推進國有企業混合所有制改革的總體戰略及對策

文=黃劍輝

經過30多年的國有企業改革，我國國有企業運行質量和效益明顯提升，但仍然存在一些亟待解決的突出矛盾和問題。

2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展?！薄稕Q定》進一步指出，完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。以國資改革帶動國企改革，積極發展混合所有制經濟。

2015年9月13日，黨中央、國務院又印發了《關于深化國有企業改革的指導意見》，從總體要求到分類改革、完善現代企業制度和國資管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督防止國有資產流失等方面提出國企改革目標和舉措。隨后國務院印發《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》。伴隨著“1+N”國企改革系列文件的出臺，國企改革從政策探討和部分試點轉入全面推廣與深化階段。

認清基本邏輯

縱觀中國歷代國有經濟變遷史，橫向比較前蘇聯及東歐、西歐及美國，以及東亞地區的國有企業改革，我們發現，國有企業改革的本質并不是國有企業該不該存在的簡單選擇，而是國有企業在哪些領域以何種方式存在（國有企業的戰略布局），以及國有企業應與政府保持多遠距離的問題（政企關系）。這既需要考慮市場對資源配置效率的要求，又要考慮國家政治制度和歷史的延續，因此，國有企業改革并不存在一個標準且統一適用的模式。

結合中國國情以及世界各國的國有企業改革經驗，我們歸納出國企改革的基本邏輯應是：首先確立國有企業的戰略布局，其次厘清政企關系，通過著力加快推進“混改”實現戰略布局，對國有企業進行分類設計運營機制提高經營效率，最后構建國有資本收益共享機制。

確立戰略布局

國有企業在國民經濟中應發揮戰略作用。所謂戰略作用是指調控宏觀經濟、防止惡性競爭、彌補私人資本不足的作用。國有經濟、國有企業具有依托或隱含國家信用、能夠整合各方資源、規模經濟、資本實力強、管理相對規范、社會責任感較強等優勢，是政府調控經濟、維護國家經濟安全，保障社會公平公正的重要調控、輻射力量和政策工具，特別是在某些從國家中長期戰略看很需要但暫時面臨市場缺損或發育不足的領域，其作用更顯重要。因此，國有企業是輔助政府進行宏觀調控的有效媒介，同時在市場失靈的領域和時期，國有企業可發揮防止惡性競爭、彌補私人資本不足的作用。

保留戰略性行業的控股地位，逐步退出競爭性行業。自然壟斷、公益性行業、關系國家安全的行業領域屬于戰略性領域，應明確以國有資本為主導的生產經營模式。國有企業要在資源壟斷、國家安全、軍隊國防領域和保障人民生活必需的水、電、氣供應，環境保護，義務教育和公共衛生等公益性行業肩負起社會責任。這些領域的國有企業往往需要財政撥款補助，即使民營企業進入，也要有一些外部條件的約束，如準入標準、承包指標、業績指標或由政府持有“金股”，具有一票否決權等相關管理措施和手段。

在競爭性領域，國有資本應逐步退出競爭性領域，充分發揮民營經濟力量。退出順序應以先易后難為指導原則，先從規模較小、經營較好的國有企業開始，采取整體出售或上市的方式私有化；對于規模較大、私人資本很難購買的企業，推行混合所有制改革，國有資本逐步退出；對于經營狀況較好的企業采取整體改組、直接上市的辦法，徹底進行股份制改造；對負債和虧損嚴重的企業通過轉讓股權的辦法來換取國外大公司的注資，或者國家投入資金進行重組改造后上市。

動態調整國有企業控股領域。國企的比例及其所發揮的具體作用，與一國所處發展階段有關，不是一成不變的。未來，隨著我國民營經濟的壯大，社會保障體系的健全，以及法制體系的完善，國有資本可在公益性行業與私人資本合作提供公共產品。另外，國有資本在退出那些私人資本能夠承擔且國有性質并不能帶來更高效益的領域和部門的同時，可率先進入那些資本投入高、私人部門不愿意或不能夠進入的高新技術領域，提高國家科技創新能力。

2.1.4 復合菌劑對玉米根際土壤蔗糖酶活性的影響 不同施肥處理，2個玉米品種在生育期根際土壤蔗糖酶活性呈現出：灌漿期>抽雄期>成熟期>苗期(圖4)；在抽雄期和灌漿期，處理A和D蔗糖酶活性表現為金穗4號>先玉335，其他處理則表現為先玉335>金穗4號。在灌漿期，2個品種土壤蔗糖酶活性為：處理B>C>A>D>E，土壤蔗糖酶活性處理B比A和E分別提高24.5%，80.3%(先玉335)和13.7%、65.1%(金穗4號)。

厘清政企關系

國企改革是否成功不是簡單的國企改革范圍和控制權比例是否保留的問題，更關鍵是國有企業的監管應做到政企分開，政事分開，讓市場在資源配置中起到決定性作用。

將出資職責與監管職責分開，國資委履行監督職責，國有資本投資、運營公司履行出資人職責。2015年9月，中共中央、國務院出臺的《關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），提出了完善國有資產管理體系，實現國有資產管理從“管資產”向“管資本”轉變，明確了國有企業改革下一步的方向，是新時期指導和推進國有企業改革的綱領性文件。2015年11月國務院印發《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》，進一步指出將通過改組組建國有資本投資、運營公司行使國有資本所有者職責，并將改進國有資產監管方式和手段，建立監管權力清單和責任清單。從職能上看，這一系列政策旨在將出資人職能從國資委剝離，由國有資本投資、運營公司承擔國有資本保值增值職責，國資委將專注于國有資產監督。

在國有資本投資、運營公司建立有效的董事會、監事會，并實行多角度監督機制。通過在國有資本投資、運營公司組建包含代表國有資本所有者的政府官員（股東董事）、成功的民營企業家（獨立董事），以及國有企業管理層（執行董事）的董事會有效履行國有資本所有者權益，按照市場規則選聘國有企業管理者，制定專業準確的經營策略。對國有企業的監督采取監事會、國資委、審計部門和社會公眾共同監督的機制，組建包含行業專家的監事會來監督國有企業是否依法經營、是否按規定目標經營以及是否有效經營；國有資本投資、運營公司定期向國資委上報財務報表，且上報之前必須經過國際權威審計公司評審，凡涉及公司及其下轄子公司的重大投資決策和經營事項，如公開上市、改變經營范圍或到海外投資等，須上報國資委審批和備案；國資委可通過向國有企業派駐稽查員的方式，隨機調查國有企業的經營狀況；審計部門則通過嚴格審核國有企業的財務資料，監督其經營的規范性和有效性；鼓勵社會公眾對國有企業管理者腐敗行為進行監督。

國有資本應實現統一監管。由于國有資本的出資人無法落實到自然人，其出資人代表統一為一家才能更好地實現國有資本監管職能。目前，金融類國有企業、各部委直屬國有企業以及文化類國有企業實行各自獨立監管，造成國有資本的“多頭監管”局面。這種模式容易導致政府過多干預企業經營管理、監管部門利用行政權力控制資源的問題，阻礙市場經濟的發展。因此，未來應實行國資委統一監管國有資本，對國有資本的布局規劃、管理制度規范以及人事任免等重大事項進行統一監督與管理。

著力加快推進“混改”

進一步完善保障民營資本權益的制度建設，調動民營資本參與“混改”的積極性。雖然國家出臺了多項政策鼓勵發展混合所有制經濟，但目前民營資本參與國有企業改革的熱情并不高，主要問題不是民營資本不足的問題，而是保障民營資本權益的制度建設還需進一步完善，從而增強民營企業參與國企改革在政治上的安全感。因此，推進混合所有制改革需要制定更加公平的政策，保證民營企業和國有企業在市場競爭中規則平等；保障民營資本參股國有企業的合法權益及決策權；按照市場規則確定國有資產價格以及民營資本參與的比例，避免將“國有資產流失”盲目歸于民營資本。

探索實行混合所有制企業員工持股機制，堅持試點先行。競爭性領域實行員工持股是加速混合所有制改革、健全公司治理機制的有效措施，也是激發員工工作積極性的長效激勵機制，但員工持股實施的有效性需要健全的法律法規作為制度保障，實施過程需要嚴格的監督。國資委強調了“存量不碰，增量為主”的員工持股原則，其目的是避免以員工持股的方式將存量國有資產“獎勵”給員工，導致國有資產的流失。此外，員工持股不宜搞平均持股和大規模持股，而是鼓勵科技人員、經營管理人員和業務骨干持股，這也將有利于企業激勵機制的發揮，同時防止可能存在的利益輸送。采取先試點、后完善、再推廣的策略，確保員工持股的穩步推進，進一步帶動混合所有制經濟的整體發展。

分類設計運營機制

由于自然壟斷類和公益類國有企業與競爭類國有企業的經營目標不同，應分類設計運營機制。

競爭性國有企業增加市場化招聘，實行與績效掛鉤的激勵薪酬制度。對于尚未退出的競爭性領域的國有企業應增加按照市場化方式選聘企業管理者的比例。由董事會向市場選聘的職業經理人，包括總經理在內可以拿市場化的薪水，實行與企業經營績效掛鉤的激勵薪酬制度，但不應高于同領域的民營企業員工的收入水平。但是，組織任命的出資人代表，包括董事會、監事會成員，有相應的行政級別應該拿政府規定的報酬。

自然壟斷類和公益類國有企業實行“準公務員”制。自然壟斷類和公益類國有企業實行國有控股的目的是為了最大化社會福利，這類企業經營不以盈利為目的，其收入分配機制不應與績效掛鉤。自然壟斷行業具有規模報酬遞增的特征，為了最大程度地提高社會福利，又保證企業不至于虧損，該類企業應采用平均成本定價，通過收支平衡來保證實現社會福利的最大化。公益性國企的績效衡量標準應是社會或公共績效，即向公眾提供高質量的公共產品和公共服務是對其進行評價的依據。因此，這兩類戰略性國有企業的收入分配機制不應與績效掛鉤，而應實行“準公務員”收入分配管理制度，即從領導層到一般員工，均應參照國家公務員的管理模式，實行“行政級別制”和“專業人員職務聘任制”。

構建收益全民共享機制

劃轉部分國有資本充實社會保障基金，同時提高國有資本收益上繳公共財政比例。國有企業的所有者是全體人民，國有經濟應是公平分配的基礎，社會公正的平衡器。將一些收益比較穩定的大型中央企業、壟斷性國有企業的股權劃撥一部分到社會保障基金，從而使得社會保障基金根據所持的這部分產權，通過年度分紅或利潤劃轉獲得持續收益；國有企業在除去必要的發展再投入后的剩余利潤應部分納入公共財政，讓百姓受益。十八屆五中全會提出2020年提高國有資本收益上繳公共財政比例到30%，更多用于保障和改善民生。雖然國有資本收益上繳公共財政的比例呈逐年提高態勢，但目前大部分中央企業的上繳比例在20%以下或免交。國有資本收益上繳公共財政比例仍需進一步提高。

另外，需要逐步退出的國有企業的股份出售所得的收益也應納入公共財政；同時，地方國有企業的退出產生的資金收益可以部分用于降低地方政府債務，從而破解制約經濟發展的問題，同時降低銀行不良資產，促進資本市場健康發展。

國有資本收益上繳應實現全覆蓋。目前，納入國有資本經營預算實施范圍的中央企業并沒有實現全覆蓋，尤其是收益較高的金融類國有企業沒有在覆蓋范圍內。這不僅影響國有資本收益上繳的規模，對其他國有企業來說也存在不公平。

動態調整國有資本收益上繳比例。根據我國社會經濟運行和各產業國有企業經營情況，合理確定國有資本收益上繳比例，建立動態調整機制。當公共財政收支缺口較大時，可適當調高上繳比例。反之，可以適當調低上繳比例，將更多的收益用于國有企業擴大再生產，做大做強國有資本的控制力。

結語

總而言之，黨的十八屆三中全會提出混合所有制經濟是國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股的經濟形式。目前，我國將深化國有企業改革作為一項重要戰略規劃。但是，混改過程中也面臨著諸多問題。因此我們就改革中亟待解決的關鍵問題，提出相應的解決對策，以期更好地推動我國國有企業混合所有制改革的進行。

當前，混合所有制改革是國企必然的發展趨勢，也是我國現階段經濟改革的重要部分。國企混改的最根本目標是為了提升國有企業的管理效率，提高國企的市場競爭力，使得國有經濟發揮更強的作用。因此，對于混合所有制改革中存在的問題，我們需要從完善國有資產評估流程，營造良好的政策環境，完善產權保護制度等幾個方面進行改進，以此形成有效的治理機制，從而使得國有資本與民營資本互為融合，為國企混改創造有利條件，推動國有企業更快更好地發展。