來華留學(xué)生教育最新進(jìn)展及政策分析

趙鑫

摘 ? 要：來華留學(xué)生教育正由規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展。梳理來華留學(xué)教育發(fā)展現(xiàn)狀，分析來華留學(xué)教育政策的發(fā)展脈絡(luò)與演變特征，對把握新形勢下來華留學(xué)生教育的發(fā)展方向具有重要參考意義。研究發(fā)現(xiàn)，2018年來華留學(xué)生人數(shù)突破49萬人，生源、學(xué)科、學(xué)歷結(jié)構(gòu)正逐步優(yōu)化。來華留學(xué)生教育政策具有前瞻性，但也存在制度依賴、可持續(xù)性不足等局限，正處于由外交本位向教育本位轉(zhuǎn)變、由零散向體系化轉(zhuǎn)變的階段。

關(guān)鍵詞：來華留學(xué)生教育 教育政策 高等教育國際化

發(fā)展留學(xué)生教育是高等教育國際化的重要組成部分。我國先后出臺一系列政策文件予以支持，促進(jìn)來華留學(xué)生教育迅速發(fā)展。從2010年的《留學(xué)中國計(jì)劃》到2018年頒布的《來華留學(xué)生高等教育質(zhì)量規(guī)范（試行）》，標(biāo)志著來華留學(xué)生教育由強(qiáng)調(diào)數(shù)量轉(zhuǎn)向重視質(zhì)量。來華留學(xué)生教育政策是指黨和國家在高等教育領(lǐng)域，為推動(dòng)來華留學(xué)教育事業(yè)直接或間接制定的制度與規(guī)范，表現(xiàn)為法律法規(guī)、規(guī)劃綱要、行動(dòng)計(jì)劃等一系列規(guī)范性文件[1]。文章基于近年來我國來華留學(xué)生教育發(fā)展相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，結(jié)合有關(guān)政策文本，探尋來華留學(xué)教育政策的發(fā)展路徑、成效與問題，對未來發(fā)展方向提出建議。

一、來華留學(xué)生教育的發(fā)展概況

來華留學(xué)生教育的發(fā)展深受國內(nèi)外政治形勢的影響。20世紀(jì)50年代，來華留學(xué)生教育開始起步，但招生僅限于與我國建立外交關(guān)系的國家和極少數(shù)未建交國家，所設(shè)專業(yè)多集中在漢語、歷史等人文專業(yè)。改革開放以來，隨著我國教育體制改革，來華留學(xué)教育獲得穩(wěn)步發(fā)展，2012年后，我國成為全球三大留學(xué)目的國之一。[2]

2010年7月發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出：“進(jìn)一步擴(kuò)大外國留學(xué)生規(guī)模”[3]。同年9月，教育部印發(fā)《留學(xué)中國計(jì)劃》作為我國來華留學(xué)生教育首個(gè)戰(zhàn)略性指導(dǎo)計(jì)劃，提出“到2020年外國留學(xué)人員達(dá)到50萬人次的主要任務(wù)[4]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年來華留學(xué)生總數(shù)為292611人，到2018年增長至492185人，基本完成擴(kuò)大規(guī)模的總目標(biāo)。然而，這種規(guī)模擴(kuò)大整體呈現(xiàn)波動(dòng)下降的趨勢：來華留學(xué)生人數(shù)的增長率于2012年達(dá)到最高值（12.21%）后放緩，到2016年再次達(dá)到小高峰（11.35%），又于2018年達(dá)到低谷，僅為0.62%。其中，來華學(xué)歷留學(xué)生的增速一直高于來華留學(xué)生總數(shù)的增速，2011年起穩(wěn)步提升，于2017年達(dá)到最高值15.04%，2018年陡然下降，僅為6.86%①。從生源結(jié)構(gòu)來看，亞洲各國一直是主要生源國，我國境內(nèi)留學(xué)生約60%來自亞洲，主要生源國包括：韓國、泰國、印度、日本等②。來自歐洲與非洲國家的留學(xué)生人數(shù)比率大致相當(dāng)，約11%～18%，來自大洋洲國家的留學(xué)生人數(shù)最少，每年不到2%。從發(fā)展趨勢上看，各大洲來華留學(xué)生占比沒有發(fā)生明顯變化，非洲留學(xué)生的數(shù)量穩(wěn)步增長，從2014年的11.05%增長至2018年的14.96%（見表1）。總體而言，來華留學(xué)生生源在洲際與國別分布上存在較大差異。

從接收留學(xué)生的院校來看，我國能夠接收來華留學(xué)生的院校數(shù)量穩(wěn)步增長，2014—2018年，院校數(shù)量從775所增長至1004所，每年接受來華留學(xué)生人數(shù)超過500人的院校數(shù)量從190所增長至249所。這些院校主要分布在北京、上海、天津、浙江、江蘇、遼寧、廣東、山東等省市，近年來，在“一帶一路”倡議的推動(dòng)下，廣西、云南等省份的院校接收來華留學(xué)生的數(shù)量有明顯提升。從專業(yè)分布來看，約50%的來華留學(xué)生學(xué)習(xí)漢語言文學(xué)專業(yè)，此外還包括工科、西醫(yī)、管理、經(jīng)濟(jì)、文學(xué)、法學(xué)、藝術(shù)、教育等專業(yè)，人文社科類的專業(yè)最受來華留學(xué)生的青睞。與此同時(shí)，以漢語學(xué)習(xí)為主的專業(yè)分布正在逐步優(yōu)化，學(xué)科分布正趨于合理化。就學(xué)歷層次而言，來華留學(xué)生包括學(xué)歷留學(xué)生（包括專科生、本科生、研究生）和非學(xué)歷留學(xué)生（包括普通進(jìn)修生、高級進(jìn)修生、短期留學(xué)生）[5]，兩者大約各占50%，2018年以來學(xué)歷留學(xué)生人數(shù)逐漸超過了非學(xué)歷留學(xué)生人數(shù)。在學(xué)歷留學(xué)生中，超過60%為本科生，碩博研究生分別約占20%與10%，專科生數(shù)量最少。2014—2018年，專科生的增長較為明顯，由1.5%增長至4.8%;攻讀博士學(xué)位的留學(xué)生次之，由7.4%增長至9.9%;攻讀碩士學(xué)位的留學(xué)生人數(shù)保持相對穩(wěn)定;本科階段的留學(xué)生人數(shù)占比略有下降，從69.3%下降至62.3%④。可見，近年來，來華攻讀研究生學(xué)位及接受專科教育的留學(xué)生人數(shù)穩(wěn)中有升，不同層次類別的來華留學(xué)生之間的差異正在逐漸縮小。

來華留學(xué)生以自費(fèi)學(xué)生為主，2014年自費(fèi)來華留學(xué)生總數(shù)為340111名，占當(dāng)年來華留學(xué)生總數(shù)的90.20%。接受中國政府獎(jiǎng)學(xué)金的留學(xué)生數(shù)量穩(wěn)步增長，從2014年的9.80%增長至2018年的12.81%⑤。我國政府曾多次強(qiáng)調(diào)要增加中國政府獎(jiǎng)學(xué)金的數(shù)量及覆蓋率，自2016年推出“一帶一路”倡議以來，多次提出增設(shè)“一帶一路”中國政府獎(jiǎng)學(xué)金，每年資助1萬名沿線國家留學(xué)生來華研修與學(xué)習(xí)，可見我國對大力發(fā)展來華留學(xué)生教育的誠意與決心。

二、 來華留學(xué)生教育政策分析

（一）來華留學(xué)生教育政策的發(fā)展路徑

我國來華留學(xué)生教育政策具有鮮明的時(shí)代特征，符合時(shí)代需求的同時(shí)兼具前瞻性，系列政策文件的出臺是我國來華留學(xué)生教育持續(xù)發(fā)展的重要推手。在這個(gè)過程中，若干關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的出現(xiàn)，不斷推動(dòng)來華留學(xué)進(jìn)入新階段。“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和發(fā)展路徑”是歷史制度主義方法的核心，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是歷史發(fā)展過程中出現(xiàn)重大事件或重要決策的轉(zhuǎn)折期，對后續(xù)政策變遷軌跡具有重要影響[6]。結(jié)合前文2010—2018年來華留學(xué)生的增長率可知，2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》與《留學(xué)中國計(jì)劃》的出臺，較大程度上推動(dòng)了來華留學(xué)生數(shù)量的穩(wěn)步增長。2016年《推進(jìn)共建“一帶一路”教育行動(dòng)》和《關(guān)于做好新時(shí)期教育對外開放工作的若干意見》兩份政策文件的出臺，促使近兩年來華留學(xué)人數(shù)增長率達(dá)到新的小高峰。2018年出臺的《來華留學(xué)生高等教育質(zhì)量規(guī)范（試行）》開啟從規(guī)模擴(kuò)張走向質(zhì)量提升的新階段，這一時(shí)期來華留學(xué)生增長率驟然下跌，不足1%。⑥

可見，新時(shí)期《留學(xué)中國計(jì)劃》的出臺，為來華留學(xué)教育領(lǐng)域奠定了新的發(fā)展基調(diào)與變革方向，即“擴(kuò)大規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、規(guī)范管理、保證質(zhì)量”[7]，后續(xù)政策沿這一總體戰(zhàn)略布局，不斷細(xì)化、規(guī)范與完善相關(guān)行動(dòng)方案與實(shí)施細(xì)則，包括學(xué)歷證書、獎(jiǎng)學(xué)金管理、招生與培養(yǎng)等方面（見表2）。2010—2019年，國家外交方針、經(jīng)濟(jì)體制、教育管理體制等內(nèi)外部系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)，共同影響著來華留學(xué)生教育政策的發(fā)展路徑。總體來看，我國來華留學(xué)生教育政策一直沿襲“深化改革、擴(kuò)大開放”的總體理念與“擴(kuò)大規(guī)模、優(yōu)化管理、提升質(zhì)量”的總體目標(biāo)。

（二）來華留學(xué)生教育政策的“三個(gè)轉(zhuǎn)向”

我國政府在相關(guān)政策文件中多次強(qiáng)調(diào)來華留學(xué)生教育要統(tǒng)籌規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益，“擴(kuò)大規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、規(guī)范管理、保證質(zhì)量”更是新時(shí)期來華留學(xué)教育發(fā)展的總基調(diào)。當(dāng)前，規(guī)模擴(kuò)大的目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)，學(xué)生生源、學(xué)科結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)正在持續(xù)優(yōu)化，規(guī)范管理與質(zhì)量保障是日后改革的重中之重。從政策內(nèi)容來看，我國來華留學(xué)生教育的制度建設(shè)與質(zhì)量保障發(fā)展出現(xiàn)三方面的轉(zhuǎn)向：政策目的漸由外交本位轉(zhuǎn)向教育本位;政策導(dǎo)向漸由規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升;管理?xiàng)l例漸由零散轉(zhuǎn)向體系化。

具體而言，在我國1950年開始發(fā)展來華留學(xué)生教育后的很長一段時(shí)間內(nèi)，來華留學(xué)生教育政策一直以政治外交為目的。1962年制定的《外國留學(xué)生工作試行條例（試行）》提及對留學(xué)生的生活適當(dāng)照顧，但不能把留學(xué)生當(dāng)成外賓看待[8]。1985年頒布的《外國留學(xué)生管理辦法》明確指出“接受和培養(yǎng)外國留學(xué)生，是我國對外交往中一項(xiàng)具有戰(zhàn)略意義的工作，是我國應(yīng)盡的國際主義義務(wù)。”[9]

1991年頒布的《關(guān)于普通高等學(xué)校授予來華留學(xué)生我國學(xué)位試行辦法》，是我國首次針對來華留學(xué)生學(xué)位制度出臺的政策，對外國留學(xué)生學(xué)位授予的條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序做出了詳細(xì)的規(guī)定，教育本位的意識開始出現(xiàn)[10]。2000年，《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》對外國留學(xué)生招生錄取、管理體制、教學(xué)管理、校內(nèi)管理、社會管理以及獎(jiǎng)學(xué)金制度等具體事項(xiàng)作了全面規(guī)定[11]，而相繼出臺的《來華留學(xué)生醫(yī)學(xué)本科教育（英語授課）質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》《關(guān)于對中國政府獎(jiǎng)學(xué)金本科來華留學(xué)生開展預(yù)科教育的通知》《教育部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好外國留學(xué)生學(xué)歷證書管理和電子注冊工作的通知》《關(guān)于完善中國政府獎(jiǎng)學(xué)金資助體系和提高資助標(biāo)準(zhǔn)的通知》《關(guān)于允許優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》等文件，對來華留學(xué)生教育的質(zhì)量控制、預(yù)科教育、學(xué)籍注冊、獎(jiǎng)助體系、在華就業(yè)等系列事宜進(jìn)行了明確說明，來華留學(xué)生教育政策的內(nèi)涵得以豐富，但此時(shí)出臺的教育政策僅針對來華留學(xué)生教育的特定方面進(jìn)行規(guī)定，缺少配套的規(guī)范與措施。

2017年與2018年相繼出臺的《學(xué)校招收和培養(yǎng)國際學(xué)生管理辦法》《來華留學(xué)生高等教育質(zhì)量規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），從人才培養(yǎng)、招生錄取、教育教學(xué)、支持服務(wù)等方面對來華留學(xué)生教育進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)范。尤其是2018年的《規(guī)范》明確指出：“要不斷完善來華留學(xué)生教育的質(zhì)量保障”[12]，我國來華留學(xué)生教育基本呈現(xiàn)出教育本位的特征，開始愈發(fā)重視教育質(zhì)量。

（三）來華留學(xué)教育政策的理性審思

上述多項(xiàng)政策較大程度上促進(jìn)了我國來華留學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展。不僅應(yīng)對了國內(nèi)外政治形勢，以及高等教育國際化發(fā)展的時(shí)代需要，而且在一定程度上對社會問責(zé)做出回應(yīng)，特別是公眾對來華留學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量提出的質(zhì)疑。然而，距離打造好中國教育的國際品牌，培養(yǎng)高素質(zhì)的知華、友華的國際人才的戰(zhàn)略目標(biāo)仍有一定差距。當(dāng)前，政策制定存在制度依賴、政策選擇偏向短期目標(biāo)、政策體系面臨新的挑戰(zhàn)是當(dāng)前來華留學(xué)生教育政策存在的主要問題。

首先，基于來華留學(xué)生教育政策頒布的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)及來華留學(xué)生數(shù)量增長情況可以清晰地看出，當(dāng)前我國來華留學(xué)教育政策制定仍受傳統(tǒng)制度路徑的影響，即采用大量權(quán)威工具，以行政指令等硬性工具為主，政府作為主導(dǎo)方，通過建立法規(guī)等方式改變?nèi)藗冃袨椤＿@種硬性工具效率高、見效快，但政策成本較高，也缺少多元主體的充分參與，不能很好地調(diào)動(dòng)地方政府、高校以及相關(guān)行業(yè)企業(yè)參與的積極性。[13]

其次，中國政府獎(jiǎng)學(xué)金仍是支撐來華留學(xué)教育發(fā)展的重要支柱。我國政府提供獎(jiǎng)學(xué)金資助總額大幅提升，政策文件中也多次強(qiáng)調(diào)要增設(shè)中國政府獎(jiǎng)學(xué)金數(shù)量，尤其在“一帶一路”倡議提出后的多份政策文件中強(qiáng)調(diào)設(shè)立“絲綢之路”中國政府獎(jiǎng)學(xué)金。由此可見，我國政府當(dāng)前國際人才培養(yǎng)策略為憑借資本換取人才[14]，即提供具有競爭力與吸引力的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)刺激留學(xué)生來華。這種策略配合“一帶一路”倡議確實(shí)在短期內(nèi)取得了一定成效。然而，過度依賴經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)的做法并非長遠(yuǎn)之計(jì)，重視保障來華留學(xué)生教育質(zhì)量，促進(jìn)其形成積極的教育體驗(yàn)才是切實(shí)促進(jìn)留學(xué)生來華、知華、友華的關(guān)鍵，也是長期戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)當(dāng)考慮的關(guān)鍵要素。

最后，來華留學(xué)生生源結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)都存在發(fā)展不充分、不均衡的問題。關(guān)于來華留學(xué)生的培養(yǎng)目標(biāo)、專業(yè)開設(shè)、培養(yǎng)方式是否能適應(yīng)當(dāng)前的生源結(jié)構(gòu)與學(xué)歷結(jié)構(gòu)，是否能滿足我國對吸引和培養(yǎng)高素質(zhì)、高層次的國際化人才的需求，都是值得理性審思的問題。伴隨著新一輪技術(shù)革命、新冠肺炎疫情的蔓延以及不確定性增強(qiáng)的國際環(huán)境，來華留學(xué)生教育面對著新國際形勢與產(chǎn)業(yè)升級的挑戰(zhàn)，但政策體系似乎尚未能對新變化與需求做出較好的應(yīng)對與調(diào)整。

三、展望

總體而言，在系列政策的推動(dòng)下，我國來華留學(xué)生教育已取得迅速發(fā)展。來華留學(xué)生的數(shù)量持續(xù)穩(wěn)定增長，生源結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、學(xué)科結(jié)構(gòu)發(fā)展得到初步優(yōu)化，來華留學(xué)生教育正逐步從外延式發(fā)展邁入內(nèi)涵式發(fā)展階段，這些成效是來華留學(xué)事業(yè)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。然而，來華留學(xué)生教育政策存在制度依賴、注重短期目標(biāo)、在改革中存在滯后性等問題不容忽視。

首先，政策制定者應(yīng)結(jié)合不同目標(biāo)和政策成本，采用多種政策工具相結(jié)合的方式。除了使用權(quán)威工具制定規(guī)則，還可使用激勵(lì)、宣傳、溝通等多種策略，注重使用能力建設(shè)工具與激勵(lì)工具。其次，政策制定過程中注意協(xié)調(diào)多元主體的參與，考慮來華留學(xué)生教育工作的復(fù)雜性、多樣性與動(dòng)態(tài)性，引導(dǎo)地方政府、高校、相關(guān)行業(yè)等主體參與到政策制定過程中，提高高校、教育行政部門、社會力量對留學(xué)生教育的適應(yīng)能力，以推動(dòng)政策的執(zhí)行與落實(shí)。最后，回歸教育本位，重視來華留學(xué)生教育質(zhì)量，關(guān)注不同類型來華留學(xué)生的教育需求，推動(dòng)建立一套覆蓋面廣、適切度高、結(jié)構(gòu)完整、靈活有效的管理體制，提高來華留學(xué)生教育的專業(yè)性、科學(xué)性與可持續(xù)性。

注釋：

①②整理自教育部國際合作與交流司2011—2018年出版的《來華留學(xué)生簡明統(tǒng)計(jì)》。

③④⑤整理自教育部國際合作與交流司2014—2018年出版的《來華留學(xué)生簡明統(tǒng)計(jì)》。

⑥整理自教育部國際合作與交流司2017—2018年出版的《來華留學(xué)生簡明統(tǒng)計(jì)》。

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[14]黃海剛，馬健生.“自主培育”還是“依賴引進(jìn)”——中國人才戰(zhàn)略的實(shí)踐悖論[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2012（4）：20-28.

編輯 娜迪拉·阿不拉江 ? 校對 呂伊雯