟制度受其運作周期長、受理能力有限等因素的制約，很難完全解決這些由網絡謠言所引起的或大或小的輿情沖突事件。因此，網絡輿情沖突領域的爭議事項裁決制度除了仲裁制度與訴訟制度之外，主要還包括中國互聯網聯合辟謠平臺這一專門針對因網絡謠言而引發的網絡輿情沖突事件的裁決制度設計。

由中央網信辦和不良信息舉報中心主辦、新華網承辦的中國互聯網聯合辟謠平臺于2018年8月29日在北京正式上線，旨在為廣大群眾提供辨識謠言、舉報謠言的權威平臺。該平臺整合接入了全國四十余家辟謠平臺的3萬余條數據資源，設置了權威發布、部委發布、地方回應、媒體求證、專家視角等多個核心欄目，可以第一時間獲取專家學者與相關部門權威辟謠信息，具有舉報謠言、查證謠言以及裁定謠言等多種功能。

（三）對抗行為的制動制度

并非所有的公共沖突最終都能得到有效化解。當沖突能量持續得不到消解并朝著對抗性行動演化時，為避免惡性事件的產生，就需要啟動對抗行為的制動制度。對于網絡輿情沖突而言，由網絡輿情最終演化為對抗性行動的沖突事件不在少數，甚至會由于網絡的匿名性與隱蔽性特征導致各種極端言論層出不窮，進一步導致了沖突對抗程度的加劇。因此，除了傳統的強制制度和處罰制度之外，網絡輿情沖突領域的對抗行為制動制度還包括了以下兩大方面的特定制度設計。

網絡實名制度。學界普遍認為中國網絡實名制的源頭是2002年清華大學新聞學教授李希光在談及新聞改革時提出中國人民代表大會應該立法禁止任何人匿名在網上發表東西的觀點，認為“包括傳統媒體，應該提倡用真名，不用筆名發表文章”。此后自2003年起，我國相繼頒布了《互聯網電子郵件服務標準》（征求意見稿）、《關于進一步加強高等學校校園網絡管理工作的意見》《博客服務自律公約》《互聯網跟帖評論服務管理規定》《互聯網用戶賬號名稱管理規定》等多項法律法規，逐步完善了我國各項互聯網領域的實名制建設制度。

網絡警察制度。根據2012年中華人民共和國主席令第69號公布的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國人民警察法〉的決定》修正第六條第十二款的相關規定，“公安機關的人民警察需要依法履行監督管理計算機信息系統的安全保護工作”，而從事此類職責的人民警察便被稱之為網絡警察。以往的網絡警察主要負責處理計算機信息系統安全管理以及計算機犯罪偵查活動，但隨著互聯網在中國的大規模普及，網絡警察便開始逐步向打擊由黑客侵入導致的技術性破壞、計算機詐騙、傳播網絡謠言以及制作、復制有害信息等職能轉變。

從沖突利益的整合制度、爭議事項的裁決制度以及對抗行為的制動制度這三大制度梳理視角出發，既有的網絡輿情沖突管理制度分別包括政府網絡評論員制度，政府新聞發言人制度;中國互聯網聯合辟謠平臺制度;網絡實名制度，網絡警察制度。然而，盡管既有的網絡輿情沖突管理制度覆蓋范圍較廣、基本功能齊全，但在新冠肺炎疫情這一特殊社會背景之下，既有的沖突管理制度便顯得捉襟見肘，新冠肺炎疫情期間網絡輿情沖突事件的頻發也為此提供了佐證，而網絡輿情沖突所表現出的一系列新的特征也迫切需要一系列與之相對應的沖突管理制度加以約束，由此才能對新時期下的網絡輿情沖突實現更好地治理與管控。

四、新冠肺炎疫情下的網絡輿情沖突管理制度系統構建

構建網絡輿情沖突事件的預警監測制度。針對新冠肺炎疫情下網絡輿情沖突所展現的突發性、暴發性特征，政府部門要想在如此短的時間內有效遏制網絡輿情沖突事件的不斷升級，就必須要從網絡輿情沖突事件爆發的初始階段開始著手調配相關組織資源，以時間換取網絡輿情沖突處置過程中的主動權。為此，我國政府部門一方面需要在整合網絡輿情信息的基礎之上，逐步構建網絡輿情案例庫，借助大數據技術深入分析輿情爆發相關規律;另一方面可以根據NLPIR（自然語言處理與信息檢索共享平臺）對網絡輿情中的主題詞與高頻詞進行識別，及時發現負面輿情信息，從而構建出一套行之有效的網絡輿情沖突預警監測制度。

構建網絡輿情沖突事件的新媒體管控制度。相較于普通網民，新冠肺炎疫情下網絡輿情沖突盲目性特征的產生更多的是歸因于以“微信、微博、抖音”等為代表的新媒體平臺。這些新媒體平臺不僅準入門檻很低，有些平臺甚至只需要注冊手機號便可成為創作者，而且文章信息的審核與規制大多集中在事后，而非事前審查，有些信息在被確認為謠言之后往往只是刪除即可，而此時已被廣泛傳播，可發布主體對此承擔的責任可謂是微乎其微。尤其是在此次疫情期間，這些新媒體平臺利用民眾對疫情知識的渴望心理，大肆傳播諸如“童子尿雞蛋可治療新冠肺炎病毒”“秋季新冠肺炎疫情將卷土重來”的不實信息，既妨礙了疫情防控工作的正常開展，也平添了網絡輿情沖突事件的管理負擔。對此，政府部門應逐漸建立起一套完備的新媒體管控制度，既要對新媒體創作平臺的準入門檻做出明確限制，又要完善對文章信息的事前審核制度和對不實信息的事后追責制度。必要時，還應出臺一部專門的《新媒體平臺管理法》，以對整個信息生產流程做出詳細地管理規范。

構建網絡輿情沖突事件的處置培訓制度。新冠肺炎疫情下網絡輿情沖突的民意性特征決定了政府機關必須要正視其中反映出的民情民意。但是，受我國以行政為主導的沖突管理體制的決定性影響，包括網絡輿情沖突在內的各領域公共沖突最終都將不可避免地要交由相關政府部門人員處置，而面對網絡輿情沖突這一新的沖突領域，相關負責人員普遍將處置現實世界公共沖突的思路帶入到網絡輿情沖突管理中來。如此一來，以往的壓制式沖突處置模式便與網絡輿情沖突的民意性特征相違背，由此帶來的便是沖突能量的進一步激化。因此，構建網絡輿情沖突事件的處置培訓制度就顯得至關重要。通過采取專家講座、理論學習等方法促使相關政府負責人系統化地接受網絡輿情沖突事件的特殊處置措施，重視其中所體現的民情民意，而不是一味的“圍追堵截”，將最終有利于沖突能量的疏導。

構建明晰的網絡輿情沖突事件管理體制。新冠肺炎疫情下的網絡輿情沖突所展現出的暴發性、盲目性與民意性特征，呼喚著新的預警監測制度、新媒體管控制度以及處置培訓制度的出現。但這幾大新管理制度以及前文所梳理的既有管理制度要想形成制度合力，達到“1+1>2”的管理效果，還需要構建明晰的網絡輿情沖突事件管理體制。當前，我國明確擁有網絡管理權的政府職能部門有將近20多個，如黨委宣傳部、發改委、新聞廣電部門以及公安部門、文化部門[11]等，這些部門分別承擔著打擊網絡違法犯罪，設立網絡規范標準，實施網絡行業監管等多種職能，各項網絡輿情沖突管理制度與機制之間如何進行協調，各個管理主體之間如何進行配合尚沒有一整套詳細的體制規定。對此，需在總結既有的網絡輿情沖突事件管理經驗的基礎上，逐步探索各主體及制度之間應如何統籌協調以最大化網絡輿情沖突管理效果的網絡輿情沖突事件管理體制。

隨著近年來互聯網在我國的大規模普及，網絡輿情沖突事件開始與日俱增。尤其是在此次新冠肺炎疫情期間，李文亮事件、湖北紅十字會事件等網絡輿情沖突事件的爆發讓我們更加意識到了此類沖突事件對我國的和諧社會建設所產生的巨大威脅。對此，學界和實務界都應及時洞察并研判這一新的公共沖突領域，既要通過新的沖突管理理論來指導實踐，也要通過不斷豐富的沖突管理實踐來促進理論的轉型升級。

參考文獻：

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責任編輯：任德靖