經濟學視角下“以工代賑”的作用與發展

徐天吉

[摘? ? 要] “以工代賑”是我國扶貧的一項重要政策，自1984年實施以來，在脫貧攻堅過程中起到了重要作用。在疫情和外部環境存在的不確定性對我國經濟的負面影響下，應深入思考“以工代賑”在內涵和機制方面的問題，使“以工代賑”發揮更大的作用。

[關鍵詞] 以工代賑;農村貧困;脫貧攻堅

0? ? ? 引? ? 言

“以工代賑”，或稱“工賑”，是我國脫貧攻堅過程中實施的一項重要政策，指政府投資建設公共基礎設施工程，受賑濟者參加工程建設獲得勞務報酬，以此取代直接賑濟的一項扶持政策。“以工代賑”作為一種扶貧政策自20世紀80年代開始實踐。在“以工代賑”政策的支持下，農村貧困地區獲得了資金和技術支持，完成了許多利國利民的非營利性基礎設施建設項目，在增加貧困地區低收入人口的收入、促進貧困地區生活水平提高和經濟發展等重要目標上取得了較大的成效。在中共中央、國務院公布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定（2015）》《“十三五”脫貧攻堅規劃（2016）》《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見（2018）》以及《關于進一步發揮以工代賑政策作用助力打贏脫貧攻堅戰的指導意見（2019）》等一系列中央文件中，“以工代賑”仍具有重要作用，將長期堅持。

2020年是全面建成小康社會之年，是脫貧攻堅決戰決勝之年。但隨著我國經濟面臨的不確定性的增加，在新冠肺炎疫情以及國際經濟環境變化等因素影響之下，勞動力，特別是貧困地區的勞動力面臨的就業壓力變大。面對這一情況，截至2020年3月份，國家發展改革委已經累計下發2020年“以工代賑”資金56億元，相關項目預計可使約30萬在新冠肺炎疫情影響下難以出外就業的低收入勞動者就近實現就業。我國對“以工代賑”的實踐已經證明，這一政策是行之有效的。在疫情防控常態化和外部環境存在的對我國經濟的不確定性負面影響下，應積極探索“以工代賑”的內涵和機制，使“以工代賑”發揮更大的作用。

國內學者從“以工代賑”的特定時期模式和經濟學機理等幾個方面進行了研究。沈怡婷（2018）基于新中國成立后“以工代賑”相關研究的綜述表明，國內學者針對“以工代賑”研究的成果大部分面向“以工代賑”在某一地區的實施情況，以及“以工代賑”對制度的分析上，并隨時間推進不斷深入發展。孫昌華（2012）選取我國西南地區的幾個縣作為調查分析目標，通過實證研究探討了“以工代賑”作為一項扶貧政策的實踐結果，認為“以工代賑”的實踐在改善低收入群體的收入水平等方面較為有效，而在促進貧困地區經濟增長的方面效果不佳，并據此提出相關政策建議。帥傳敏、孔祥智（2006）以聯合國WFP 援華項目為例，結合西方經濟學相關理論，研究認為“以工代賑”的實際運行有效地促進了貧困地區生產生活水平的提高，實現了貧困地區勞動力素質的進步，重點討論了引進外生性投入對貧困地區經濟產生的沖擊。此外，牛淑貞（2019）、沈怡婷（2018）、趙宇恒（2014）分別考察了歷史上“以工代賑”的產生、發展與運行，為梳理“以工代賑”的歷史演進提供了學術資料。

1? ? ? 傳統意義上的“以工代賑”：賑災為主

在我國歷史上，“以工代賑”是封建王朝實施災民救助的較有成效的方式。賑，即是救濟，保障災民或貧困人口的基本生存。傳統意義上的“以工代賑”是指官府或富人通過雇傭災民做工，興修住房、城墻、水渠等基礎性工程，向災民提供衣食住處甚至支付酬勞的賑濟方式。“以工代賑”已有久遠的歷史。根據相關研究成果，“以工代賑”創制于西周宣王時期，經過先秦至漢唐時期對其內涵的不斷豐富，到兩宋及明清時，“以工代賑”快速發展并形成較為規范的制度，成為國家治理的一種工具。

傳統意義上的“以工代賑”，其本質是賑災，目的是維護社會穩定和實現社稷穩固，而非追求資源開發與勞動力技能的提升。封建王朝統治時期，統治者通過“興工役以助賑”，寓賑于工，能夠在某種程度上平息流民、災民的民怨，促進社會安定，維護政權統治。“工役”的具體形式，多是修筑房屋、道路、城墻或者開挖水渠等建筑項目，大部分屬于國家或百姓的“剛需”，這就是說“工役”產生的原因，或是自然災害摧毀了受災地區的基礎設施而必須重新加以修建，或是即使沒有自然災害沖擊也需要進行修筑。這類“剛需型工役”，有時既可以通過無償的“征夫”即指派百姓參加徭役來進行，也可以通過“以工代賑”將工程建筑作為雇傭貧民或者災民，通過提供勞動機會實現賑濟的形式來完成。同時要注意到，因為傳統意義上的“以工代賑”幾乎都是進行工程建造，同時在封建統治時期的技術水平限制下，對勞動力技能的要求較低，大部分不需要任何經驗與技能，也無須專門培訓，可以直接上崗，即使無法參加勞力工作的百姓也可以參與相應的后勤工作，這使得“以工代賑”覆蓋的范圍與通過向受賑濟者提供基本生活物資與金錢這一直接賑濟方式的覆蓋范圍大致相等。但采用“以工代賑”的辦法可以通過同一份資源實現賑濟和工役的雙重目的。傳統意義上的“以工代賑”，更重視的是通過巧妙的運籌安排對災難產生的民生問題進行“補漏”，其出發點并不是為了發展經濟。

從某種角度上講，傳統意義上的“以工代賑”具體舉措更類似于凱恩斯在其《就業、利息和貨幣通論》中描述的自由放任私有企業挖掘政府埋好的“塞滿鈔票的瓶子”，并且“建造房屋或類似的東西會是更加有意義的辦法”的國家干預經濟以實現充分就業的政策措施，但此二者應對的問題分別是災害和經濟危機，背景不同。需要注意的是，作為一種賑災措施的“以工代賑”，較一般直接以實物進行無償賑濟有更大的經濟意義：首先是基礎設施條件得到改善，通過“以工代賑”，一批有利于農耕和灌溉的生產類基礎設施得以完工，在很大程度上促進了相關地區、尤其是災區的農業生產，利于災民安置以及日后災區恢復。其次是節約了資源和成本，不僅完成了救濟，而且完成了“剛需性”建設工程，實現了比無償賑濟更好的效果。第三是更好地維持了社會穩定，較快恢復了民眾的信心，有利于災害之后的經濟恢復。

2? ? ? 作為脫貧政策的“以工代賑”

當前我國實施的作為脫貧政策的“以工代賑”，與傳統意義上的“以工代賑”存在顯著差異。從20世紀80年代開始，我國的扶貧政策目標逐漸轉化，由給予貧困地區相應財政補貼的“輸血型”，轉向重視內生性激勵，促進貧困地區自主發展生產和貧困人口自力更生發揮動力的“造血型”，使“以工代賑”逐步成為我國扶貧特別是精準扶貧的重要政策。通過立項向貧困地區注入資金，支持相關設施的建設，當地貧困人口參加項目建設增加收入，成為“以工代賑”實務中主要的實踐模式。相關文件指出，“以工代賑”重點支持建設與貧困地區經濟發展和農民脫貧致富相關的農村中小型基礎設施，包括農田、水利、道路、片區綜合開發等工程。1984-2016年，國家發展改革委共安排1 300多億元用于“以工代賑”;“十三五”以來，國家發展改革委累計安排“以工代賑”資金近300億元，使得超過100萬貧困人口能夠參與“以工代賑”項目建設，累計發放勞務報酬30多億元。“以工代賑”的實踐結果表明，這一政策有效地促進了貧困地區基礎設施水平的提高，促進了貧困人口自力更生，發揮了較大作用。

作為脫貧政策，“以工代賑”的經濟意義較傳統意義更大。這是由于政策的目標由救災變為扶貧，政策的受眾范圍也隨之擴大，這意味著“以工代賑”可以在經濟增長方面產生更大的作用。根據新制度經濟學和舒爾茨關于人力資本投入的相關理論，外部投入資源能夠使貧困地區擺脫水平較低的均衡。作為脫貧政策的“以工代賑”，為缺乏資本的貧困地區帶來了投資，貧困地區可以通過其勞動力稟賦，實現地區基礎性、綜合性的開發，體現了較為豐富的經濟意義。

第一，“以工代賑”作為脫貧政策，較為及時地使貧困地區待救助人口獲得了一定的酬勞，保障了相關的低收入群體的基本需要，實現了“賑濟”的目的。

第二，通過提供短期工作崗位，在一定程度上提高就業水平，有效地促進失業率下降。這一點，對于快速緩解因疫情等因素引起的區域性就業困難和失業率上升較為有效。

第三，通過必要的培訓和勞務實踐，有效地提升了一部分勞動人口的勞動效率，一定程度上使這些勞動力的人力資本得到提升，使這些勞動人口在日后更容易獲得工作，同時減輕了這些勞動人口為提升勞動技能專門尋求培訓的費用支出負擔。

第四，有效激勵了貧困地區的低收入群體，激發其內生性動力，使其由等待被救助變為積極尋求出路，自力更生追求富裕，符合由“輸血”變“造血”的國家反貧困戰略。

第五，使受助者產生信心，在一定程度上使貧困地區群眾對經濟產生積極樂觀的預期，進而實現貧困地區群眾在其他方面的消費支出增加，最終進一步促進貧困地區的經濟增長。

第六，通過發展貧困地區的基礎設施，為當地在項目完工之后的生產和經濟增長提供基礎性支持，貧困地區通過“以工代賑”獲得的技術支持也將進一步提升地區的生產能力和水平，最終促進貧困地區區域經濟的發展。此外，“以工代賑”作為一種政府投資，能夠通過有效增加貧困地區對相關要素資源的需求等作用機制促進經濟發展，并且根據“乘數效應”理論，通過市場經濟機制，可以實現多于初始投資金額的最終效應，更大程度地促進經濟發展。

3? ? ? 當前“以工代賑”運行機制分析

實踐證明，我國實施的“以工代賑”，已經在脫貧攻堅方面發揮了作用。不斷的實踐，尤其是在易地扶貧搬遷安置區配套基礎設施建設、生態資源環境的保護與開發等方面的應用，擴充了“以工代賑”的內涵。當前，“以工代賑”資金安排向“三區三州”等深度貧困地區傾斜，重點支持深度貧困縣和深度貧困鄉村，圍繞基本農田、農田水利、鄉村道路、小流域治理、草場建設、村容村貌整治等，解決影響脫貧攻堅決戰決勝的突出困難。“以工代賑”面向貧困地區，以行政村而非貧困戶作為實施對象，將實施內容“項目化”，這種區域式、發包式的運行機制與我國精準扶貧的目標和我國貧困現狀相適應。同時按照有關要求，中央將財政涉農資金的統籌整合應用自主權下放到貧困縣，把相關項目的審批權限和責任一并賦予目標縣，項目資金的績效水平得到了進一步的提升。

需要注意的是“以工代賑”項目化的相關問題。“以工代賑”的運行機制，是通過扶貧開發項目實現的，在“發包”與“抓包”的過程中會涉及各方關系和利益，因此“以工代賑”項目的立項可能受相關方博弈的影響，改變更為合理的扶貧導向的考量。同時，受到追求效率的目標和政績考核標準的影響，立項有可能傾向于選擇貧困地區中較為“富裕”的村社，以保證項目順利完成;在雇工方面也可能傾向于選擇勞動能力較高而非實際貧困程度更大的群體。

因此，在“以工代賑”的實施過程中，要注意全面研判，統籌布局。國家在把自主權極大程度地下放的同時，要注意全程監督。首先，立項時要因地制宜，應當給予如易地扶貧搬遷安置區配套基礎設施建設以及特色生態農業等，根據當地資源環境稟賦設計的項目更多的關注，同時需要特別重視對貧困地區的特色資源加以開發和利用。其次，要注意對相關項目進行全流程上的資金監管，重視資金在審批、發放等各個環節的監察與審計，確保相關資金一分不落地用到實處，嚴禁濫用、冒用，使資金最大限度地發揮應有的作用，以契合的監管制度促進“以工代賑”運行機制實現效用最大化。此外，還要注意到“以工代賑”的本質在于為貧困地區提供短期性資本與技術支持，難以解決貧困地區本身存在的更深層次的問題。同時，僅憑單項扶貧政策，難以產生全方位的效應，不可能在根源上消除區域貧困的根本原因。“以工代賑”的實踐要注意立足貧困地區自身稟賦，可以通過“以工代賑”項目，支持貧困地區因地制宜地發展其特色產業，如特色食品、特色工藝品以及特色旅游等相關產業，并且與包括“消費扶貧”在內的其他扶貧政策措施進行有機結合，積極引入市場機制，進一步形成產業鏈，使貧困地區的稟賦資源得到更為高效的配置，為貧困地區的經濟發展找出“源頭活水”，最大程度地促進貧困地區自主開發，實現貧困地區經濟的可持續發展。

4? ? ? 對“以工代賑”發展的進一步思考

“以工代賑”作為一種巧妙的政策措施，在歷史上和現實中都實現了其應有的價值，當前我國實施的作為一種扶貧政策的“以工代賑”，大大拓展了傳統意義上“以工代賑”的范圍和作用。可以預見，隨著“以工代賑”的不斷實踐，這一政策將在未來實現更大的成效。在當前經濟環境與經濟形勢下，尤其是疫情防控常態化和外部環境存在的不確定性對我國經濟的負面影響下，應當進一步深入思考這一政策的設計思維、具體內涵和應用范圍，從而促進地區經濟、乃至全國經濟的發展。對于“以工代賑”現存的一些短板，如吸納的勞動人口素質偏低、勞動力技能不足，受區域發展水平和地域限制、人口流動等因素影響較大之類的問題，有關部門應當積極探索新思路，嘗試新辦法。可以嘗試通過“以工代賑”實現貧困地區特色產業的構建，開發貧困地區特色產品與服務，積極構建相關產業鏈，實現貧困地區的內生性發展。同時，應積極促進“以工代賑”在“中國制造”“新基建”與“高質量發展”等國家戰略實踐當中發揮作用。此外，“以工代賑”的具體實踐內容，可以在基礎設施建設的基礎上進行拓展，其他社會保障任務在制度安排方面可以借鑒“以工代賑”的設計思路。應全方位、多角度發掘“以工代賑”的價值，在實現“以工代賑”社會效益的基礎上，進一步擴大這一政策的經濟效益。

主要參考文獻

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