中國FSC森林經營認證不符合項分析

余傳玲 張超群 徐 斌

(中國林業科學研究院林業科技信息研究所 北京 100091)

森林認證(Forest Certification)是一種運用市場機制來促進森林可持續經營, 以實現生態、社會和經濟目標的工具，于20世紀90年代初逐漸興起。經過20多年的快速發展，森林認證得到了大多數國家、政府、非政府組織和貿易組織的廣泛支持和認可，現已成為世界林業發展的重要趨勢[1]。作為保護與利用森林資源、協調與發揮森林環境效益與經濟效益、促進林產品市場準入的有力市場調節手段，森林認證通過第三方審計，可確保森林經營符合社會、經濟以及環境可持續性原則；這種形式的環境認證認可方法是森林經營和木材工業活動中較為透明的方法，通過使用標簽或標志，森林認證為消費者提供可靠的產品保證，即產品來自對環境負責、對社會有益和經濟上可行的森林經營活動，進而推動森林經營活動對環境和社會的積極作用[2]。森林管理委員會(Forest Stewardship Council，FSC)認證是目前全球最具影響力的森林認證體系[3]。在我國FSC認可的認證機構開展森林經營單位和加工貿易企業的認證已經有20多年歷史，對提高森林經營水平、保證和改善市場準入、提高企業管理水平和生產力、保護生態環境和生物多樣性、確保社會各方利益等方面發揮了重要作用[3]。FSC認證的不符合項(Non Compliance，NC)是針對FSC認證標準層面開具的企業在開展森林經營過程中違反認證標準所包含的原則總和，不符合原則標準要在一定時間內糾正，否則會導致認證證書的吊銷；對我國森林經營企業開展不符合項分析，可以總結出其與FSC標準之間的差距并做出合理改進。目前，我國關于FSC認證的研究大都基于訪談、問卷調查等，利用不符合項方法進行的實例研究較少[4-7]。鑒于此，本文基于FSC認證機構審核報告提出的不符合項及FCS審核標準，對我國已通過森林經營認證的企業在原則、標準、不同審核類型、不同企業規模以及審核時間等方面存在的差異進行分析，對不符合標準項提出合理建議，以期為提高我國森林經營企業的經營水平和生產能力提供參考。

1 數據來源與數據描述統計分析

1.1 數據來源

研究用資料和數據來源于FSC認證機構官方網站(https://cn.fsc.org/cn-cn)上公布的80家經營單位的審核報告(表1)。采用文獻歸納和定量分析法，總結森林認證不符合項相關內容，通過描述性統計將搜集的數據以圖表方式進行表達。

表1 80家經營單位審核報告不符合項統計

1.2 FSC認證發展現狀的描述統計分析

截至2019年12月，我國大陸地區有76家森林經營單位103.72萬hm2森林通過FSC認證，位列亞洲第3位、世界排名第27位。另外，我國臺灣還有3家森林經營單位1 437 hm2森林通過FSC認證[8]。從2003—2019年我國大陸地區FSC認證面積變化趨勢可以看出(圖1)，2003—2011年FSC認證面積呈快速增長趨勢，2012—2014年因天然林保護工程政策實施導致森林認證面積快速下降，2016年后逐步恢復并緩慢發展。

圖1 2003—2019年我國大陸地區FSC認證面積變化趨勢注：2014年底數據2015年3月更新。

我國不同林地權屬、經營主體、森林類型FSC認證面積和數量分布見表2。從林地權屬分布來看，國有林和集體林是森林認證的主體，認證面積占總面積的68.40%；集體林占26.70%，國有林僅占4.90%。集體林認證數量最多(49個)，國有林認證數量最少(3個)，其他28家森林經營單位包括這2種權屬類型。從經營主體來看，認證面積最大的是私營企業，占總認證面積的52.35%；國有林場認證面積占44.04%；協會或合作社認證面積占3.61%。私營企業認證數量最多(60個)，協會或合作社認證數量最少(5個)。從森林類型分布來看，以天然林為主的森林經營單位7家，認證面積約5.79萬hm2，占總認證面積的5.88%；人工林經營單位21家，占總認證面積的13.92%；天然林和人工林2種類型兼有的森林經營單位，認證面積78.90萬hm2，占認證總面積的80.20%。

表2 我國FSC認證面積與數量分布

2 FSC認證企業的“不符合項”分析

2018年10月，《FSC中國國家森林管理標準》替代舊標準在中國正式發布實施。為保證分析的一致性，本研究從FSC官網收集 2009—2018年底我國大陸開展FSC森林經營認證共80家企業的191份審核報告摘要(表1)。對審核報告包括的1 117個不符合項進行匯總分析，以總結我國森林經營認證企業經營狀況與FSC標準的差距。

2.1 不符合項的內容分析

不符合項是針對指標層面開具的，本研究將10個原則和標準包含指標的不符合項加總，并按由多到少排序。這些不符合項涉及社會、經濟、森林經營管理、環境等方面(圖2、圖3)。從頻數來看，不符合項大部分集中在環境和社會影響方面，經濟和森林經營管理方面次之；從環境角度來看，不符合項出現頻率較多的有土壤和水資源保護、廢棄物處理、環境影響評估、森林監測體系、森林經營體系病蟲害治理、森林監測等標準，說明我國FSC認證企業在環境方面需要著重進行改進；在社會方面，職工安全和健康以及林業職工培訓與指導方面不符合項數量相對較多。對不同原則出現的不符合數量分析結果如下：

圖2 中國FSC森林經營認證在原則層次上的不符合項統計

圖3 中國FSC森林經營認證在標準層次上的不符合項統計 注：4.2為職工健康與安全，8.3為森林經營中林產品產銷監管鏈的監測，7.1為森林經營方案內容，8.2為森林監測內容和指標，6.5為土壤和水資源保護，6.7為廢棄物處理，6.1為環境影響評估，8.1為森林監測體系，7.3為林業職工的培訓與指導，6.6為森林經營體系病蟲害治理，8.5為森林監測結果概要，6.2為珍稀、受威脅和瀕危物種保護，4.4為社會影響評估與利益方咨詢，7.4為森林經營規劃基本內容公開，7.2為森林經營規劃修訂，1.1為森林經營時法律法規遵守，1.3為國際協議有關條款遵守，9.4為高保護價值森林的監測，1.5為避免未經許可的活動，1.6為承諾遵守FSC標準。

1)原則六：環境影響。所調查的80家企業中，原則六不符合項數量為257個，這是我國林業企業面臨的最大挑戰。認證機構幾乎對所有認證企業均提出了不符合項，具體包括土壤和水資源的保護，廢棄物的處理，環境影響評估，化學品使用，珍稀、受威脅和瀕危物種的保護，生態功能及價值的保持、提高或恢復，典型生態系統保護等方面的標準。我國出臺的林業法規和標準已包括環境方面的要求，但林業生態環境保護制度還存在一些不適應情況，需要進行不斷創新和完善[9]，且森林經營者在理念和實踐上普遍對此不是很重視。在實際生產中，企業很難在自然環境保護方面考慮周到，林業企業架構設置中也很少設立專門人員負責環境保護相關事務，甚至有一部分人認為自然保護和野生動植物保護、生態保護與企業職責的相關性極?。辉跇浞N引進方面，中國傳統經營理念也與FSC標準存在差異；還有一些是FSC有要求但在中國森林經營中缺少的，如環境影響評估等。

2) 原則八：監測與評估。所調查的80家企業中，原則八不符合項數量為250個，具體包括森林經營中林產品產銷監管鏈的監測、森林監測的內容和指標、森林監測體系構建、監測結果的公開和應用等標準。我國有比較完善的森林資源監測體系，還有比較完善的森林火災、病蟲害防治監測體系，但在野生動植物監測、森林經營活動環境與社會影響監測、森林經營中林產品產銷監管鏈監測方面存在差距[10]。

3) 原則四：當地社區與勞動者權利。所調查的80家企業中，原則四不符合項數量為189個，主要包括職工的健康與安全、社會影響評估與利益方咨詢、當地社區就業和其他服務的機會、職工建立組織及參與決策的權利等方面的標準。社會權利沒有得到經營者重視，是森林經營比較容易忽視的環節。很多森林經營者認為森林經營只需在林地內經營內部事宜，與周邊環境和社區關系不大；國家法律法規對森林和林地的法定權利進行保護，但卻沒有詳盡區分；有一些經營者認為政府應當承擔林區周邊社區的保護工作[11]。因此，在實際林業工作開展過程中，對當地社區權力的保護及社會影響評估均做得不夠全面。此外，職工的健康與安全也需要得到提升和改進，特別是目前工人的安全生產裝備與FSC要求差距較大，對外包勞動者的保險、衛生等福利待遇及安全保護等方面均需加強。

4) 原則七：森林經營方案。所調查的80家企業中，原則七不符合項數量為163個，具體包括森林經營方案的內容、林業職工的培訓與指導、森林經營方案的修訂等標準?！渡址ā窂娭埔罅謽I企業制定森林經營方案，但對其內容、實施和驗收缺乏規定。企業普遍未建立有效的監管機制，要么缺乏編案，要么編案與實踐脫節。另外，國家在建立健全森林治理制度過程中，對林業政策也有調整，給中長期的森林經營方案編制與實施帶來挑戰。利好的政策，如國家林業和草原局發布《中國森林經營方案編制綱要》及在其后開展相關試點工作，其工作要求與FSC契合度較高，為中國良好的可持續林業經營奠定了基礎[12]。

5) 原則一：遵守國家法律法規與FSC原則。所調查的80家企業中，原則一不符合項數量為76個，主要包括遵守法律法規、國家簽署的國際協議、避免林區內非法采伐等未經許可的活動、承諾遵守FSC標準等標準。遵守國家法律法規是中國林業企業必須遵循的基本原則，總體上企業能滿足此條原則要求。認證機構在審核時會發現部分林業企業對法律法規的理解和執行不到位，森林經營人員未采取有效措施以監控、識別和控制非法砍伐、非法居住和其他未經授權的活動等，因而提出不符合項[13]。

6) 原則九：高保護價值森林。所調查的80家企業中，原則九不符合項數量為54個，主要包括對高保護價值森林的保護、在高保護價值的森林中進行經營活動的同時應維護或加強這些森林的特征等標準。中國實行的分類經營制度，為開展高保護價值森林的評估和管理做好了鋪墊[14]。國家林業和草原局頒布的新的森林經營方案編制綱要明確了對高保護價值森林的保護，但是林業企業在實際操作中仍存在不知如何判定、保護、經營和檢測高保護價值森林等問題。

7) 原則十：人工林。所調查的80家企業中，原則十不符合項數量為52個，主要包括減少病蟲害、火災的發生和入侵物種進入方面的標準。對人工林概念的界定，FSC與中國通用的概念有一些差異，FSC認證中的人工林是指缺乏當地生態系統典型特征的林分，而非泛指人工起源的林分。但在實際工作中，關于人工林的界定不同審核員、不同認證機構及有關方理解都有一定差異。人工林經營過程中差距主要表現在劃分多大面積的林地向天然林轉化，且如何確保人工林樹種的多樣性以及人工林結構及其功能的穩定性[15]。

8) 原則五：源自森林的效益。所調查的80家企業中，原則五不符合項數量為46個，主要包括減少采伐及加工造成的浪費、森林經營企業在維持生態系統生產力必要投入、森林服務和資源價值的確認及維護等標準?？傮w上說，原則五與中國森林經營傳統理念比較一致，如經濟可行性、多種經營、減少浪費、提高產品附加值、木材和林產品可持續生產、提高森林服務價值等，主要差異在于如何確保森林經營過程中對環境保護的投入、如何確保森林經營的經濟可行性、如何減少森林經營活動中資源的浪費和環境的破壞。此外，差距還體現在如何確保非木質林產品的可持續利用方面[16]。

9) 原則二：所有權、使用權及責任。所調查的80家企業中，原則二不符合項數量為28個，主要為土地和森林資源長期使用權等標準。中國有比較完善的林權制度，正在進行中的林權改革也為開展認證創造了好的前提，但也存在部分林地邊界不清楚、林權爭議、沒有林權證或林區地圖的情況[17]。需要關注的是在林權流轉過程中的公平、公正和自愿原則，以及林權爭議的處理機制[18]。

10) 原則三：原住民的權利。所調查的80家企業中，原則三不符合項數量為2個。中國原住民通常被FSC認證機構理解為原住的少數民族，總體上其與漢族的權利沒有太大差異。

除針對森林經營認證的標準外，認證機構提出的針對FSC商標使用標準的不符合項主要有錯誤使用FSC標簽或未經批準使用FSC商標的情況；針對FSC聯合認證標準的不符合項主要有未制定聯合認證程序文件、公司和聯合體成員間職責分工不明確、部分成員不了解聯合認證程序和森林經營標準、未制定有關聯合成員資格和爭議處理的程序文件等問題。

2.2 FSC認證企業的不符合項差異性分析

2.2.1 不同審核類型的不符合項差異性分析

FSC森林認證分為主審和年審2種審核類型。根據191份報告中不符合項統計數據，主審出現的次數為74次，年審出現的次數為192次(開展主審之后會進行多次年審核以糾正主審出現的不符合項，1份報告中可能會包含2年及以上的不符合項數據)，不符合項主審和年審出現的情況在原則分布上基本一致(圖4)。將主審、年審比較來看，在不符合項出現的頻率上，原則六、原則一在主審時開出的不符合項頻率更高，而年審出現不符合項頻率較高的是原則八、原則四和原則十；從出現不符合項平均數量上看，主審出現的平均數量為7.19個，年審出現的平均數量為3.05個(表3)，表明經主審后對大部分不符合項進行糾正，也符合一般審核規律。

表3 主審及年審不符合項數量分析

圖4 不同審核類型的中國FSC森林經營認證不符合項統計注：頻次代表該原則下不符合項數量，頻率代表該原則下不符合項占總不符合項比例。

2.2.2 不同規模企業的不符合項差異性分析

根據不同企業規模，對80家認證的森林經營單位不符合項在原則層面進行分類統計。其中，森林面積在500 hm2以下的公司或農戶(以聯合認證形式開展)列為農戶和小型企業共45個，其他的列為大中型企業共35個，不符合項頻次和頻率統計見圖5?？梢钥闯觯煌幠Ｆ髽I的不符合項在各原則分布基本一致。相對而言，中大型企業在原則六、原則四、原則一出現不符合項的頻率更高一些，農戶和小型企業在原則八、原則七和原則五出現不符合項的頻率更高一些。中大型企業總審核次數為127，出現不符合項數量為567個,平均每次審核不符合項數量為4.46個；而農戶和小型企業的總審核次數為139，出現不符合項數量為550個，平均每次審核不符合項數量為3.96個。這表明不同規模企業在出現不符合項的數量方面無明顯差異，中大型企業出現的不符合項略多，可能是由于農戶和中小型企業部分采用小規模低強度認證標準，相對要求較低。

圖5 不同規模企業的中國FSC森林經營認證不符合項統計注：頻次代表該原則下不符合項數量，頻率代表該原則下不符合項占總不符合項比例。

圖6 不同時期中國FSC森林經營認證不符合項統計注：頻次代表該原則下不符合項數量，頻率代表該原則下不符合項占總不符合項比例。

2.2.3 不同時間的不符合項差異性分析

從時間維度，在原則層面對2010年5月和2018年底森林經營認證企業不符合項進行分類統計。2個時間段不符合項頻次和頻率統計見圖6，可以看出，2個時間段不符合項在各原則的分布基本一致。相比而言，2018年的統計顯示，在原則六、原則七、原則四和原則十中出現不符合項的頻率更高一些；而2010年的統計顯示，在原則八、原則一和原則五出現不符合項的頻率更高一些。至2010年，共審核20家企業，出現不符合項數量總計為274個，平均每家企業審核出現的不符合項數量為13.70個；而到2018年底共審核266家企業，出現不符合項數量總計為1 117個，平均每家企業審核出現的不符合項數量為4.20個，減少約69.34%。這一方面是由于2018年很多企業已經多次審核，不符合項數量隨之下降；另一方面也表明，隨著時間推移和中國開展FSC森林認證經驗的積累，林業企業和技術咨詢機構對認證標準更為熟悉，認證準備過程更充分。因此，總體上滿足FSC標準要求的程度大幅提高。

3 結論與建議

3.1 結論

FSC認證對中國森林經營的影響范圍逐步擴大。FSC作為一種市場手段正迅速發展，也是我國森林經營和管理工作與國際接軌的重要內容，無論是認證的森林面積還是產銷監管鏈認證證書數量中國均位于亞洲前列。同時，不同森林類型和不同經營主體均開展森林經營認證，隨著認證快速發展，由企業經營獲得認證的數量越來越多，對我國森林經營的影響程度也越來越大。本文分析了中國企業開展森林認證時不符合項基本情況，并得出如下結論：

1) 從認證機構提出的不符合項來看，企業在職工的健康與安全、林產品產銷監管鏈、森林經營方案、森林監測的內容與體系構建、土壤和水資源保護、廢棄物處理以及環境影響評估等方面存在一定差距。對中國林業企業來說，不符合項表現出的有關環境、經濟及社會影響問題主要與林業企業意識缺乏和行動力不足有關，這些問題均需要森林經營企業在一定時間內進行整改，從而改進我國森林經營管理的水平。

2) 不同審核類型、規模企業和審核時間的認證不符合項差異性不明顯。這些不符合項是我國森林經營企業在開展認證審核時的共性和難點問題，也是我國基于國際森林可持續經營的要求及開展森林經營管理面臨的差距，需要引起各方的重視并共同提升。

3.2 建議

1) 加強各方的協作及國家政策的銜接。FSC作為一個國際體系，仍需與國內認證機構、林業及市場主管機構建立合作關系，努力與國家包括林業和應對氣候變化等政策目標相聯系，并尋求與國家森林認證體系共同發展的模式，共同推動中國森林的可持續經營和負責任林產品市場的發展，從而更大程度發揮FSC在我國的影響力[19]。

2) 培育認證產品的國內外市場，加強企業認證動力。森林認證是一種市場機制，如果成本效益不相匹配，森林認證的發展勢必會受到影響，關鍵在于森林認證產品市場的發展。目前，國內森林認證的市場還未形成，為促進企業積極開展森林認證，應積極推進中國認證林產品市場環境建設，包括對市場的研究和宣傳，提高消費者、零售商和林業企業的認知，促進林產品被消費者接受，增強森林認證發展動力[20]。同時，應在木材加工企業和森林經營者之間建立聯系，木材加工企業需要及時了解國內認證的發展和最新動態，進而采購到合格的材料，而森林經營者也能了解到木材加工企業和市場的需求，為滿足企業對合格木材的需求開展森林認證[17]。

3) 加強森林認證培訓與技術支持。中國企業在開展認證過程中，在利益方咨詢和社會影響評估、環境影響評估、森林監測、森林經營方案的制定和實施、高保護價值森林判定與保護等方面還面臨著許多技術難點?？蒲袡C構和技術咨詢機構應加強對這些技術難點的研究，為企業開展認證提供切實可行的技術支持和咨詢服務[21]。FSC也應及時出臺針對這些難點問題的指南或技術指導，開展有關能力建設，以幫助企業更好地應對這些挑戰。

4) 進一步完善我國森林認證體系和相關的政策標準。我國森林認證起步相對較晚，可以借鑒森林認證體系相對成熟的國家的模式，加快國家森林認證制度建設和國際認可進程[22]。目前，中國已經建立了中國森林認證體系CFCC(China Forest Certification)，且已與國際體系PEFC(Programme for the Endorsement of Forest Certification)實現了互認，但與另一國際體系FSC之間缺乏互認的機制和條件。應尋求雙方合作的渠道和共贏的模式，如鼓勵認證機構得到國家體系和FSC體系的雙認可。同時，積極開展具有中國特色的森林認證體系建設[23]：一方面，國家相關部門、國家重點項目、國際組織應該加強立項以支持森林認證相關研究，進一步完善森林認證標準以及森林認證相關技術規范，進而探索出適合中國林權制度的森林認證模式；另一方面，可以在國家政策和技術規程修訂中歸納森林認證相關標準，進而鼓勵和促進國家森林認證的開展。對于不適應國情的相關法律法規，應及時組織修訂，以符合我國現階段林業發展和可持續經營的要求。