烏拉圭草原生態保護與治理機制

廖 望 陳 潔 徐 斌 顏國強 萬宇軒 錢 騰 王 強 趙思琦

(1 中國林業科學研究院林業科技信息研究所 北京 100091；2 國家林業和草原局草原管理司 北京 100714；3 中國林業科學研究院資源昆蟲研究所 昆明 650233；4 國家林業和草原局竹子研究開發中心 杭州 310012)

烏拉圭東岸共和國(簡稱烏拉圭，英文名Uruguay)位于南美洲東南部，烏拉圭河與拉普拉塔河的東岸，北鄰巴西，西接阿根廷，東南瀕大西洋，國土面積約17.62萬km2，海岸線長約600 km，屬溫帶氣候。1—3月為夏季，氣溫17～28 ℃；7—8月為冬季，氣溫6～14 ℃。年降雨量由南至北從950 mm遞增至1 250 mm。境內地勢平坦，丘陵和草原相間，平均海拔116 m。草原主要分布于巴拉那河東部，屬熱帶稀樹草原區，80%草原處于永久性自然草原植被狀態，20%草原用于發展種植業和畜牧業。

近年來，烏拉圭草原保護和治理工作取得快速進展。根據烏拉圭住房、國土管理和環境部的相關資料，其采取的主要做法有：1)在國家層面制定與草原保護相關的戰略、政策，以此為指導開展草原保護行動，如2015年制定的《國家生物多樣性保護戰略》；2)創新、優化放牧模式，于2016年底施行“整體規劃放牧原則”[2]，有效協調畜牧生產與草原保護的關系；3)加大草原治理力度，多部門聯合參與草原治理，包括烏拉圭住房、國土管理和環境部，牧農漁業部，工業、能源和礦業部等國家部門；4)加大草原保護區的建立和管理力度，在提高保護區數量和覆蓋面積的同時，通過法律等手段強化保護區的管理水平和質量。上述做法有效保護了烏拉圭草原生態資源，促進了生產與環境保護的協調，取得了顯著成果。目前，烏拉圭草原總面積14萬km2，草原覆蓋率達79.45%；國家保護區體系內的保護區15個(包括羅查省的卡波波洛尼奧國家公園、圣盧西亞濕地資源保護區等)，總面積占烏拉圭國土面積的1%，有效保護了烏拉圭境內86%的生態區、92%的風景區、44%受威脅的生態系統和33%受威脅的物種。

此外，良好的草原保護帶動了畜牧業的迅猛發展，畜牧業現已成為國家經濟的重要支柱產業之一。據統計，在烏拉圭的出口產品中，牛肉、羊肉、羊毛、皮革制品等畜牧產品占絕大部分；2018年，烏拉圭羊業產品出口額3.28億美元，其中羊毛及其衍生產品出口額達2.52億美元，占總出口值的70%[1]；自烏拉圭1991年加入南方共同市場協議以來，牛肉出口大幅增加并遠銷國外，如亞洲的中國、日本等；至2017年，畜牧業每年提供產值約68萬美元/hm2。

由此可見，烏拉圭草原對其環境、經濟、文化和人民生活具有重大意義，其先進的治理方法和保護措施具有重要參考價值。鑒于此，文中在概述烏拉圭草原現狀的基礎上，總結烏拉圭草原保護與治理采取的主要做法，分析我國草原保護及治理工作面臨的挑戰，提出對我國草原保護的啟示與借鑒。

1 草原生態保護與治理政策

1980年以來，烏拉圭制定出臺了多項與草原相關的法律法規，以加強生態保護工作；同時，制定了《國家生物多樣性保護戰略》，為生態系統、物種和基因資源保護奠定了堅實基礎。此外，還積極引入適合草原畜牧業發展的規劃，對草原保護具有重要意義。

1.1 與草原相關的法律法規

草原保護治理并非僅局限于草地，水、森林、土地等均是草原保護中的要素。烏拉圭在開展草原治理的同時也不忽視對其他相關生態資源的保護。烏拉圭基于所簽署的與環境相關的國際協定制定和實施國內法律，包括《聯合國濕地公約》《瀕危野生動植物國際貿易公約》《生物多樣性保護公約》等，其中與草原生態保護相關的法律法規多集中于水土保持、森林保護、自然保護區等方面。在水土保持方面，烏拉圭加大土地管理力度，調整土地利用和水土資源保護措施，強調土地和水資源管理者在“土地和水資源保護、使用以及開發利用”方面與政府開展合作的義務，并進一步強化水資源的管理；在森林保護方面，烏拉圭嚴禁各種危害森林資源的行為，包括非法采伐、毀林開墾等；在自然保護區方面，烏拉圭加強保護區的開發與規劃工作(表1)。

表1 烏拉圭針對生物多樣性保護制定的法律法規

1.2 國家生物多樣性保護戰略

2015年，烏拉圭制定了《國家生物多樣性保護戰略》(簡稱《戰略》)，旨在從國家發展和部門規劃層面整體考量烏拉圭生物多樣性保護與可持續利用的目標及其對《聯合國生物多樣性公約》所做出的承諾，為人類社會提供福祉。該《戰略》原則是以國家對環境的立法為基準，在聯合國生物多樣性協定的框架內開展生物多樣性保護和可持續利用。

草原是烏拉圭面積占比最大的生態系統，《戰略》對草原生態保護具有重大意義。《戰略》以4年為一個周期，2015年制定的《國家生物多樣性保護戰略(2016—2020年)》是最新戰略，增加了生物多樣性與氣候變化的關系以及應對外來物種入侵等內容，針對烏拉圭生物多樣性保護面臨的主要壓力及其產生原因制定了戰略目標，具體包括：1)減少烏拉圭主要生態系統的衰減與破壞；2)推動生物多樣性及自然資源的可持續利用戰略與實踐；3)控制外來物種入侵；4)加強管理及生物多樣性知識的運用；5)回顧并更新包含生物多樣性內容的國家法規，加強法規運用機制。基于上述目標，確定了生物多樣性保護與可持續利用的主要任務：1)保護生物多樣性，推動生物多樣性的可持續利用；2)履行烏拉圭所簽署的公約協定；3)最大程度確保現在以及未來的居民生活質量，保證社會公平。

根據戰略目標與主要任務，烏拉圭參考《生物多樣性管理準則》，以“生物多樣性衰減的問題及成因”為依據，針對生物多樣性保護與利用問題，確定了生物多樣性保護戰略框架(圖1)。該框架明確了2016—2020年國家生物多樣性保護和可持續利用的宗旨及生物多樣性協定戰略計劃。整個戰略基于生態資源保護和可持續利用的國家目標，分為生物多樣性保護和各部門全面規劃生物多樣性2條主軸。

圖1 生物多樣性保護戰略框架注：資料來源于文獻烏拉圭住房、國土管理和環境部。

《戰略》從國家層面為草原環境治理、草原生態系統保護政策制定提供了參考依據，是烏拉圭草原保護最宏觀、最具指導意義的政策。

1.3 沃伊森合理放牧原則與整體規劃放牧原則

烏拉圭農牧場主要遵守沃伊森合理放牧原則(Voisin Rational Grazing，西班牙語為PRV)，其旨在保護草原土地不被開墾，控制放牧時間，設定牧場恢復期以最大限度發揮草地光合固碳作用，并控制牲畜密度，借此增加牧草產量、保持草原恢復力和草原中的土壤有機物和水分。沃伊森合理放牧原則的推行為之后引入的國際層面的整體放牧規劃(Holistic Planned Grazing，HPG)做了很好鋪墊[2]。

HPG是一種輪牧模式，旨在解決牲畜管理者生產與環境保護之間的沖突，并確保土地持續更新、牲畜健康及農牧場主盈利能力，有助于農牧場主在合適的地點、時間放牧以實現效益最大化。烏拉圭于2016年底在埃斯特角舉行世界肉類大會后，大力推行HPG。因與沃伊森合理放牧原則大致相似，HPG迅速被烏拉圭農場主接受，具體包含以下原則：1)每片牧場供養牧群的數量要盡可能少，盡量一片牧場為一個牧群提供草料，使其擁有足夠的恢復時間。2)規劃放牧期前，需對植被恢復期做出規劃。先前放牧期通常按照“輪牧制”進行規劃(即從某個放牧區或圍場劃分區域，并按時間順序順時針在不同區域間輪換放牧)，而整體規劃以恢復期為輪換標準，并繪制標明植被恢復期的圖表以輔助規劃。此外，如牲畜處于產仔等特殊時期，輪轉應有所延后。管理人員還需保留一些區域以備特殊情況。3)將放牧密度調整到最大，將放牧期控制到最短。這是因為牲畜蹄能夠刨削土壤表面，使空氣和水進入，促進新植物生長，若放牧密度過小，則牲畜蹄刨削土壤表面的影響較小，僅會產生較少的殘屑覆蓋土壤表面；然而，若牲畜(無論群聚或分散)停留在一個地方太久，將會過度破壞牧場草皮。4)根據可用草料數量評估一段時間內的基礎載畜率(為避免過度放牧而承載的合適牲畜數量)。5)根據時間來規劃應對干旱時期儲備的草料(簡稱“干旱儲備”)。6)制定牧草生長期規劃，在植被生長季期內種植盡可能多的草皮，使牲畜全年有足夠的食物，不會因無限制放牧而破壞牧場[3]。

沃伊森合理放牧原則與整體規劃放牧原則對可持續放牧起到了有效的指導作用，尤其是整體規劃放牧原則配以圖表，淺顯易懂，達到了良好的教育和宣傳效果。2項原則的運用較為成功地協調了烏拉圭草原生產與環境保護之間的沖突，同時也確保了土地持續更新、牲畜健康及農牧場主盈利能力。

2 草原生態保護與治理機制

2.1 管理機構

作為以草原為主的國家，烏拉圭草原保護基于“各部委聯合參與，共同保護”的原則，具有一定特色。主要負責草原保護和可持續利用的部門有住房、國土管理和環境部，牧農漁業部，工業、能源和礦業部，其草原管理職能和管轄范圍互有不同，且相互協作[2]。

烏拉圭住房、國土管理和環境部是負責監督國家住房政策、國土規劃和環境保護的主導部門，其下屬的環境保護局負責國家自然保護區系統保護、生物多樣性保護、沿海地區和海洋保護，重點工作領域為生物多樣性及生態系統保護和可持續利用，同時開展環境評估和管理以預防潛在危險。此外，其下屬的國土管理局負責國土管理工作，對草原進行規劃與管理[4]。

烏拉圭牧農漁業部是草原保護的主要部門，下設鄉村發展局、農場局、自然資源局、農業服務局、畜牧業服務局、林業局、水力資源局和秘書局，主要職責是管理國家的草原、森林、自然保護區并制定保護制度，監督和管理種植業、畜牧業、漁業、農墾、農業機械化、農產品質量安全和農業投資，對進口的農、牧、林、漁產品進行檢疫檢查等。其下屬的自然資源局和水利資源局重點負責草原和草原水資源保護，實施草原等自然資源管理和可持續利用、農牧業可持續發展等相關項目[5]。

烏拉圭工業、能源和礦業部的主要職責是針對礦產部門、工業部門、能源部門、遠程通訊部門、微小中型企業制定政策并監督其實施。在全球化及區域一體化的大背景下，該部門負責制定礦產開采政策，改良國家生產設備、能源基礎設施建設和通信系統，以構建可持續發展的法治社會，并制定前瞻性規劃。其下屬的地質礦業局負責對草原的地質、礦產進行勘探和開發，并制定合理的土地利用計劃以保護草原。此外，其下設環境保護院針對草原保護進行研究[6]。

多部門合作、分類管理的工作機制，使烏拉圭草原保護工作具有“跨領域、全方位、立體化”的特性，各部門各司其職，從國家層面共同杜絕各類草原退化的誘因，為草原保護和治理工作提供了堅實保障。

2.2 草原生態保護措施

烏拉圭政府重點從以下3方面開展草原保護工作：1)草原保護政策的制定；2)草原保護區的建立與規劃；3)保護區景觀、生態系統保護。其草原保護范圍包括：1)因土地利用導致面積持續銳減的草原；2)各類草原中的生物群落；3)具備中高生產力的天然牧場。

建立國家保護區是烏拉圭草原生態保護的主要方法，并以此作為協調環境與國家經濟和社會發展之間關系的重要工具，便于開展休閑、旅游、研究和開發，以及開展相關生產活動。烏拉圭國家保護區的核心理念是“在保護中生產，在生產中保護”，保護區建立目標已由先前的“保護草原免受外界破壞”轉變為“監測草原區域動態以充分發揮有利因素保持草原生態”，不僅保護生物多樣性，還承擔向社會提供維持生態系統服務和文化服務的任務。近年來，經過不斷探索，烏拉圭建立了一套完善的國家保護區管理體系：一是指定主管部門開展管理。國家保護區的建立和管理工作由烏拉圭住房、國土管理和環境部環保局及國家保護區管理局共同協作開展，其運作資金2/3來自公共預算資金，1/3來自國際合作資金。二是制定法律保障國家保護區的建設和管理。2000年，烏拉圭政府通過了“創建國家保護區體系”法律(第17.234號)，于2008年成立第1個國家保護區，2013年成立了烏拉圭國家保護區管理局，2014年制定實施《國家保護區體系戰略計劃(2015—2020年)》。三是積極開展保護項目及保護區建設。烏拉圭通過國際合作、政府資助等方式實施了多個草原保護相關項目，具體包括2014—2018年與全球環境基金會共同實施的景觀項目、2017—2020年烏拉圭國家保護區體系內的保護區及其周邊地區管理項目、2018—2021年智能化畜牧業及草原恢復項目、生物多樣性保護與荒漠化治理項目(2020年開始實施)等，這些項目的實施對烏拉圭草原保護與恢復起到了示范和推動作用。四是加大草原生態保護與治理的宣傳力度。烏拉圭積極開展草原管理相關宣傳活動，針對草原管理工作展開技能培訓及研討，如在生產機構中開展會議交流和技術培訓活動。

在管理權屬方面，自然保護區可由政府或其他機構甚至私人管理，具體可分為國家部委、私人土地所有者、保護區內土著居民、地方政府以及相關非政府組織，按管理主體可大致劃分為4大類管理模式，即政府主導管理模式、政府各部門間合作管理模式、政府與私人合作管理模式以及私人管理模式。政府主導管理模式主要是以國家政府部門為主體(如烏拉圭住房、國土管理與環境部)，制定自然區保護戰略和規劃。政府各部門間合作管理主要體現在住房、國土管理和環境部，牧農漁業部和工業、能源和礦業部相互協作開展保護工作，以及同地方當局合作制定土地管理計劃。政府與私人合作管理模式主要以法律為依托，烏拉圭第18.564號法律要求所有人員有義務在土地和水資源保護、使用及開發利用方面與國家開展合作；此外，政府主管部門為農牧場主或從事養蜂、捕魚業的人員提供技術支持。私人管理模式主要體現為私人土地所有者和土著居民自發的管理。

完善的保護區管理體系可以有效提高草原保護力度，防止草原受到外界破壞和污染。多元化的管理模式有助于烏拉圭根據不同情況因地制宜選擇最為合理的管理辦法，其豐富的草原保護經驗及實踐取得了良好效果。

3 我國草原保護及治理工作面臨的挑戰

3.1 草原退化形勢嚴峻

溫性草甸和草甸草原是我國生產力最高的草原類型，75%的溫性草甸草原、50%的溫性草甸分布在內蒙古東部及東北地區。20世紀80年代至今，這一區域的草原面積減少近28%，90%草地有不同程度的退化[7]。我國草原退化的主要原因在于畜牧業迅猛發展導致的草原資源被過度開發利用,可大致分為2個階段：

1) 改革開放后至2010年。在這一階段，我國草原管理模式由社區管理變為家庭承包制，畜牧產品貿易由原來的社區統購統銷變為按市場價格自由出售，牧民的牲畜飼養積極性大幅提高，牲畜數量逐年上升，草原面臨空前壓力，大部分牧場尤其是北方牧場的載畜量曾長期處于超負荷狀態。全國畜均占有草場由1949年的6.20 hm2減至目前的約1.33 hm2，草地生產力普遍下降30%～50%，牧區退化、沙化草地面積占可利用草地面積的42%，且每年曾以超過133.33萬 hm2的速度擴展[8]。

2) 2010年至今。經過近10年的努力，我國天然草原理論載畜量實現了大幅度增長，漲幅突破10%，但是年增長量相對較少，甚至出現了一定程度的反彈[9]，這意味著盡管近年來草原超載情況有所減少，但部分牧場草原資源仍未恢復。我國天然草原理論載畜量從2010年的24 098萬羊單位增至2015年的24 943萬羊單位，約增加3.50%，增長比較緩慢，而且2014—2015年出現小幅下降情況[10]。可見，畜牧業的過度發展仍為草原帶來巨大壓力。

除此之外，濫樵、濫挖、濫采、濫墾、濫用水資源等不合理開發方式也是導致我國草原退化的誘因。

3.2 畜牧模式存在缺陷

除了牲畜數量增長帶來的影響外，現行畜牧模式的弊端也是草原生態治理問題凸顯的一大要素，不僅導致生產力水平、經濟效益較低，還導致草原生態環境持續惡化[9]。其原因為，我國多數牧民仍采取自由放牧的原始放牧管理方法，盡管在國家項目支持下小部分牧民實行劃區輪牧，但由于未能采取科學合理的輪牧模式，加之圍欄造價高、實用性差等原因而始終無法普及。

3.3 礦業對草原形成威脅

煤炭和化工工業的快速擴張，不僅從采礦環節破壞了草原土壤，而且在生產環節也對草原生態帶來不可預估的污染。我國部分草原因富含礦物質而飽受化工產業的摧殘。以呼倫貝爾大草原為例，其富含鉛、鋅、銀、銅、鐵等有色金屬，以及豐富的煤炭資源，目前已探明煤炭儲量約1 000億t以上，其中大部分為褐煤(一種較好的煤化工材料)。各大能源公司曾紛紛進駐呼倫貝爾進行煤礦開采并興建化工企業，礦區探井的廢液均存放在廢液坑內，基本未采取治理措施，其對土壤的破壞及長期影響致使未來的植被恢復十分艱難[11]。

3.4 牧民生態保護意識淡薄

我國對與草原保護及相關生產、建設等方面的法律法規宣傳教育力度不足，覆蓋范圍較窄且形式單一、方法落后，無法取得應有的宣傳效果，從而導致我國農牧民對草原生態保護重要性的認知不足，缺乏必要的生態保護意識，為了追求更多的經濟效益過度利用草原，甚至會出現偷牧現象，這對相關政策的落實會造成巨大的阻礙[9,12]。

4 啟示與借鑒

1) 積極采取多部門聯合管理模式，明確劃分各部門草原保護職能，對草原生態資源進行共同監管、治理。除了國家林業和草原局外，草原保護也涉及化工管理部門、土地利用部門等。可借鑒烏拉圭多部門聯合管理的模式，合理分配各部門草原保護的職能，從多方面建立草原的“保護墻”，增強草原保護效果。同時，加強政府部門與區域管理部門的溝通與連接，二者通力合作，共同參與草原保護治理。根據地方管理部門的經驗和實際情況，出臺相應的保護措施與政策，使其能更貼近實際，適合當地條件。

2) 借鑒烏拉圭整體規劃放牧原則，優化輪牧模式，在牧場載畜量、畜量密度、放牧時間、草料準備等方面因地制宜進行合理優化，并形成易懂的規劃方案，配以圖示講解，以便牧民完全理解操作流程，進而協調生產與環境之間的關系。

3) 推進能力建設及宣傳工作，以牧民為目標主體，就草原管理開展研討、培訓及相關合作等，向牧民傳授科學、合理的畜牧模式和方法，并對草原資源的重要性和作用進行宣傳，以培養牧民環境保護的意識；如有必要，可制定一定的獎懲措施，以激發牧民自發進行草原保護活動的積極性。

4) 加大對以草原為主的國家公園、國家保護區的投資和建設力度，擴大國家公園、保護區的數量和面積，以保護更多的草原生態和珍稀物種。此外，應進一步加強對國家公園及保護區的監測、管理力度。

5) 在草原保護中推廣高新技術，積極開發精確度更高的數字化檢測系統，并將其推廣到各草場、草原保護區中，為草原治理與保護提供信息與數據支持。