高校實施政府會計制度的難點及對策研究

凌娟亞

摘要：政府會計制度改革是一項巨大的工程，而高校自身業務的復雜性，經費來源的多樣性、管理的資產多樣化等特點，使得高校在實施政府會計制度的過程中面臨著極大的挑戰。本文探討了高校在政府會計制度實施過程中遇到的難點，提出相關的意見及對策，以期為高校實務操作中遇到的具體問題提供解決思路，從而改進高校財務管理。

關鍵詞：高校 政府會計制度 難點 對策

一、政府會計制度改革的背景和動因

會計是政治經濟社會發展到一定階段的產物，當適應的政治經濟社會發生較大變化時，會計的制度和體系也需進行改革。政府會計體系涉及眾多單位，有政府、醫院、科研院所、高校等，我國現行行政事業單位會計制度包括《行政單位會計制度》《事業單位會計準則》《事業單位會計制度》和醫院、基層醫療衛生機構、高等學校、中小學校、科學事業單位、彩票機構、地質勘查事業單位、國有林場等行業事業單位會計制度。各領域的主管部門往往會根據本部門的實際情況，制定一些細化的制度，這些細化的制度核算口徑不一、內容交叉，造成各個部門提供的會計信息存在不可比性，給財政部門匯總信息造成一定的困難，也不能為政府提供全面真實的會計信息。

“權責發生制的政府綜合財務報告制度”是黨的十八屆三中全會提出的重大改革舉措，自此新的政府會計體系于2013年開始實施。權責發生制的政府綜合財務報告是以權責發生制為基礎，對政府各組成部門及政府整體的資產和負債情況進行核算并編制的政府年度財務報告。2014年12月，我國財政部正式發布了《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》。2015年10月起，財政部陸續發布了《政府會計準則——基本準則》《政府會計準則——存貨、投資、固定資產、無形資產、公共基礎設施》五項基本準則和一個應用指南，政府會計制度改革的框架基本形成。2017年10月，財政部印發了適用于各級各類行政事業單位的《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》，自 2019 年 1 月 1 日起實施。統一、科學、規范的政府會計標準體系，不僅可以全面提高政府部門會計信息質量，確保政府會計信息口徑一致，相互可比;又能提升行政事業單位財務和預算管理能力，促進全面績效管理的實施，因此具有劃時代的重要意義。

二、政府會計制度改革的主要內容

政府會計制度和準則的出臺，要求單位會計核算具備“雙功能”“雙基礎”“雙報告”，實現財務會計與預算會計適度分離并相互銜接，即在一套賬里全面清晰地反映單位財務信息和預算執行信息，通過平行記賬相互銜接，從而形成財務報告和決算報告。這種會計核算模式一方面兼顧現行部門編制決算報告和政府財務報告的要求，為不同的報告使用者提供會計信息;另一方面將現行各級政府、各部門、各單位會計制度進行統一，使得各行各業會計信息具有可比性，為政府提供全面真實的會計信息。

三、高校實施政府會計制度遇到的難點

高校實施政府會計制度是落實政府會計制度改革的必要之舉。高校在實施過程中可以優化財務管理流程，提供更準確的會計信息，更科學地進行績效管理和內控建設，也是推進高水平大學建設、提高財務治理體系和治理能力的有力手段。但是由于高校有其自身的特殊性，在實施的過程中還存在以下難點：

（一）高校信息化建設不夠全面

高校屬于高科技信息力量的集聚地，信息化建設發展相對較快。為適應政府會計制度改革，經調研浙江省高校目前使用的財務系統均已實現了平行記賬，會計人員只要做好財務會計的賬務，預算會計會自動生成，極大地提高了財務工作效率，體現了財務會計和預算會計的雙功能。但如果從大數據的角度看，高校目前還不能做到完全的信息互聯互通。而政府會計制度順利實施，財務會計實行徹底的權責發生制，成本核算、績效預算、管理會計的功能實現等需要學校財務、科研、人事、學生、資產、合同等部門的大力配合，目前大部分高校使用的財務管理、科研管理、人事管理、學生收費、薪酬發放、采購管理等系統，大多是互相獨立的，信息都靠線下傳輸，無法實現信息共享。

（二）會計核算難度大

政府會計制度下，高校事業支出被分為五大科目，分別是教育支出、科研支出、行政管理支出、后勤保障支出與離退休支出科目，而且每個科目下還區分有基本支出與項目支出。在實際開展會計核算工作時，高校財務會計有一項功能為“項目核算”，而這里的“項目”又有別于政府會計制度中的“項目”。所有高校內部的各種經費都會以一個“項目代碼”的形式存在，而且高校會計實務中項目數量和類別之多，業務復雜，前臺核算人員很難區分該列入基本支出還是項目支出。例如高校內部各學院、部門日常辦公電腦購置的支出在政府會計體系中列入基本支出;而涉及一些專用儀器設備所需配置的電腦購置支出在政府會計體系中列入項目支出。

同時，由于高校自身業務的特殊性，各科目支出很難做到準確劃分;財務人員大多沒有系統性地學習過政府會計相關知識，對新制度中的規定也無法馬上透徹地理解，在解決實際問題時難免力不從心。再加上此次新制度的執行關鍵期在高校財務報賬的高峰期——年底，會計人員要在原本就繁重的工作之余再來承擔新舊制度銜接的各項工作，時間和精力不夠，導致會計核算難度大。

（三）預算會計不準確

單位會計核算應當具備財務會計和預算會計雙重功能，兩者適度分離又相互銜接，并提出了“雙功能”“雙基礎”“雙報告”的制度模式，在同一賬套中通過平行記賬的方式實現。這就要求高校財務工作者既要懂得預算會計知識，又要懂得財務會計知識，要及時轉換思維觀念，在雙基礎間切換自如，這對長期從事高校財務的會計人員提出了極大的挑戰。他們的專業水平直接關系到新制度下會計賬務的準確性。以某高校為例，基于目前的財務系統，財務會計觸發預算會計生成的按鈕被稱之為“收支類型代碼”，即每一個財務會計科目都通過收支類型代碼和預算會計科目產生聯系，這時前臺核算人員如果對預算會計不熟悉，就會選錯代碼而生成錯誤的預算會計憑證，造成預算會計賬務不準確。例如高校需繳回一筆上年的結轉資金，財務會計分錄為：

借：累計盈余

貸：銀行存款

對應的預算會計分錄為：

借：財政撥款結轉/非財政撥款結轉

貸：資金結存

這時會計人員如果不熟悉預算會計知識，就很難區分是財政撥款結轉資金還是非財政撥款結轉資金，從而導致預算會計憑證生成不準確。

（四）固定資產計提折舊和按合同約定確認事業收入難度大

第一，根據新的政府會計制度，固定資產累計折舊需按照資產用途分類計提，按照應計提金額，借記“業務活動費用”“單位管理費用”“在建工程”等科目。而高校目前的資產管理系統中并未區分業務活動資產、單位管理資產等，導致折舊分類計提難度大。第二，以合同完成進度確認事業收入時，要按照基于合同完成進度計算的金額來確認。而目前高校科研合同制定缺乏統一的制度規范，科研活動自身存在復雜性都導致很難按照準確的進度確認收入;另外財務管理尚未明確劃分合同制定的權利和責任，也沒有建立完善的合同管理制度，高校內部每個部門都有合同簽訂的自主權，缺乏的歸口管理部門，導致財務部門獲取應收應付款的難度較大，從而很難按合同約定確認收入。

（五）財務會計和預算會計差異核對難度大

根據新的政府會計制度，單位財務會計核算實行權責發生制，單位預算會計核算實行收付實現制。因此，在實務操作中，財務會計和預算會計實際是存在差異的。例如應收款項、預收賬款在財務會計核算時按照權責發生制應確認為收入，而預算會計按照收付實現制未確認收入造成差異;支付應付款項、預付賬款時財務會計核算未確認為費用，而預算會計已確認為支出造成差異;收到應收款項時如涉及增值稅業務的，預算會計按全額確認收入，而財務會計是按稅后金額確認收入造成差異……類似以上差異，制度認為是合理的，可以作為差異調整，因此在新制度下財務會計與預算會計存在以下兩個平衡公示：

1.收入平衡。

收入+預收+應交增值稅（銷項）=預算收入+應收

2.支出平衡。

資產（資本化支出）+費用（費用化支出）+預付=預算支出+應付/應繳（含應繳增值稅進項等）

但實際操作中，經過調整后的財務會計和預算會計還是存在差額。根據目前高校使用的財務信息系統，差異分析表中的金額數字來源于實際發生的并產生差異的憑證科目金額，但尚不能穿透查詢對應的差異憑證，導致差異分析難度大，繼而無法得知賬務的準確性。

四、針對高校實施政府會計制度存在難點的方法和對策

針對以上提出的高校實施政府會計制度存在的難點問題，有關人員需要認真研讀新制度，準確了解制度中出現的變化，以此指導日常財務業務進行，最終輔以信息化技術手段，順利完成制度銜接轉換中遇到的各類問題。

（一）加強信息化建設，推動“業財融合”

“業財融合”是政府會計制度貫徹落實的關鍵點，必須通過學校層面統籌安排、統一部署，并利用信息化技術手段來實現，財務信息改革是起點，高校信息系統不能停留在一些孤立的系統上，全面信息化才是發展趨勢。要對高校內部各部門使用的信息系統進行合理地整合，讓系統間實現互聯實現共享，減少不必要的人工工作量，滿足政府會計制度的管理要求。

如浙江某高校財務牽頭研發的“智慧采購平臺”，就是一個基于構建以財務為核心的政府采購管理系統。該系統把財務管理嵌入到采購業務環節中，實現對貨物、工程和服務的統一采購管理、采購分析與輔助決策，最終實現績效考核目的。構建采購過程從采購預算-采購計劃-歸口審核-采購受理-采購任務-采購確認-采購執行-采購合同-采購驗收-采購付款的全周期管理，打通學校財務、資產和財政等部門業務系統。在業務流程管理基礎上，根據采購業務特點及時限要求，實時呈現各采購業務過程節點動態和最終結果，并將風險監測點嵌入到關鍵業務流程環節中，實時監控崗位職責人履職情況。通過系統間數據流的有效流動，實現自動分單、并單，自動推送、回收，自動發布等，讓管理部門少些重復工作、差錯和推諉扯皮，最終實現讓數據多跑路、老師們少跑路的目的。

（二）加強會計核算管理，做好財務標準化建設

高校應當對自身經濟業務進行全面梳理，同時根據新會計制度對會計科目進行明確規范，逐步建立標準化操作流程。與此同時，高校還應當根據自身會計核算需求科學設置會計科目，為順利改革奠定基礎。

如高校可定期組織內部人員進行工作研討，對各類財務業務進行梳理，制定財務人員工作手冊，逐步建立標準化的操作流程和規范，杜絕同一業務的辦理口徑因人而異、因校區而異的情況;同時還可以在校內開展各類財務知識宣講活動，傾聽學院、部門老師們的意見，從而提高會計核算管理水平。另外一方面，政府會計制度的實施對會計核算軟件、硬件提出了非常高的要求，服務器的容量和更換頻率都要匹配以保證數據的安全性。

（三）加強人員培訓，提升會計人員綜合素質

為了有效提高會計核算的質量與效率，高校必須要打造一支綜合素養更高的財務團隊，因此加強財務人才培養是新會計制度下高校的重要任務。高校應當根據新《政府會計制度》下的會計核算要求，制定完善的財務人才考核標準，加大對財務人員的考核力度，并根據考核結果制定相應的培訓方案，從專業能力、信息技術和職業道德等方面對財務人員進行綜合培養。深入學習新準則和新制度，提升理論水平和操作技能，真正實現財務人員的價值和意義，不斷提升會計人員工作勝任能力。

如高校要鼓勵財會人員積極參加業務學習和各項專題培訓，不斷接受新知識，開拓新視野，提高專業理論水平和業務工作能力;同時可以制定財務人員專業能力考核制度，每年進行業務技能比拼，針對會計核算的熟練程度以及一些較常出錯的問題進行考核，并將考核結果與人員績效或晉升掛鉤，充分調動財會人員積極性。

（四）完善財務管理制度，加強內部控制體系建設

高校財務部門應協同資產管理部門，梳理固定資產的有關信息，完善資產管理系統。如高校可以按照固定資產使用部門區分業務活動費用、單位管理費用或是經營費用，在操作上工作量會非常大，因為涉及以前年度所有資產都要進行歸類，后期還是應該以完善資產管理系統為主，通過系統抓取相關數據。應當建立完善的合同管理制度，統一合同歸口管理部門，規范校內合同簽訂流程，加強內部控制，滿足政府會計制度對于收入確認的要求。如高校可以在規范合同管理的基礎上，假設科研活動是按時間勻速進行，可以按時間長度，合同期在一年以內的收到款項時確認;合同期在一年以上的按合同年限分年確認收入。

（五）加強財務信息系統建設

高校與軟件公司之間要多溝通、交流，不斷完善信息系統，一方面要通過合理有效的設置，實現由財務會計分錄自動觸發預算會計分錄，減少人為判斷（選擇），做到單記賬憑證上的雙分錄，避免因系統設置不當等原因導致財務會計與預算會計差異的產生;另一方面，對已產生的差異要能利用信息化手段在財務系統中查詢對應的差異憑證，然后分析查找差異原因，保證財務數據準確。

五、結束語

政府會計制度的實施，能夠促進高校財務管理工作的有效提升，不過制度內容的變化也給財務管理工作帶來了極大的挑戰。高校從完全的收付實現制變革到權責發生制和收付實現制并存，實施過程中肯定會有一些問題，這必定是一個長期動態調整與磨合的過程。高校要以此為契機，結合自身實際，從會計制度的變革延伸到財務治理體系的變革。通過組織人員培訓，加大信息化建設力度，掌握先進的管理方式和理念，完善財務管理制度，不斷提升財務管理水平。

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作者單位：浙江工業大學