我國精準(zhǔn)扶貧多元主體協(xié)同路徑探析

朱妍 魯捷 王粵欽

[摘? ? 要] 在我國的扶貧歷程中，扶貧工作參與主體從單一的政府逐步發(fā)展到多元主體。目前我國已建立了政府主導(dǎo)，社會主體參與的多元協(xié)同扶貧模式。在這一模式下，探索多元主體間的合作發(fā)展方式有利于準(zhǔn)確理解精準(zhǔn)扶貧政策的核心要義，從而優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧路徑，提高脫貧工作效率，以期最終實現(xiàn)全面脫貧及可持續(xù)脫貧。

[關(guān)鍵詞] 精準(zhǔn)扶貧;多元主體;合作路徑

1? ? ? 我國精準(zhǔn)扶貧多元主體的構(gòu)成及取得成就

消除貧困是一項世界性難題，我國在扶貧方面取得的成就受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。在扶貧工作中，我國逐步構(gòu)建“政府主導(dǎo)、全社會參與”的大扶貧格局，促進(jìn)相關(guān)企業(yè)以及第三方組織的積極參與。在過去幾十年時間里，中國已經(jīng)讓8億多人口擺脫貧困，扶貧成就有目共睹，脫貧工作也逐步進(jìn)入到最后的攻堅階段，朝著2020年末“確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，確保貧困縣全部摘帽”的目標(biāo)努力奮斗。在實現(xiàn)全面脫貧工作的過程中，政府發(fā)揮了不可或缺的作用。此外，第三方組織以及相關(guān)企業(yè)的參與也成為我國貧困治理的一大亮點。但是，在多元主體參與的過程中，仍在合作上存在一些問題，能否解決這些問題已成為能否實現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)的關(guān)鍵點。

2? ? ? 精準(zhǔn)扶貧多元主體協(xié)同脫貧面臨的困境

2.1? ?多元主體間的合作未擺脫對政府的過度依賴

我國扶貧工作效果顯著的背后是政府在財力資源、人力資源上的大量投入。在財力資源方面，據(jù)了解，國家財政僅在“八七扶貧攻堅計劃”實施期間投入的扶貧資金就達(dá)到了1 242億元，在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》實施的前五年，國家財政累計投放扶貧資金已高達(dá)1 567億元。這不僅使中央財政緊張，也給各地方政府帶來了巨大壓力。例如，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方政府迫于扶貧資金壓力，與地方企業(yè)聯(lián)合形成利益共同體，形成了在扶貧工作中的“精英俘獲”現(xiàn)象。這不僅造成了扶貧資源的不合理分配，甚至違背了開展扶貧項目的初衷，最終會阻礙扶貧工作的運轉(zhuǎn)。在人力資源方面，政府在脫貧工作中過度投入，不僅難以在扶貧項目中長期投入大量人力資源來支持扶貧開發(fā)工作，而且一旦在扶貧過程中的某一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)疏漏或者某一個環(huán)節(jié)政府參與不到位，都會使整個扶貧工作過程受到影響。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于政府人力資源有限，各地方政府為了完成扶貧工作任務(wù)，沒有做到挨家挨戶調(diào)查，出現(xiàn)了明顯的大戶偏好，這使一些真正的貧困弱勢群體被阻擋在扶貧項目之外，從而造成扶貧工作未落到實處。雖然我國在扶貧初期就提出扶貧攻堅的資源投入要實現(xiàn)多元化，但在實踐層面，扶貧工作過程中仍過度依賴政府推動，多元主體參與不足，造成了“政府熱、社會弱、市場冷”的局面。

2.2? ?多元主體間未形成良性互動關(guān)系

在整個扶貧工作的過程中，各主體之間的信息交流尤為重要。但在實踐層面，多元主體之間未形成良性的互動關(guān)系，出現(xiàn)了信息不對稱的問題。由此出現(xiàn)了扶貧的各項政策之間缺乏足夠的銜接性;扶貧資源缺少統(tǒng)一整合;政府機構(gòu)部門之間以及各扶貧主體之間缺少便捷靈活的溝通機制?；鶎诱?、市場以及第三方組織在脫貧工作的信息獲取方面各具優(yōu)勢。例如，基層政府對政策方面的信息了解得更及時和充分，相比較而言，市場對政策方面的信息了解得不夠及時和充分，但市場對扶貧新項目的開發(fā)靈敏性更高。另外，第三方組織與貧困群體聯(lián)系得更為緊密，但是第三方組織所掌握的第一手貧困群體信息需要逐級上報才能讓其他主體得知。很顯然，各主體優(yōu)劣勢分明，如果能在其間建立良性互動關(guān)系，將會實現(xiàn)各主體間優(yōu)勢互補，但是目前多元主體之間還未達(dá)到此目標(biāo)，導(dǎo)致脫貧工作的整體效率降低。

3? ? ? 精準(zhǔn)扶貧多元主體協(xié)同脫貧困境的原因分析

3.1? ?多元主體參與脫貧工作的積極性不足

3.1.1? ?基層政府執(zhí)行力弱化

基層政府處于國家權(quán)力層級中的最底層，是落實精準(zhǔn)扶貧政策的最關(guān)鍵力量，但是在精準(zhǔn)扶貧的最后階段，基層政府對精準(zhǔn)扶貧政策落實的執(zhí)行力減弱，不再是徹底地執(zhí)行，而是變成了有選擇性、策略性地執(zhí)行。一方面，基層政府在上級政府的精細(xì)化考核以及鄉(xiāng)村道德規(guī)范差、扶貧對象自身素質(zhì)偏低的雙重擠壓下，自主創(chuàng)新能力降低，執(zhí)行難度加大。他們內(nèi)心工作的目標(biāo)不再是為了去實現(xiàn)全面脫貧，而是去應(yīng)付層層考核。另一方面，在脫貧攻堅階段，國家對精準(zhǔn)扶貧政策中的建檔立卡流程和資金使用規(guī)范都相比前期有了更精確的標(biāo)準(zhǔn)，這也給基層政府對政策的執(zhí)行提出了更高的要求，但由于基層政府的體制固化以及工作人員自身能力欠缺等問題，導(dǎo)致了執(zhí)行力的弱化，最終為實現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)帶來了阻礙。

3.1.2? ?市場力量介入不足

貧困縣區(qū)的經(jīng)濟支柱為第一產(chǎn)業(yè)，貧困群眾要脫貧需要依靠大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的方法，在這一過程中，市場實質(zhì)上處于一種不可或缺的地位。可是目前在很多貧困縣區(qū)，市場力量的介入不足，農(nóng)民只能依靠傳統(tǒng)的散戶式經(jīng)營模式謀生，收入微薄且難以抵御市場風(fēng)險。同時，政府也沒有引導(dǎo)市場在扶貧工作中貢獻(xiàn)力量。市場追求利益最大化，而在貧困地區(qū)，受經(jīng)濟水平、地理條件以及資源條件的限制，企業(yè)很難獲利。單憑市場的自覺性難以使其自覺熱衷于扶貧事業(yè)，促進(jìn)其作用的發(fā)揮。

3.1.3? ?第三方組織作用發(fā)揮不明顯

第三方組織是指非政府機構(gòu)、非營利性組織以及志愿者組織等社會組織。第三方組織與其他主體不同，它由社會各行各業(yè)的人員匯聚在一起，在年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、人力資源、資金資源以及技術(shù)資源方面有著顯著的優(yōu)勢，因此第三方組織在扶貧中的作用是必不可少的。中央政府以及地方政府在政策的導(dǎo)向方面也提出了要發(fā)揮第三方組織在扶貧中的重要作用，但是在實踐層面，扶貧工作發(fā)展至今，第三方組織處于近乎缺位的狀態(tài)，即使有幫扶工作也處于最淺顯的狀態(tài)。例如，在春節(jié)時通過為貧困群體送米面油、衣服或少許慰問金等形式開展幫扶工作。第三方組織在扶貧工作中處于這樣的狀態(tài)一方面難以在扶貧的工作中得到鍛煉，另一方面，也使第三方組織與政府、企業(yè)之間缺乏溝通與互動。這對政府、第三方組織、企業(yè)甚至是貧困戶來說都是巨大的損失。

3.1.4? ?多元主體間存在信息壁壘

信息壁壘是制約多元主體協(xié)同合作的重要阻礙。在扶貧工作的多元主體之間存在的信息壁壘主要體現(xiàn)在信息共享平臺建設(shè)不完善。一方面，帶來了多元主體在精準(zhǔn)扶貧工作中，信息來源不一，信息種類偏多，交叉復(fù)雜的簡單信息大量堆砌，缺少精細(xì)化的加工處理，數(shù)據(jù)質(zhì)量偏低，信息共享不及時，存在信息誤差等問題，這些都給扶貧信息資源的整合帶來了很大的困難。另一方面，引發(fā)了供給主體之間信息相互封閉與孤立的問題。例如，脫貧工作實踐情況的各類數(shù)據(jù)往往在各級黨委政府間行政縱向傳輸，并未實現(xiàn)在多元主體之間的橫向傳輸，這在一定程度上使多元主體之間存在隔閡，阻礙了多元供給主體間的良性互動，同時影響了他們在脫貧工作中能力的有效發(fā)揮與功能的良好銜接。

4? ? ? 多元主體協(xié)同脫貧路徑探析

4.1? ?促進(jìn)政府主導(dǎo)下多元扶貧主體的積極參與

首先，政府是扶貧工作的主力軍，社會力量是扶貧工作的助推劑。在脫貧攻堅階段，政府的人力和財力資源都是有限的，必須推動社會力量參與到脫貧攻堅中來，形成“政府主導(dǎo)、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧、全面發(fā)展”的扶貧局面。雖然目前我國在扶貧工作中形成了專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的扶貧模式，但是多元主體參與扶貧工作的局面仍未打開。

基于此，要建立政府主導(dǎo)下的多元扶貧模式。

首先，政府應(yīng)將自身角色重新定位，扮演主導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的角色。一方面為多元主體拓寬扶貧工作的參與渠道，另一方面，增強企業(yè)、第三方組織以及貧困群體自身的社會責(zé)任感。例如，政府制定好吸引社會力量參與扶貧的政策，鼓勵企業(yè)到貧困地區(qū)投資建廠，發(fā)展綠色經(jīng)濟、環(huán)保經(jīng)濟。引導(dǎo)企業(yè)通過大數(shù)據(jù)以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺，推進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)升級。此外，政府應(yīng)實時監(jiān)督扶貧資金的使用實況，將資金使用、項目規(guī)劃等信息及時向公眾公開，同時也可以激發(fā)社會群眾的參與熱情，推動扶貧監(jiān)督工作的有效進(jìn)行。

其次，推動市場的積極參與。需要政府與市場通力合作，搭建政府主導(dǎo)下的市場扶貧機制，從而促使扶貧資源達(dá)到最優(yōu)化的配置，提高脫貧攻堅階段的效率。例如，利用PPP模式實現(xiàn)政府與民間資本合作共贏。一方面，需要政府對營商環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化升級，竭力為合作企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，把市場中的優(yōu)質(zhì)企業(yè)吸引進(jìn)來。諸如從政企談判到簽訂PPP協(xié)議，再到企業(yè)投產(chǎn)，需要政府減少復(fù)雜的審批手續(xù)，減少審批流程所需時間，提高合作效率。另一方面，要通過政策扶持將企業(yè)的運營成本降低，實現(xiàn)企業(yè)持續(xù)增收，打造企業(yè)與貧困農(nóng)戶雙贏的局面，增強與企業(yè)之間合作的持續(xù)性。

最后，需要政府加大對第三方組織的培育力度。①積極創(chuàng)造良好的環(huán)境條件，政府需制定相關(guān)政策使第三方組織擁有“名分”，在這樣的環(huán)境條件下才有助于第三方組織日后工作的開展。②需要政府加大對第三方組織的宣傳，在組織人才培養(yǎng)、活動開展、工作項目推進(jìn)等方面進(jìn)行資金以及技術(shù)的支持。③需要政府對第三方組織進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，保證其在工作中不偏離建立初衷，完善組織內(nèi)部監(jiān)管機制，制定相關(guān)法律規(guī)范第三方組織的行為。

4.2? ?搭建多元主體合作互動平臺

扶貧工作進(jìn)入到脫貧攻堅階段，僅僅依靠政府的力量是不夠的，需要政府與其他主體通力合作，搭建多元主體合作互動平臺，建立多元主體之間信息傳遞的橋梁。從而打破多元主體之間的信息壁壘，促進(jìn)扶貧資源達(dá)到最優(yōu)化的配置，提高脫貧攻堅階段的效率。例如，結(jié)合相關(guān)扶貧政策，運用云計算、大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建數(shù)據(jù)庫，實時監(jiān)測扶貧工作進(jìn)展情況，利用大數(shù)據(jù)功能對貧困戶的識別、認(rèn)定、幫扶、脫貧、防止返貧等整個環(huán)節(jié)的情況在平臺上匯集、查詢與展示，提高多元主體對于所需信息的搜集效率，加強多元主體間的信息溝通，從而提高整體脫貧工作效率。此外，在精準(zhǔn)扶貧多元主體合作平臺搭建完善的基礎(chǔ)上，還可以開發(fā)對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的信息共享和信息交流，讓“三農(nóng)”信息有效流動。完善網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大信息化培訓(xùn)力度。打造農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運輸、存儲、銷售一體化合作信息共享平臺，實現(xiàn)幫扶需求與供給的高效對接和精準(zhǔn)匹配。利用此平臺，既可以為扶貧對象提供大量、難得的就業(yè)機會，也可以促進(jìn)貧困農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的銜接，努力將貧困農(nóng)戶打造成合格的市場主體。

主要參考文獻(xiàn)

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