陜西民辦高校內部治理結構抽樣分析及優化建議

王靜文

陜西民辦高校內部治理結構抽樣分析及優化建議

王靜文

（西安翻譯學院 發展規劃處，陜西 西安 710105）

運用因子分析及K-Prototype聚類算法，將陜西民辦高校內部治理結構模式聚類為董事會直管下的校長負責制和董事會領導下的校長負責制兩類，并利用方差分析做出聚類效果驗證，研究發現董事會領導下的校長負責制在師生獲得感因子和行政權力因子方面的得分明顯高于董事會直管下的校長負責制。最后，從平衡舉辦者的控制和權力制衡，構建多方運行機制，完善董事會領導下的校長負責制及構建教職工權益保障體系四個方面提出建議。

董事會；四位一體；權力分配；監督

民辦高等教育是我國高等教育的重要組成部分，在高等教育事業改革與發展中扮演著重要角色。在新修訂的《民辦教育促進法》中，“學校的組織與活動”里，有7條內容關注學校內部治理。在民辦高等教育選擇性競爭時代，準確把握民辦高校發展態勢，用數據說話，科學分析民辦高等教育內部治理體系現狀及存在問題，能為管理部門實施“分類管理”“設立專項資金”提供參考依據，也為進一步推動民辦高校管理體制改革、轉型發展和提高辦學水平提供思路和策略。

一、陜西九所民辦高校基本情況

我國民辦高等教育興起于改革開放之后，20世紀八、九十年代為高速發展期，歷史長的也僅30多年。發展到今天，據教育部門戶網站公布的數據，全國共有民辦高校750所（含獨立學院265所），已成蓬勃壯大之勢。[1]陜西是中國的教育大省，以2018年為例，陜西省全日制本專科在校生1054808人，民辦高校普通本專科在校生197338人，民辦高校全日制本專科在校學生數占比為18.7％。[1]目前，陜西省設民辦本科院校21所（含12所獨立學院），此次研究的是陜西省9所本科層次的、辦學規模在2萬人左右，具有較大社會影響力的民辦高校（詳見表1）。

21世紀后，陜西民辦高校進入快速發展期：高校辦學層次不斷提高，上述民辦高校均已獲得學士學位授予權；學校發展從規模擴張向內涵建設轉變；在內部治理結構方面，借鑒國內外民辦高校先進管理經驗；硬件條件逐步完善，為師生提供完備的學習工作環境；校園規劃日趨合理，校均占地面積達千畝以上；陜西民辦高校全日制在校生規模達萬人以上，開設各級各類專業185個，覆蓋13個學科門類。陜西民辦高等教育蓬勃發展的態勢，被陜西省委、省政府譽為“陜西省靚麗名片”，引領全國民辦高等教育發展。[2]

表1 陜西九所民辦高校基本情況

二、陜西民辦高校內部治理結構

民辦高校創辦于不同時期，學校的內部治理結構體系各有特點。在民辦高校辦學初期，魅力型權威占據行政主導地位，民辦院校涌現出一批敢做敢為、熱心奉獻的教育家，如民辦教育家丁祖詒、胡大白等。隨著民辦高校進入平穩發展期，“法理型”治理模式趨于主流。[3]35-38民辦高校均結合辦學實際，開展“去家族化”變革，進一步完善內部治理結構體系，建立健全內部權力的協調與制衡機制，“董事會領導下的校長負責制”雛形形成。

（一）董事會

《民辦教育促進法》（新修訂）規定：民辦高校董事會由舉辦者或其他代表、校長及教職工代表等人員構成，其中具有5年以上教育教學經驗成員不低于三分之一。[3]33由此可見：董事會決策權力不集中于舉辦者或投資者手中，而是隸屬于各方利益相關者。董事會主要職權包括：制訂學校發展規劃，決定高校經費的籌劃方案管理民辦高校的基金和資產；審核民辦高校的預、決算；決定接受助學捐資，修訂民辦高校的組織章程等。[4]58-61

目前，陜西民辦高校董事會利益相關者類別構成單一，核心決策成員主要是學校舉辦者、出資者或者是校領導，董事會構成缺乏廣泛性和代表性。家長、校友或社區代表等在學校重大事項決策方面話語權受限，“多方共治”仍有待完善。

（二）校長

校長由董事會聘任，負責執行董事會重大決策，全面負責學校日常教學和行政工作，統籌協調教育計劃的落地、教育方針的落實和教師的選聘等，具有最高級別的行政決策權。[5]職業校長制是建設現代大學制度的題中之義，陜西省民辦高校重視聘請職業校長：西安培華學院、西安翻譯學院聘請具有豐富高校管理工作經驗的教育專家擔任校長；西安外事學院經全球公開選聘，聘請畢業于全球頂尖私立研究型大學經濟學博士陳愛民擔任校長。

表2 陜西九所民辦高校內部治理結構

董事會領導下的校長負責制中校長主要行駛的職權：一貫徹國家教育政策方針；二組織實施民辦高校的發展規劃；三執行董事會的決議；四是聘任與解聘教職工；五是負責管理民辦高校事務組織實施教育教學活動；六是執行董事會的其他重大決議。[4]61

（三）黨委書記

根據陜西省教育廳《關于向民辦高校選派黨委負責人（委派督導專員）實施辦法》，以上九所民辦高校黨委書記均由陜西省委教育工委選派，同時兼任政府駐派督導專員。政府督導專員主要是由兩類人員構成：一是公辦高校已退休或即將退休的黨政負責人（如黨委副書記），二是公辦高校已退休或即將退休的副校級領導干部。他們對民辦高校的特殊性和管理的復雜性，以及財務審計和監管等認識不足。[6]

職責：負責民辦高校的思想政治、黨建團建、學工和宣傳等工作；參與學校發展規劃的制定、招生、資產和財務管理、人事安排、校園規劃和基礎修繕等重大事項的研究討論，等；監督貫徹落實法律、法規和教育政策的情況；負責學校安全穩定問題。[4]58

抽樣調查的幾所民辦高校均是個人投資辦學。舉辦者的角色是籌設學校，之后應把管理權力移交給董事會，董事會是一種制度安排，以平衡各主體利益、制衡各種權力關系、提升辦學水平為根本目的。[7]從表2可以看出，陜西民辦高校的實際情況是舉辦者直接擔任董事長或舉辦者委任子孫擔任董事長，舉辦者對董事會成員構成，監事會的組建以及校長的聘任等關鍵事項具有支配控制的權力，對學校重大事項的決策、執行和監督等流程享有主導性話語權。舉辦者的過大權力，致使董事會制度流于形式，董事會領導下的校長負責制優勢難以凸顯，學校陷入管理制度架空和治理效率低下困境。

三、《陜西民辦高等教育內部治理結構調查》調研分析

（一）樣本情況

調研采取隨機抽樣的方式，調研院校分布情況如下，側重調研陜西民辦高校獨立辦學、本科層次的9所民辦高校。發放問卷分數220份，回收有效問卷204份；調研對象以中層及以上行政管理人員（53.94%）為主，另選取部分雙肩挑工作人員（20.59%）及專職教師（20.59%）。樣本分布如下表3所示。

表3 樣本分布圖

（二）信度分析

從表4可以看出：克隆巴赫系數為0.952，大于0.9，說明統計數據信度質量非常高。對于“已刪除的系數”，相關項被刪除后，信度系數值沒有明顯的提升，也說明所有數據項均應保留，更進一步說明了研究數據的信度水平。對于“CITC值”，所有統計分析項對應的CITC值均高于0.6，這說明了分析項之間具有較好的相關關系，同時也反應信度水平良好。綜上所述，統計數據信度高，可用于下步分析。

表4 可靠性統計

（三）因子分析

1. 原始數據處理

研究采用因子分析法，分別通過共同度，因子載荷系數值，KMO值（Kaiser-Meyer-Olkin)，方差解釋率值等指標進行綜合分析，分析問卷設計是否合理、有意義，并進一步驗證數據的效度。KMO值可用于判斷效度，共同度值用于排除不合理研究項，根據上圖顯示，KMO值為0.881，大于0.7，此外Bartlett球形檢驗對應值為0.000，說明問卷適合做探索性因子分析。

表5 KMO 和 Bartlett 的檢驗

2. 因子提取

利用主成分分析法來求標準化指標的公共因子及載荷矩陣，根據SPSS計算結果中的特征值、方差貢獻率以及累計方差貢獻率累確定最終因子數。此次共提取出3個因子，此3個因子旋轉后的方差解釋率分別是28.061%，26.701%，25.650%，累計方差解釋率80.412%，每個因子旋轉后方差解釋率均在10%以上。數據顯示，研究項和因子之間有著較強的關聯，以有效的通過銀子提取信息，詳見表6。

3. 因子旋轉

采取最大方差旋轉方法（varimax)進行旋轉，為每個因子構造方差貢獻率，實現對因子意義的解釋。表7旋轉成分矩陣顯示：公因子F與學術委員會等、學生管理等指標有較高載荷，稱為學術權力因子，公因子F與教師薪酬和師生獲得感有較高載荷，稱為師生滿意度因子，公共因子F與校長權力、董事會權力分配等有較高載荷，稱為行政權力因子。

（四）聚類分析

1. 聚類匯總

K-Prototype算法是結合K-modes和K-Means算法，既能應用于定量數據也可應用于定類數據。因為統計數據中含有定類數據，所以使用K-prototype聚類分析方法，從表8可以看出：最終聚類得到2類群體，此2類群體的占比分別是63.2%,36.8%。整體來看，2類人群分布較為均勻，整體說明聚類效果較好。

2. 聚類效果驗證

為了探索出各個類別的具體特征，因而使用方差分析去研究各個類別群體的差異性（針對定量分析項），最終可結合各個類別特征進行類別命名。使用方差分析去探索各個類別的差異特征，從表9可知：學術權力因子、行政權力因子和師生滿意度因子中，學術權力因子并沒有呈現出顯著性(>0.05)，意味著聚類分析后，僅行政權力和師生滿意度方面有顯著區別。表中數據顯示，cluster_1在行政權力和師生獲得感方面得分明顯高于cluster_2。

下面對比兩類樣本在學校董事會成員構成、學校教職工參與學校決策等方面的差異，第一類樣本中：董事會成員構成多樣，由舉辦者、校長、黨委書記、社會知名人士、教職工代表等各類成員組成，并且董事會每年定期召開3次以上會議。此外，該類群體認為學校教代會和工會能夠發揮較大作用，對教師參與學校決策的總體印象是民主。第二類群體認為所在學校董事會成員各方人員代表不多，認為學校教代會、工會等組織作用較小，對教師參與學校決策的情況不夠滿意。

表6 方差解釋率

表7 旋轉后因子載荷系數表格

表8 聚類類別基本情況匯總

之后，將聚類得出的樣本與調查樣本來自的高校做交叉處理，交叉匯總表如表9所示：高校1，3和5是cluster_2樣本數比例占明顯優勢，其余高校則是cluster_1占比較高。基于以上對兩類樣本的特征分析，將高校1，3和5的內部治理結構定義為董事會直管下的校長負責制，將另外6所高校的內部治理結構定義為董事會領導下的校長負責制。

表9 聚類類別方差分析差異對比結果1

注：*<0.05，**<0.01，下同。

表10 聚類類別方差分析差異對比結果2

表11 聚類類別與來源高校的方差分析

董事會直管下的校長負責制主要表現是：校長由董事長兼任（高校5）或者是董事長直系親屬擔任校長（高校1）。高校的決策和執行均由家族或公司內部人員兼任，舉辦者、董事會與校長之間的權責劃分不明，校長“權責不對應”甚至“有職無權”更為常見，校長負責制落實有限。而在董事會領導下的校長負責制的治理模式下，校長是真正意義上的法人代表，貫徹落實董事會的決策，董事會經商議決策做出學校建設規劃、組織機構改革和年度預算等重大決策，校長全權落實。

四、陜西民辦高校內部治理結構優化的建議

（一）平衡舉辦者的控制和權力制衡

新修訂的《民辦教育促進法》出臺后，陜西省民辦高校均選擇走“非營利性”道路。從政府層面來說，政府應加快出臺配套政策，根據前期舉辦者出資、取得合理回報的情況以及辦學效益予以補償及獎勵，此舉可以保護民辦高校舉辦者的辦學積極性。通過分類管理，保證不同的產權訴求，理順董事會運行中的相關問題，促使舉辦者積極按照現代大學制度完善董事會制度。從學校層面來說，應做好學校內部治理的制度規范：明確董事會的職責，構建董事會的權力邊界；明確董事會的組織結構和人員結構，夯實關鍵崗位家族成員的回避制度；依法推進民辦高校章程建設，建立健全董事會決策的信息公布和公眾參與機制，落實職業校長遴選制度和聘期制度，明確董事會與校長之間的權力界限。

（二）構建多方運行機制

首先，董事會內部應統一方向和力量，加大辦學投入力度，明確投資方向，全力保障教學運行。保證校園規劃的前瞻性和穩定性，以教學為中心，保證辦學資金充裕，提高資金使用效率。管理好學校資產，盤活資產，提高資產利用率，及時報廢，確保資產分布均衡，更新換代合理。全力保障教學運行及師生生活。當前在陜西民辦高校的校級管理層面基本不見直系親屬及旁系擔當要職，但是中間管理層，尤其是在財務、基建、資產和后勤等關鍵部門的中高層管理人員仍存在“親屬化”現象。董事會應聘請專業管理團隊，一視同仁，提高學校財務運轉效率。

第二，校長全權負責學校行政事務，突出特色，提高辦學質量。實行目標考核制和績效責任制，積極申請各類評估和認證，發現不足，及時改進。實行校、院、系三級建制、兩級管理機制，構建決策、執行和監督環節彼此獨立的制衡機制，厘清責權關系，將控制和決策權力合理分配到各治理主體中，構建法人內部治理的結構體系。

第三，校黨委行使政治核心和監督保障權力。新修訂《民辦教育促進法》指出，民辦學校要加強黨的建設，建立黨委監督制約機制。黨組織須全方位介入學校的決策層、監督層和管理層，成為學校董事會、校領導和監事會的法定成員。[11]監督檢查學校財務及專項資金運轉狀況，檢查教學、管理等事項的執行情況，監督董事會和校務會成員按照學校章程行使職責。

（三）完善董事會領導下的校長負責制

在董事會直管的校長負責制下，舉辦者可能既擔任董事長職務又擔任校長等要職。這種治理模式管理層次少、決策效率高、交易成本低，主要舉辦者的人格魅力和高度集中的權利使學校以較低的控制成本實現學校的正常運作。

在這種治理模式下，舉辦者對學校擁有絕對的權威和控制，民辦高校可根據市場需求及變化迅速調整，但是，這種高度“人治”的內部治理模式也存在局限性，雖然管理人員的“忠信度”作為一種資源降低了交易成本，但是各種權利和控制權邊界比較模糊，學校的發展高度依賴著核心舉辦者，難以保證高校長期穩定及長時間的持續發展。所以，向規范化的董事會領導下的校長負責制變革是當前民辦高校內部治理結構發展的方向。[8]董事會領導下的校長負責制實質上也是“董事會授權下的校長負責制”，董事會是學校的決策機構，它的領導地位可通過授權來體現，既有超脫性，更具備權威性。校長是學校整體工作的設計者和領導者，全面負責學校的教學、行政和財務預算等工作。在該模式下，學校內部治理結構通常是由董事會、校務會、黨委會和監事會等構成，董事會主要由出資者、校領導政府人員和社會人士組成；校務委員會由熟稔辦學政策、教育教學規律的教育專家構成，黨委會由政府督導專員和黨委成員組成，監事會則由熟悉資本運作和財務監管的人士組成。四者彼此支持、互相制約，保證內部治理體系的有機性與協調性。董事會領導下的校長負責制相對于董事會直管下的校長負責制具有明顯的制度優勢，有利于學校決策趨向科學性和民主性，促進職業校長制度落地和學術自由的實現。

（四）構建教職工權益保障體系

新修訂的《民辦教育促進法》首次增加了“保障教職工的其他合法權益”條款，明確要求民辦高校落實教職工對學校管理的知情權和參與權，保障教職工參與民主管理、民主監督的權力。因此，在教職工權益保障方面：民辦高校應圍繞教職工切身利益，通過教職工代表大會、工會、董事會直通車等組織機制，接受教職工的日常訴求和建議，教職工代表大會定期舉行并聽取學校工作報告，審議學校重大發展事項，切實保證教職工的基礎權益，做到學校發展是人人事、人人知。

在組織制度建設方面，在加強對教職工日常管理的基礎上，建立以教職工為本、注重教職工權益保障的制度組織文化。在學術方面，完善學術委員會、教學指導委員會、專業評審委員等學術評議機構，指導、評議學校各類科研及教學事務，劃清學術權力和行政權力邊界，保證學術行政權力相分離。

［1］ 教育部. 教育發展統計公報[EB/OL]. (2018-07-19) www.moe.gov.cn.

［2］ 周海濤, 劉俠. 民辦高等教育發展研究報告——基于近十年全國民辦高校數據統計與政策文本分析[J]. 中國高等教育, 2016(2): 18-22.

［3］ 李福化. 大學治理的理論基礎與組織架構[M]. 北京: 教育科學出版社, 2008.

［4］ 彭宇文. 中國高校法人治理結構研究[M]. 北京: 中國社會科學出版社, 2006.

［5］ 趙旭明. 民辦高校治理研究[D]. 北京: 中共中央黨校, 2006.

［6］ 王華, 王一濤, 樊子牛. 非營利性民辦高校的四維內部治理結構研究[J]. 寧波大學學報: 教育科學版, 2020, 42(2): 53-60.

［7］ 歐陽嬋. 民辦高校內部治理結構優化路徑研究[D]. 長沙: 湘潭大學, 2010.

［8］ 石猛. 民辦高校董事會制度治理價值及其實現[J]. 復旦教育論壇, 2019, 17(2): 15-20.

Sampling Analysis and Optimal Suggestions on Internal Governance of Private Universities in Shaanxi Province

WANG Jing-wen

（Development and Planning Office of Xi’an Translation University, Xi’an 710105, China）

This paper clarified the relationships among the board of directors, principals and CPC committee secretaries of Shaanxi’s private universities, using factor analysis and K-Prototype cluster, to examine the governance of the principal responsibility system under the leadership of the board of directors, and the principal responsibility system under the direct management of the board of directors. It found that the former system scored significantly higher than the latter in factors of teacher-student sense of performance and the executive power. It thus recommended that the internal governance model of private universities can be constructed in the aspects of balancing the directors’ control and power, setting up a multiple management mechanism, upgrading the president responsibility system led by the board of directors, and establishing a faculty rights and interests guaranty system..

board of directors; four-in-one; power distribution; supervision

G640

A

1008-0627（2021）02-0035-08

陜西省教育廳青年專項“基于《新國標》的民辦高校教學質量保障體系有效度研究”（2020JK0168）；陜西省教育廳教育教學改革重點攻關項目“基于民辦高校教育教學質量提升的內部治理結構優化研究”（2017BG028）

王靜文（1990-），女，陜西西安人，講師，研究方向：民辦高等教育。E-mail: 1084313786@qq.com

（責任編輯 趙 蔚）