大數據智慧養老服務發展的機制性障礙及對策

尚 哲

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

老齡化、高齡化、少子化和家庭供養功能的弱化，對社會帶來了巨大的養老服務壓力。將互聯網思維、信息技術、人工智能引入養老服務，積極探索新型的養老服務供給方式，并且融入老年人居住、生活、醫療、文化等各個領域，提供多樣化、個性化、高質量的智能養老服務，是當前社會必須關注的一個問題。積極引入大數據智慧養老服務體系是緩解老齡化、高齡化帶來的養老服務供給壓力的有效對策，也可以從一定程度上解決當前居家養老服務供求不均衡、不匹配的現象，更是互聯網切實落地于養老服務領域且良好運作的有益探索。目前，中國大數據智慧養老產業的發展尚不成熟，在發展過程中仍存在一些機制性障礙，如未充分考慮老年人的需求，仍停留在低端的醫療保健、代購送貨等被動服務層面，缺乏慰藉老年人精神的人文關懷［1，2］。信息采集和應用技術落后，主要體現在智能終端和云技術上，技術使用成本高，且技術可能引發新的人際倫理悖論與法律困境［3］。大數據智慧養老的政策法規建設總體上落后于各地養老服務工作的實踐探索，對大數據智慧養老服務平臺的支持力度不夠［4］。由于對大數據智慧養老模式功能定位的認知不清，易造成大數據智慧養老資源使用率低下；大數據智慧養老體系并未形成成熟的商業模式，也很難出現完整的產業鏈；大數據智慧養老產品在實際的使用推廣中存在忽視需求的誤區，容易造成資源浪費［5］。中國大數據智慧養老大多由政府開展或委托開展，因此普遍存在政府屬性過重問題，沒有形成自身獨立的發展道路，并不符合當下養老服務社會化的變革方向［6］。基于大數據智慧養老發展的現狀及困境，本研究進行大數據智慧養老與養老服務需求的匹配性分析，進而深度剖析智慧養老服務與大數據交融發展的機制性障礙，提出促進智慧養老服務順利搭載大數據并呈產業化發展的對策建議。

1 大數據智慧養老與養老服務需求的匹配性分析

大數據智慧養老作為一種新興的養老服務供給模式，與養老服務需求之間存在著緊密的聯系。養老問題的終極目標是要有效滿足老年人的養老服務需求。大數據智慧養老最重要的推動力就是“互聯網+”技術及其搭載的各種養老服務內容，但大數據智慧養老不單指“互聯網+”大數據智慧化，也不是簡單搭載的養老服務模式。大數據智慧養老從政策支持、養老服務提供、養老功能發揮等層面提供支持，分析大數據智慧養老與養老服務需求的匹配性是研究大數據智慧養老服務體系的起點。

互聯網及大數據的發展為大數據智慧養老模式提供技術支持的同時，也成為養老服務體系中最重要的科技推動力。物聯網、云計算、大數據等技術進入養老服務體系，大數據智慧養老作為一種新興的養老模式發展，有效地嵌入到現代化養老服務體系之中，大數據智慧化養老服務模式和互聯網大數據為核心的線上平臺以及線下綜合全周期社區整合服務得以拓展。大數據智慧養老服務平臺作為自上而下的總體規劃，是以大數據智慧養老政策為導向，以中觀層面的城市為組織單位，形成市、區、街道為層級的平臺架構，對應各個層級的邏輯關系和相應的功能。本研究以南京市大數據智慧養老服務平臺建設為例，采用（1+Q+J）*Y 的養老服務系統分層架構進行分析（圖1）。1 表示市級養老大數據中心；Q 表示區級養老服務監管平臺；J 表示基層街道服務監管系統；Y 表示養老服務系統直接服務于老年人；*表示城市行政體制內的涉老系統（1+Q+J）與行政體制外的運營商系Y 之間的倍乘效應。

圖1 南京市大數據智慧養老服務平臺建設

大數據智慧養老模式更加深入發展的同時，必然衍伸出O2O（Online to offline）生活照料服務、“互聯網+”健康醫療服務、大數據智慧文化服務和智能安全保障服務等各種現實的養老服務需求［4］。大數據智慧養老作為一個由政府主導供給的資源，保障老年人對一般養老服務的基本需求，屬于公共資源范疇，存在信息不對稱、資產專用性等因素導致公共物品無法有效地供給［7］。為了撬動市場、激發資本向大數據智慧養老產業流動，大數據智慧養老將多重競爭方式引入到供給中，打破政府壟斷，提高供給效率［8，9］。通過政府購買服務的方式提供養老服務，讓更多的社會組織直接參與公共產品的生產與提供，推進了大數據智慧養老產品和服務的多樣性供給。供求不匹配的現象仍然存在，在大數據智慧養老體系中表現為注重硬件設施建設、忽視基本需求。目前，中國現有的高科技信息技術與養老服務結合的實踐探索形式，大多呈現為大數據推動，孵化信息技術行業高科技產業園，兼顧養老服務輸送。而專門針對養老服務所做的服務創新只是大數據技術與眾多產業合作發展方向中具有實驗性的一種嘗試。因此，這種養老服務項目更多的是在相應的地產規劃中（科技園、孵化園），這使得項目的形式過于針對性，并沒有真正地接觸老年群體中的絕大部分老年人［10］。服務結構性失衡，并非因人施策，老年人覆蓋面不全，且一開始就以追求經濟效益為目標，使得供給側排除了絕大多數有需求的老年人。大數據智慧養老服務在面對老年人時并沒有根據老年人情況的不同產生對應的服務，并且公共服務定位不準，目標群體的選擇有誤，O2O 生活照料服務中最基本的服務被忽視。需要大數據智慧養老服務的是老年人，產品和服務就應該針對老年人，是適老化的。目前市場上，在日常生活方面已經有適老化的家居、日用快消、服裝鞋襪；在大數據融合智慧養老產業方面，已經有簡單的大數據智慧器械、監控設備、信息平臺，能從一定程度上解決老年人的需求，但是面對中國未來快速老齡化、照護人力嚴重匱乏的現實，目前的大數據智慧養老技術應用仍然不足，適老化水平或者說產品和服務對老年人的針對性仍然是不夠的。適老化產品必須更加適應老年人的需求，提供更加具有針對性并且具備推廣潛力的服務。大數據智慧養老政策支持尚未考慮養老和醫療等行業的信息互通，并沒有輔助形成有保障的信息共享機制，遠程醫療權責不明，造成有限智能養老資源和醫療資源利用的不充分；遠程醫療平臺的建設標準不明確，技術水平差異較大，在優質醫療資源向中心城市匯聚的現狀下，對遠程醫療需求量更大的偏遠地區難以實現高質量對接，更易產生法律糾紛［11］，“互聯網+”健康醫療服務更多的還停留在概念層面。大數據智慧文化服務主要集中在政府購買服務層面；智能安全保障服務供給主要是針對高端需求，中低端需求供給的意愿不強。因此，從目前大數據智慧養老與養老服務需求的匹配性來看，養老服務供給定位與養老需求不一致，存在養老資源浪費等現象，部分養老需求并未轉化成有效需求。

2 大數據智慧養老服務發展的機制性障礙

大數據智慧養老政策作為應對老齡化風險、健全養老服務體系和提升老年人福利的重要服務支撐，與現實需求和人口變動規律緊密結合，充分體現了一種制度理性。但在大數據智慧養老政策的推行和具體實踐中，受主體間非理性互動、環境要素變化以及執行路徑依賴等因素的影響，大數據智慧養老服務發展的機制性障礙凸顯。機制設計不完善、服務功能整合錯位等，造成大數據智慧養老服務供給與需求、政策結構與功能的匹配性均不強，表現為供給質量和效率不高、有效需求不足、結構及功能適應性不強、養老服務對象的接收能力難以匹配等失衡困境［12］。

2.1 政策指導網絡缺失

快速老齡化背景下，大數據智慧養老的相關政策一直在快速推進，但是與此相關的技術、產品和政策在橫向支持和縱向推進方面都無經驗可循，尚未形成有序的政策聯動以及政策支持網絡。政策橫向撬動力弱影響均衡分布，政策縱向適應性差影響體系穩健。短期內養老服務供給方可以利用政策紅利來實現盈虧平衡，但是長期發展無法借助養老政策有效撬動需求。服務供給方如何提供良好的服務、通過客戶良好的購物體驗借助政策支持有效撬動需求，目前都未能有效實現。大數據智慧養老政策覆蓋的區域存在資源性差異，這種資源性差異具有一定的傳導性作用，進而延伸到技術及理念層面。理念優于制度，制度重于技術，大數據智慧養老政策資源配置的差異，導致部分地區政策已經得到了深入發展，而更多地區的政策還未落地，容易造成各地區從一開始就出現大數據智慧養老服務體系發展不均衡、養老服務資源碎片化的矛盾，進而演化成產品和技術的適配性難題。在比較發達的地區，產品和技術易于推廣，能較好促進養老服務體系的發展；而在欠發達的地區，政策無法有效落地，產品和技術難以推廣發展，大數據智慧養老政策橫向支持不充分，政策的撬動效果不明顯。大數據智慧養老在中國尚處于起步階段，相關的政策文件較少且不完善［13］。從政策發展的歷程來看，并無經驗可以借鑒，配套政策的完善在具體實踐中如同“摸著石頭過河”，仍需要逐步探索。在養老政策領域，這一邏輯體現為國家先通過低政策效力的文件，如意見、通知、通報、通告、決定，多采取試點的形式，小范圍進行政策實驗，通過試點結果和不同區域的差異，進而總結試點經驗，最終將可廣泛適配的經驗提升至法律法規層面。

養老政策的效力等級越大，則政策數量越少，從低端的低效力、多數量到頂端的高效力、低數量，可以形象地看成一個金字塔結構［6］。目前來看，《大數據智慧健康養老產業發展行動計劃》等有限的文件多為語言性描述及建設性意見，在真正落地指導當地的實踐時還需要因地制宜，思考不同地區的差別和自身的特色。大數據智慧養老服務政策的發展是一個動態的過程，應該系統地考慮多方面的因素，而目前中國的政策仍較為關注政策制定、問題解決和實施效果，未來更應關注面向政策的決策者、受眾、環境及其相互之間的作用。

2.2 大數據智慧養老服務標準化建設滯后

目前大數據智慧養老發展面臨的現實問題主要是統一的養老服務信息化標準缺失。理論界大數據智慧養老服務質量評價相關研究仍是較多地對國外指標進行分析和借鑒，并沒有解決如何中國化的問題，且思考的維度多為醫護方向，較為單一；實務界也迫切需要有一套可以在中國老年人群體多、地域差異大的情況下突出特色，同時又可復制的服務質量評價標準化體系［14］，解決服務質量評價方法問題和服務質量保障問題。當前，中國的大數據智慧養老產業仍處于起步階段，對智慧養老服務來說，物聯網、信息安全等相關技術還有點像難以落地的空中樓閣。在智能終端上的體現尤為明顯，高級的終端服務費用昂貴，養老企業難以負擔，而養老服務市場中的大多數終端檢測存在誤差，沒有完善的售后服務，使用方式復雜、體驗感受差，同時也面臨信息安全方面的巨大挑戰；經驗的總結和分享缺少規范化，沒有較好的信息傳播渠道和探討平臺，這些都制約了養老服務信息化產業化的發展［1］。受地區自身經濟實力、科技實力的影響，區域內居住的老年人在享受信息化的養老服務資源方面存在數量或種類上的差異［15］。大數據智慧養老信息化服務資源地區分布不均、優質大數據智慧養老項目受益覆蓋面過窄。大數據智慧養老在發展中面臨養老服務信息標準化帶來的安全問題，同樣影響老年人對大數據智慧養老服務的接受度。由于大數據智慧養老產業鏈涉及的服務企業、社會組織龐雜，必須在服務鏈企業和機構之間傳遞老年人的基本信息、醫療狀況、家庭情況、地理位置等關鍵信息，任何環節的保密不嚴格都可能帶來安全隱患，再加上老年人是更容易受到各類不法分子侵害的人群，2 個方面的效應疊加使得大數據智慧養老服務的信息安全問題較其他產業領域更為嚴峻［16］。

大數據智慧養老服務平臺是一個以數據化分析和反映客戶需求的有力助手，大數據智慧養老服務需要依托這一平臺提高服務質量，擴大服務范圍，收集顧客反應，從而體現需求。但是目前的大數據智慧養老服務平臺存在不互聯、標準不統一的問題。從硬件上來看，需要協調政府、養老服務提供商與老年人之間的監管、需求與提供服務信息等功能。大數據智慧養老服務平臺需要配合大數據智慧終端軟硬件方可實施，而目前市面上十分缺乏可同時提供“平臺+硬件+軟件”全套解決方案的供應商，大多數供應商剛從電子軟件領域轉型，并沒有提供全套解決方案的專業實力，對市場需求了解地不夠清楚也不敢貿然進入，這就使得智慧養老服務企業需要從2 家以上的供應商處分別購買平臺和軟硬件，不同企業的產品在缺乏統一的技術規范下必然涉及數據對接不匹配的問題。當數據對接問題實現以后，政策或市場的變動因素會引發系統更新問題，而在售后服務相對匱乏的市場情況下，研發企業自身并不提供系統更新的后續服務，也不會將相應的更新變化在用戶中進行操作指引培訓。從數據上來看，智慧養老服務平臺相互獨立，各自為政，更容易產生數據庫重復建設、功能冗余，增加技術性成本和市場條塊分割程度。綜上所述，不互聯和不統一的問題歸結到一起就是缺乏標準，大數據智慧養老服務平臺的建設標準和覆蓋區域沒有統一的準則規范和約束，造成了市場的無序。

2.3 閉合的供給與需求鏈尚未形成

大數據智慧養老體系并未形成成熟的商業模式，也很難出現完整的產業鏈，并且在大數據智慧養老服務中并未以智能設備為基礎設施、以老年人服務需求信息為要素、以線下服務圈為支撐，共同構成一個閉合的供給與需求鏈［3］。目前，中國大數據智慧養老服務對供給和需求的識別缺乏精準化，供給的結構性失衡使得大數據智慧養老產業無法產生銜接順暢的體系，而體系銜接不暢的問題反過來又制約大數據智慧養老服務的供給，影響整個體系的發展。養老行業屬于新興行業，大數據智慧化信息技術資源在養老行業匹配不合理，并且存在信息不對稱的現象，市場信息的不對稱加劇了資源配置不合理，提高了大數據智慧養老服務的技術性成本。技術的高使用成本使得智慧化技術難以真正落地，難以實現大數據智慧化和養老真正融合。例如，公安系統的人臉識別功能在大數據智慧化社區服務中存在使用需求，但由于使用成本高昂使得各養老服務平臺難以持續使用，高昂的智慧技術成本阻礙養老業的進一步發展。最主要的問題還是大數據智慧養老服務體系銜接不暢，有些模塊有一定的發展，有些模塊還是空白，在整體的發展中產生了制約阻力。此外，資源分布不均、技術難度大、技術運用的熟練度低、對大數據智慧養老模式功能定位的認知不清等供給端因素，也會進一步引發需求困境。大數據智慧養老服務的支付保障機制不成熟，與提供養老護理相關服務的機構并未加入社保報銷體系。老年人與社會脫節，在大數據智慧養老面前手足無措，且崇尚節儉傳統和代際下移現象的發展，使得智慧養老需求只是一種理論需求，而非有效需求［17］。尤其是城市低收入老年人和農村老年人，由于經濟困頓而在智慧養老服務群體中被排斥，無法享受服務，更增加了老年人的社會分化。老年人在自身支付能力有限的情況下，需要面對長期支出并且沒有支出保障的大數據智慧養老服務，這解釋了大數據智慧養老需求很大但有效需求不足的原因。另一方面是老年人的接收能力問題，60%以上的老年人對使用大數據智慧設備存在一定的障礙。此外，養老服務需求與養老服務供給之間存在信息溝通障礙，老年人的實際服務需求無法準確地傳達給服務設計者。信息溝通不及時導致養老服務供求不匹配，難以及時、快速地滿足養老服務需求，導致養老服務便利性和靈活性較差，而且很難在供應鏈和需求鏈之間形成閉環。

3 大數據智慧養老服務體系發展的對策建議

3.1 加強政策引導和有效供給

政府干預和市場之間存在博弈，必須把握好供給主體之間的責任邊界，有效規避由于偏好不同導致公共資源錯配的邊界效應。大數據智慧養老服務的目標群體應該是全體老年人，其中，生活無法自理且無法自費的老年人應該是基本公共服務的重要對象。大數據智慧養老服務要明確目標群體的構成和服務范圍的定位，不僅重視老年人的機能能力建設，而且注重企業自身服務的學習性，重視服務的人文關懷，從老年人心理狀態、生活行為能力、社會參與等多指標提供綜合支持，保障老年人的生活質量和人格尊嚴，使大數據智慧養老服務政策的實際指導作用更強，促進各種資本向大數據智慧養老產業融合。合理利用從政策試點中獲得的經驗，使其快速順應智慧養老服務產業的發展方向，且有良好的適用性。政府對企業的幫扶不僅應該“扶上馬”，而且還要“送一程”。政策支持的過程不能只注重開始，要兼顧大數據智慧養老服務項目發展的全過程，及時送上發展助力，為大數據智慧養老產業的發展全周期提供完整的支持。政策對大數據智慧養老產業的支持不能僅關注基礎設施建設和服務補貼，更應該注重政策落實和執行的保障。例如，推動大數據智慧養老服務行業制定統一的服務標準和規范，形成標準化的產業流程、成熟的商業模式。將大數據智慧養老政策引入家庭，培養老年人為主體的家庭智慧養老意識。利用政府購買服務的形式和有保障的免費體驗等刺激手段，鼓勵老年人更多地試用新研發的大數據智慧養老系列產品，體驗大數據智慧養老服務，挖掘可能的有效需求，達到撬動市場的目的，促進大數據智慧養老服務產業的健康可持續發展。

3.2 推動信息整合和產業鏈閉合

明確和完善大數據智慧養老的標準化體系設計，將與養老產業鏈相關的衣、食、住、行、醫分別構成相應的產業類別。將不同的產業類別作為大數據智慧養老產業的分類基礎，并使其對應的核心產品分別服務于居家、社區、機構3 種養老模式。應用信息化技術為大數據養老服務增添智慧翅膀，提高養老資源的利用率，擴展市場可及范圍。大數據為代表的智能化技術在和養老服務交互時，除了研發適合市場需求的養老服務產品，也可以從信息端上發揮整合作用，使政府、機構、社區、醫院、個人形成信息和服務需求的閉環，需求溝通更加順暢，使得最有需要的老年人獲得最適配的服務。大數據智慧養老技術應用的核心是適老化產品的開發與應用，鼓勵智能產品適老化發展，多方面挖掘和創造老年人的潛在需求。繼續鼓勵大數據技術和養老服務平臺的融合，呼吁數據互通，豐富數據庫，盤活數據。使用技術集合的數據實現養老服務供給與養老服務需求之間的有效匹配，為老年人的智慧化生活提供更多便利。

3.3 使用個性化配置實現精準服務

大數據智慧養老服務通過對老年人客戶群體制定評估標準、信息化調查、建檔立卡、動態調整，實現養老服務需求的精準化識別。通過瞄準養老服務對象、因人施策、不同的供給主體承擔不同的供給責任，實施精準化供給［18］。一方面，扶持政策有效撬動大數據智慧養老服務需求，促進市場對老年用戶的培育，激發有效需求。另一方面，政策引導社會服務資源向養老服務方向整合，形成一批以家庭和社區為導向、可以提供全面的專有的智慧化養老服務的機構。整合養老資源和醫療資源，使大數據智慧養老服務體系實現橫向到邊、縱向到底、服務到戶，完成“最后一公里”的目標，發揮大數據智慧養老服務體系的最大效能。從老年人對養老服務的需求出發，定位大數據智慧養老服務內容，從服務需求、服務內容、實現手段和服務供給機制4 個維度，構建基于個人需求的大數據智慧養老服務體系，為實現社會多層次需求養老服務系統提供大數據下的智能路徑［19］。

4 小結

大數據智慧養老是緩解養老服務供給壓力的有效途徑，它并不是互聯網和居家養老二者簡單的相加，而是要充分保留居家養老的優越性，即老有所養、老有所靠、老有所樂、老有所享，真正為老年人服務，同時還要充分利用“互聯網+”的優勢解決居家養老服務發展中供求不匹配、資源利用率低的問題。只有發揮二者的優勢，促進大數據智慧化思維和養老體系的深度融合，才能發揮其巨大作用。在提供大數據智慧養老服務上，一方面要確保老年人的基本生活需求、健康護理需求、精神健康需求得到滿足，即老有所養、老有所靠；另一方面要鼓勵老年人得到基于生活照料、在全生命周期角度上科學規劃、能再次發掘自身價值的養老服務，即老有所樂、老有所享。大數據智慧養老服務立足點必然是滿足老年人多樣化的養老服務需求，結合“線上為輔、線下為主，線上線下融合發展”的目標，建立老年人切實需求的大數據智慧養老服務體系。