面向高質量發展的城市河道規劃設計經驗與啟示

徐本營 陳誠 曾大堃 鄒亞超

河道治理是重塑城市空間、提升城市管理水平的關鍵之一。在城市邁向高質量發展的新階段，為促進河道治理與城市發展融合共生，上海、北京等地在新一輪城市總體規劃的指引下相繼出臺了河道規劃設計導則。文章通過分析上海、北京河道規劃設計的先進做法，總結出兩市在規劃理念上均突出三大轉變，即由“水域本體”走向“水陸一體化”、由“單一功能”走向“復合多元功能”、由“分頭管理”走向“規劃、設計、建設、管理、運維統籌治理”。在目標上凸顯生態、安全、宜居、文化四位一體。在具體導引上提出了塑造適配地域特征的生態河道，塑造藍綠交織的韌性安全河道，塑造融入人民生活、增進人民福祉的宜居河道，塑造傳承歷史、開啟未來的人文河道等舉措，為我國其他城市在河道治理方面的轉型升級提供借鑒。

高質量發展; 河道; 規劃設計

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[定稿日期]2021-11-08

[作者簡介]徐本營（1986～），男，碩士，高級工程師，研究方向為城市規劃設計;陳誠（1981～），女，碩士，教授級高工，研究方向為城市規劃設計;曾大堃（1990～），男，碩士，工程師，研究方向為交通規劃;鄒亞超（1990～），男，碩士，工程師，研究方向為環境工程。

河道是城市的重要組成部分，城水關系也一直是伴隨著城市發展的核心議題之一。一方面，城市因水而聚、因水而興，另一方面，城市也面臨著水資源短缺、水體污染、洪澇災害等諸多挑戰。在城市高質量發展的新要求下，河道治理也邁向新的階段。上海和北京在各自新一輪城市總體規劃的指引下分別出臺了河道規劃設計導則，突出了在新時期對于河道治理新的認識。本文對兩市河道規劃理念和策略進行分析，以期對其他城市提供借鑒。

1 河道規劃的理念轉變

1.1 理念轉變

在高質量發展新階段，從上海和北京的實踐來看，在規劃理念層面均強調三個方面的轉變。

1.1.1 由“水域本體”走向“水陸一體化”

以往河道規劃設計依據不同的物質空間和專業分類，通常需要編制河道規劃、綠地系統規劃、道路交通系統規劃、景觀規劃等多種類型規劃。一方面，無法系統性、針對性的解決河道問題，尤其是針對具體區段可能缺乏可操作性;另一方面，因為規劃對象不同，規劃目標有所差異，考慮的側重點不一，當規劃相互間存在不一致甚至矛盾的情況時往往較難統籌協調。轉向“水陸一體化”，即設計要素不僅要包括水域空間，還要將兩側的陸域空間納入。陸域空間包括了濱水空間、市政道路、沿河第一街坊等，通過一體化設計可更為系統的解決河道問題。

1.1.2 由“單一功能”走向“復合多元功能”

在過去城市實踐中，通常將河道治理歸為工程類范疇，欠缺對河道及兩岸功能的整體考慮。單一的功能，導致部分河道兩岸缺乏人氣和城市活動，不少河岸成了消極的空間，河道與城市其他區域融合不足。在城市高質量發展新階段，城市工作以人民為中心，需要考慮如何將河道更好的服務于人。通過植入復合多元的功能，將會為河道帶來持續活力，使河道與城市生活相融。

1.1.3 由“分頭管理”走向“規劃、設計、建設、管理、運維統籌治理”

河道治理工作涉及面廣且復雜，涉及規劃、建設、水利、城管等多個職能部門，也涉及省市區等不同層級。在具體工作實踐中，因為各部門工作各有側重，河道治理的協同不足。在高質量發展階段，河長制辦公室有效統籌了各部門，已發揮著作用。但河道治理是一項長效工作，還需要進一步將規劃、設計、建設、管理、運維等統籌起來，促進河道治理工作整體轉型。

1.2 河道的分級分類

分級上，按骨干河道、支級河道或者一級、二級、三級河道來進行河道分級。分類上，針對河流所在區段的城市功能、周邊的特色等，劃分不同的河道區段類型。如上海將河道劃分為公共活動型河道、生活服務型河道、生態保育型河道、歷史風貌型河道、生產功能型河道等五類。北京將河道劃分為歷史風貌型河道、公共活力型河道、自然生態型河道、一般型河道等四類。綜合來看，兩市都將河道與城市有機融合，考慮不同功能來分別施策。

2 規劃設計導引及啟示

2.1 凸顯生態、安全、宜居、文化四位一體的規劃目標

在上海和北京的實踐中，在規劃目標的制定上均突出將生態、安全、宜居、文化四位一體融合發展。如上海的導則中指出未來上海河道應滿足“維護城市安全，促進生態平衡;滿足交通運輸，保證通航安全;延展公共空間，容納公共活動;展示地區形象，傳承地區文化”等多元要求。圍繞規劃目標，在具體導引上，從兩市的實踐綜合來看，均圍繞高質量發展主線，突出了以下四個方面，即塑造適配地域特征的生態河道，塑造藍綠交織的韌性安全河道，塑造融入人民生活、增進人民福祉的宜居河道，塑造傳承歷史、開啟未來的人文河道。并通過切實有效的管理創新來保障實施。

2.2 塑造適配地域特征的生態河道

2.2.1 融入城市總體生態格局中

河道是彰顯城市特色、塑造城市格局的重要因素。在城市規劃實踐中，歷來均將河道作為市域生態骨架的重要組成部分。有的城市擁有大江大河，有的城市河道則是涓涓細流、河渠縱橫。河道串聯的資源也不同，如濕地、湖泊、大型公園等，共同塑造了各具特色的城市布局。上海依托骨干河流，串聯中心城、各主城片區、新城和鎮村等區域內的各級生態要素，形成以水為脈的城市整體生態格局。

2.2.2 塑造河道生態自然的形態

在過去治水實踐中，往往將工程手段作為先決條件，截彎取直是最常見的對河道的干預。在高質量發展新階段，上海和北京均強調柔性岸線，尊重自然河道的走向形態，保持局部深潭、淺灘、灣道、及江心洲等自然景觀格局多樣化特征，使河道治理向生態化、自然化方向轉變。生態景觀河道在規劃藍線范圍內，宜結合周邊環境進行蜿蜒性設計，避免截彎取直，宜有寬窄、彎曲，不宜渠道化，還可利用微地形等布置隱形堤防，與周邊環境自然過渡。

2.2.3 強化適應地方特點的河道斷面及護岸設計

河道斷面形式的選擇要充分考慮河道的等級、功能和水位變化等要素，從斷面布置、坡度設計、防洪要求等方面適應地域特點。北京針對不同區域的河流斷面提出了不同的要求，如山區河道應維持天然河道斷面，充分利用原有地形，減少人為干預。平原非建設區河道斷面應盡量保持或恢復河道的天然形態，采用梯形或復式斷面形式。北京同時還強調在規劃中要適應北方氣候特點，如根據氣候特征選擇植物，結合動物習性考慮生境通道等。針對北京河道豐枯變化大的特點，導則以豐草河為例給出改造方向。將河道局部斷面形式改造后，豐水期不影響排洪，枯水期露出可作為親水活動空間使用。上海在導則中針對護岸設計提出了具體引導，要求因地制宜，針對不同區段分別提出建議。對于用地條件寬松、河口較寬的河道，特別是在鎮區即鄉村新開的河道建議采用斜坡式護岸，使河岸趨于自然形態。對于中心城區、郊區城鎮或歷史文化風貌區中河道寬度小、過流能力強、河道用地空間小的河道可采用垂直護岸。

2.3 塑造藍綠交織的韌性安全河道

河道治理的基本點是安全問題。嚴守城市安全底線，增強城市防汛排澇能力，完善安全韌性的防洪體系是其他工作開展的前提。

（1）構建系統性的藍綠空間體系。北京在河道導則中，通過河道藍線、綠化控制線等的劃定，系統性的構建藍綠空間體系。通過劃定綠化控制線，一方面可以避免城市建設與河道保持距離，形成開敞疏朗的城市意象，另一方面也有利于河道管理和生態恢復。

（2）構建安全韌性的防洪體系。結合城市的防洪排澇規劃，完善防洪體系。通過對干流河道、重點中小河道進行達標治理，完善水庫、蓄滯洪區等工程體系的建設，構建安全韌性的防洪體系。

（3）構建海綿城市。落實海綿城市“自然積存、自然滲透、自然凈化”的基本理念，利用河岸空間建設各種海綿設施，以空間換時間，進一步控制雨水徑流，削減初期雨水污染，實現雨洪的優化管理。

2.4 塑造融入人民生活、增進人民福祉的宜居河道

在城市中，尤其是老城區，因為建設緊湊密實，公園等公共空間嚴重不足，濱河空間往往是城市最大的連續開敞空間。因此河道是城市公共生活的最佳展示和體驗場所。好的河道，是融入人民生活的河道，能夠增進人民福祉。上海以“充分體現河道空間和城鎮布局相互依存、城水相融的關系”為目標，制定了“開放可達、復合多元、品質魅力”三個具體目標。北京從“親水廊道、濱水空間、濱水設施、濱水景觀、濱水用地”等五個維度突出塑造“增進人民生活福祉的宜居活力之河”。綜合來看，兩市都突出了可達性、公共開放性、多樣性等三個方面。

2.4.1 可達性

在城市中，部分河道可達性被其他城市要素嚴重割裂。原因是多方面的。如在老城區城市建設集中的區域，往往只有河道旁有相對開闊的帶狀空間。在城市交通重構，需要修建交通性道路甚至快速路時，選址極為困難。通常只有選址在河道旁修建，甚至在河道內設橋墩，從河道上方架設高架橋面。導致河道與人民日常生活完全割裂。另外，河道兩側未預留足夠寬的公共空間，甚至居住、工業等建筑密布，占據岸線，權屬復雜，導致河岸無法到達，河流無法被看到、被感知。因此，可達性看似最基本的問題但又是水城共融的第一步。在上海的實踐中，已經完成了黃浦江濱江岸線的貫通工程。國內其他城市，如廣州珠江兩岸，成都錦江公園都正在開展對于大尺度濱江岸線的貫通工作。在可達性方面，上海和北京在導則中提出了多種解決方案。

一是通過增加垂河通道來強化可達性。如上海在蘇州河沿岸增加10多條垂河慢行通道來加強各項公共服務設施、公共空間、商業中心與濱河活動的聯系。在強化節點上，公共活動型河道按照1 km設置1處，生活服務型河道按照1.5～2 km 1處的標準設置。事實上，新增垂河通道在公共活動型等河岸段容易實現按理想間距來控制，但在歷史地段和生活服務型的河道部分較難實現，需要針對具體地段情況綜合性研究。

二是通過調整道路系統來強化可達性。在這些區域更需要對區域交通動線整體設計，將慢行交通與其他交通流線間的關系妥善協調。北京河道導則明確要求“新建的沿河方向城市道路道路等級不應高于城市支路”，且宜在河道綠化控制線外設置。對于現狀緊鄰濱水空間的高等級道路，要通過降低等級，減少數量等方式降低人們前往濱水空間的阻隔。

2.4.2 公共開放性

激發河岸活力是最重要的目標。要促進河岸活動的發生，首要的就是要開放。因為使用不便或無法使用，就自然削弱了人民到達、開展活動的意愿。上海在導則中要求，對于公共活動型和生活服務型河道，要最大限度地開放濱水空間。其實，只要有開放條件的河道，都應向公眾開放。

一是強化濱水空間周邊底層建筑第一界面的公共性。通過植入文化、商業、休閑等業態，促進城市活動在河岸開展。另外，采用適當增加出入口，打開建筑界面，采用通透立面等方式促進底層界面和室內外的無界融合。

二是沿河建設連續、安全、人性化的濱水慢行通道。在上海的導則中，要求慢行通道寬度不小于3 m，局部受限段確保2 m以上，在人流量大，空間條件允許的區段可適當提高。針對由單位、設施及其他河道阻隔的斷點部分，要通過“針灸”的方式逐步改善，實現斷點貫通、整體開放。

2.4.3 多樣性

我們需要的是多樣、豐富的城市體驗，而不是均質、單調的城市景觀。上海和北京都注重用水岸來增加城市的亮色，將水岸與城市功能融合，宜商則商，宜旅則旅。

一是要注意功能的豐富性，如創意、博覽、辦公、商業、消費、體育及游憩等多元功能的培育或植入。

二是注重空間設計整體性。綜合考慮區段自身與周邊的特點，形成多元的場所、多層次的河岸、多樣的路徑及多樣的設施等，共同塑造河道獨具魅力的空間。

形成多元的場所，即是通過加強場地和濱河綠地的一體化設計，采用和而不同的風格、差異化設置標高等多種設計手法形成不同的空間體驗。形成多層次的河岸，就是要綜合考慮景觀的設置，而不是全部采用呆板的垂直河岸，豐富濱水空間的趣味性。形成多樣的路徑選擇，即是將漫步道、跑步道、騎行道等貫穿河岸，考慮不同人群的需要，促進不同活動的發生。多樣的設施，即要通過場所的總體設計，在滿足防汛安全、使用安全和便于管理等要求的基礎上，精心設計橋梁、碼頭、棧橋、平臺等設施，提高空間的親水性，提升片區的整體品質。

2.5 塑造傳承歷史，開啟未來的人文河道

河道往往是城市各類人文資源富集的區域，由于歷史更迭、幾經興衰，河道及兩岸功能不斷演變。在上海和北京的河道規劃導則中，均突出河道的人文厚度，將其作為重要的人文展示和體驗載體。另外，河道往往也是城市特色體現最明顯的區域，圍繞河道的城市生活往往獨具魅力。在具體指引上，上海和北京的導則中突出了以下幾個方面。

2.5.1 恢復歷史水系

北京提出要逐步恢復歷史水系，將歷史水系融入城址格局塑造中，并強化歷史水系周邊的傳統風貌塑造。如古三里河是北京前門地區傳統城市肌理形成之源。三里河的保護規劃依據歷史河道的位置和走向，綜合考慮現有約束條件，確定三里河水系景觀修復的范圍，提供彰顯文化魅力的歷史空間。

2.5.2 構建以水為紐帶的文化線路

北京形成皇家園林、大運河、西山永定河等探訪路徑，以水為紐帶，串聯濱水濱水空間內有歷史價值的工業遺址、水工建筑物及古樹名木等歷史遺存，并且形成完整的體驗線路，讓市民通過步行、游船等多種方式，體驗悠久歷史文化。

2.5.3 結合河道，形成特色文化街區

河道所在的城市片區往往是特色街區營造的最佳載體。上海通過梳理河道兩岸資源，將濱水歷史遺存分為四類，即濱水工業遺存、濱水居住建筑、濱水公共建筑以及古樹名木和建構筑物等其它歷史要素，對更新利用導向分別進行指引。對于有較多濱水遺存的歷史河道，可通過還原茶館、食肆、商鋪等生活場景與生活方式，形成具有地方特色的街區。另外，在沿河空間較為充足的河道，還可植入現代的生活方式，定期組織文化活動以及體育活動，比如開放式音樂會、表演、馬拉松等。

2.6 管控實施

2.6.1 強化頂層設計引領

在北京的河道導則中明確提出，北京市應將河道等濱水空間的整體建設重要性提升到“城市級發展戰略”的重要定位。后續還將落實新一輪總規要求，編制北京河道及濱水空間綜合治理專項規劃，與河道規劃設計導則共同形成指導各級各類河流水系及濱水空間規劃建設的頂層設計文件。

2.6.2 突出規劃協同

兩市均落實各自新一輪總規的要求，且突出河道規劃與其他既有規劃的協同，以及強化規劃與水務、環境、交通、農業等各方面的管理統籌，強調由分頭建設向一體化建設轉變。上海河道導則中，充分對接了城市其他專項規劃或導則。如根據《上海市海綿城市建設規劃（2016-2035）》確定生態岸線改造率提升至70 %～75 %以上;根據《上海市水環境功能區劃（2011年修訂版）》確定全市的水環境功能分區;根據《上海市骨干河道布局規劃》確定上海骨干河道總體構成。北京河道導則中，對接了《北京市防洪排澇規劃》，堅持“上蓄、中疏、下排、有效蓄滯利用雨洪”的防洪方針。與國土空間規劃方面，也進一步加強銜接，明確提出“調整城市開發邊界內河道兩側濱河綠地的用地性質，統一為公共綠地。”規劃協同為后續工作開展奠定了堅實基礎。

3 結束語

河道是城市中不可分割的一部分，需要進行長效治理。高質量發展的新階段對城市工作提出了更高的要求。上海、北京率先發布了河道規劃導則，在理念上突出了三個轉變，即由“水域本體”走向“水陸一體化”、由“單一功能”走向“復合多元功能”、由“分頭管理”走向“規劃、設計、建設、管理、運維統籌治理”。在目標上凸顯生態、安全、宜居、文化四位一體。在具體指引上，通過塑造適配地域特征的生態河道，塑造藍綠交織的韌性安全河道，塑造融入人民生活、增進人民福祉的宜居河道，塑造傳承歷史、開啟未來的人文河道等舉措，為我國其他城市在河道治理方面的轉型升級提供了借鑒。通過梳理兩市河道規劃的經驗，有助于反思以前建設過程中可能走過的彎路。但值得注意的是，河道規劃設計的模式并非是唯一的，重點是要深刻認知城市本身的資源條件，思索未來方向，找到特色發展之路。

參考文獻

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