建政時期中央對地方性事件的處置
——基于中國共產黨接管南京的考察

內容提要 經驗表明，建政不僅是一項龐大而復雜的系統工程，而且容易出錯。1948 年，中共中央發布的“五一口號”，正式打開了建政的時間窗口。但建政過程并非順風順水，事遂人愿，各種意想不到的事件層出不窮。高層對這些事件的認知與處置稍有不當或不及時，就可能延誤建政，甚至前功盡棄。在諸多意外事件中，以地方性事件最為常見與頻發。中共中央是如何知曉、判斷、處置地方性事件的？對地方性事件的處置對其后的建政方略及全國性政策的制定產生了何種影響？對逐步形塑中央集權與地方分權的關系模式有無影響？凡此，都需要回到歷史語境，將中共建政史的研究視角由上層轉向地方?？疾熘泄策M入戰略追擊時期解放軍接管南京時發生的地方性事件，可管窺地方性事件之處置與全國建政的大棋局之間的關聯。

建政時期，是一國歷史的“緊要關頭”，需要行動者“深思熟慮”，而不是“靠機遇和強力”。“人類社會是否真正能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府，還是他們永遠注定要靠機遇和強力來決定他們的政治組織。如果這句話不無道理，那末我們也許可以理所當然地把我們所面臨的緊要關頭當做是應該作出這項決定的時刻。”[1]〔美〕漢密爾頓等：《聯邦黨人文集》，程逢如等譯，商務印書館1980年版，第3頁。中共建政時期，幾乎所有的政治主體包括相關國家、國內各政治派別及個人都在參與政治計算。政局的高度不確定性，時刻影響著行動者的行為取向、政治決斷、成本與收益，建政主體稍有閃失就可能有礙大局。

20世紀上半葉，中國建政頻繁，主要有清末新政-預備立憲、辛亥革命-清亡民興、國民革命-南京建政、解放戰爭-中共建政。中共領袖大多是前三次建政的見證者，對歷次建政受挫的記憶極為深刻，故而格外謹慎。有關中共成功建國立政的經驗，無論是蘇維埃運動時期的建政嘗試，還是延安時期根據地局部建政的探索，以及1949年創建中華人民共和國，政治領袖和知識界多有討論。過往對中共建國立政的討論多以從發布“五一口號”到中國人民政治協商會議第一屆全國委員會召開并選舉產生中央人民政府委員會為主線，側重于研究領袖的謀劃、軍政精英的行動力、政治共識的劇增等。本文將視角轉向地方，重點考察建政時期中共所屬的接管南京的軍政人員，因多種主客觀原因而行為失范導致的一些地方性事件。中共中央是如何管控與處置發生在南京的這些地方性事件的？對地方性事件的處置與建國立政大業有怎樣的關聯？這是本文要討論的主題。

一、歷史上“緊要關頭”的地方性事件

地方性事件系因某個地方的特殊情形（自然的或社會的）而生成的，具有一定的合情性。就出現的時間節點而言，其具有或然性，也可能難以避免；就事件的后果而言，其既取決于事件的性質，也受制于不同層級主事者的判斷能力。地方性事件帶有一定的偶發性，但相對于“黑天鵝”事件，地方性事件的偶然性更低，或者說發生的概率更高，甚至是可再生的，其再生性亦可以預見。地方性事件之發生大多寓必然性于偶然性之中，而“黑天鵝”事件則更難以覺察，亦難以避免。

在一個高度復雜的現代社會，地方性事件也是日常政治的一個面向，如疏于管控的安全或治安事件、突如其來的災害。地方性事件往往存在程度不同的關聯性和擴散性，其前提是有著共通的社會基礎或自然條件。如此，一個國家或地方政府的治理水平與能力也反映在對地方性事件的處置能力上。

作為日常政治，地方性事件通常不會立即傷及國本，若能管控及時，其危害多限于局部；反之，危害擴散。但在歷史的“緊要關頭”則不然，地方性事件有可能釀成巨禍，或傷及國本，或危及建政。所謂“緊要關頭”主要指國家出現了總體性危機，出路有二：一是主政者有著高超的政治智慧，巧妙地化解危機；二是危機失控，導致政權再造，創制新的政體。歷史進入“緊要關頭”，考驗著主政者的智慧與判斷力。若主事者不敏感，或處置不當，將導致災難性的后果。中外歷史上都有這樣的例子。如清末建政時期發生的四川保路運動、各地愈演愈烈的民變；民國初年建政后發生的宋教仁案。1789年，原本支持改革的路易國王和貴族本以為三級議會不過是一場地方性政治危機，與歷年來的地方性危機沒有多大區別，不會推翻君主制，最多采取一些改革措施便可緩解危機，但結果導致了法國大革命。2010年12月北非的突尼斯，一名26歲失業青年擺攤營生，遭當地城管盤查沒收，憤而自焚，隨后抗議民眾與國民衛隊發生流血沖突，局勢失控。凡此，皆因處置不當，對一國的歷史進程產生了重大影響。

1948年，國共兩黨均十分明了中國進入了歷史“緊要關頭”。毛澤東說：“中國人民的革命戰爭，現在已經達到了一個轉折點?！@是一百多年以來帝國主義在中國的統治由發展到消滅的轉折點。這是一個偉大的事變。這個事變所以帶著偉大性，是因為這個事變發生在一個擁有四億七千五百萬人口的國家內，這個事變一經發生，它就將必然地走向全國的勝利?！盵1]毛澤東：《目前形勢和我們的任務》（1947年12月25日），載中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編》第24冊，中央文獻出版社2011年版，第524—525頁。國民黨則處在從抗戰勝利后的權威巔峰轉而面對斷崖式下跌的歷史時刻，努力挽回敗局成了當務之急。

“攻守之勢異也”，不只是國共兩黨面對的“緊要關頭”。對普通民眾包括民主人士及海外僑胞來說，國共何去何從關聯著自身的政治站位和人生規劃，而國共對一些地方性事件的處置有可能改變他們對國共的認知，進而用腳投票做出選擇。

自中共進入建政時期，與戰場上的高歌猛進相隨的是黨、政、軍、群團等各個系統空前忙碌，異常緊張。緊張源自兩個方面。一是執政資源的補給與實際需求不平衡。中國共產黨不僅要集中軍事力量徹底打敗國民黨，還要及時對急速擴大的解放區跟進管理，以恢復經濟與社會秩序。以接管城市為例，接管像沈陽這樣規模的城市要事先準備4000名干部和管理人員。換言之，一個長期在局部的農村地區執政的政黨在一個很短時間里管理整個國家尤其是大批陌生城市，勢必面臨管理干部及各類專業技術人員奇缺以及管理經驗匱乏的難題，故而干部隊伍的擴大再生產刻不容緩。二是政權接管與社會改造并舉。延安政權躍升為全國政權，不同于帝制時代的改朝換代、蕭規曹隨。中共從局部執政到全國執政不只是要面對執政空間的擴大、應對大量的國際事務或外交問題、適應本不熟悉的現代工商業與城市管理，還要進行比政權更迭更艱巨的“易制”，即變更國體與政體，對高度異質化的老解放區、半老解放區和新解放區[1]“此三種地區情況不同，實行土地法的內容與步驟亦應有所不同。”參見《老區半老區實行土地法應有所不同》（1948年2月6日），載中共中央文獻研究室編：《毛澤東文集》第五卷，人民出版社1999年版，第50頁。進行全面改造。如此，中共在建政時期必將面臨地方性事件爆炸性增長的現實。為此，毛澤東告誡全黨：“現在敵人已經徹底孤立了，但是敵人的孤立并不就等于我們的勝利。……在戰爭、整黨、土地改革、工商業和鎮壓反革命五個政策問題中，任何一個問題犯了原則的錯誤，不加改正，我們就會失敗?！盵2]毛澤東：《關于工商業政策》（1948年2月27日），載《建黨以來重要文獻選編》第25冊，第186頁。

二、中共中央對接管南京的布局

南京“是一個畸形的龐大臃腫的官僚消費城市。二十二個外國公使館均在此地，經濟上幾乎完全依賴美國聯系上海，形成一個典型的半殖民地城市”[3]《南京市委向中央及華東局五月份綜合報告》，載《陳修良工作筆記：1945—1951年》，東方出版中心2015年版，第62頁。。南京的特點是工廠少，衙門及公館多；工人少，公務人員多，市內人口約130萬。

南京是解放軍接管的第一個江南的大城市。中國共產黨誕生于江南，江南在大革命時期及土地革命時期曾是中共活動的主要場域。但抗戰以來，中共成片的根據地集中在長江以北[4]應星、榮思恒：《中共革命及其組織的地理學視角（1921—1945）》，《中共黨史研究》2020年第3期。。進入1949年，中國的政治版圖大體以長江為界分為解放區和國統區。因此，作為中國經濟重心的江南或南方，對中共領袖來說既熟悉又陌生；大批來自北方的南下干部還面臨區域文化、城鄉生活乃至自然條件不適應的難題。毛澤東提醒全黨，到南方作戰有諸多不利條件：“最廣大區域是在國民黨統治之下的，我黨在那里的組織還不強大，那里的群眾還沒有發動。在這種條件下，軍隊的給養在頭一個時期內將遇到許多困難；大城市奪取容易，但掌握它則將較掌握北方諸城要困難得多。”[5]《目前形勢和黨在一九四九年的任務》（1949年1月8日中共中央政治局會議通過），載《建黨以來重要文獻選編》第26冊，第24頁。陳毅也發出警告：“共產黨不是沒有進過上海、南京等大城市，大革命時代進入過上海、武漢、南京等地，但是又被趕出來了。這次進去是否還會被人家趕出來呢？”[6]《陳毅關于入城紀律的講話》（1949 年5 月10 日），載上海市檔案館編：《解放上海》，檔案出版社1989 年版，第68頁。

凡事預則立，不預則廢。1948年10月28日，中共中央根據政治局會議的精神，做出了《關于準備奪取全國政權所需要的全部干部的決議》。次年春，毛澤東在七屆二中全會上所作的報告中指出：“現在準備隨軍南下的五萬三千個干部，對于不久將要被我們占領的極其廣大的新地區來說是很不夠用的，我們必須準備把二百一十萬野戰軍全部地化為工作隊?！盵7]毛澤東：《在中國共產黨第七屆中央委員會第二次全體會議上的報告》（1949年3月5日），載《建黨以來重要文獻選編》第26冊，第159—160頁。其間，中共中央為渡江戰役、接管京滬杭城市做了組織上的安排，接管南京的團隊就是南下干部大軍的一部分。中央確定劉伯承為南京市市長兼市委書記，華東野戰軍（三野）第三副政委宋任窮為副書記，有城市管理經驗的石家莊市市長柯慶施調任南京市副市長，華東野戰軍第8兵團司令員陳士榘為南京警備區司令員，調陜甘寧邊區保安處處長周興任南京市警備區副司令員兼公安局局長。此外，還有外事專家黃華、財經專家段君毅以及文教干部徐平羽、石西平等。1949年3月底至4月初，接管南京的南下干部陸續抵達合肥集中培訓，命名為“金陵支隊”，宋任窮為負責人。按照城市接管的業務，金陵支隊分設8個組：直屬支隊部的官兵187人，財政企業374人，交通郵電273人，市政公安560人，新聞宣教283人，黨務群團322人，政權系統401人，撤至解放區的南京地下黨員124人，在冊登記的名單有2524人[1]李曉群：《1949年南京城市接管工作中的金陵支隊》，《檔案與建設》2009年第9期；李桂均在《回憶金陵支隊與南京解放初的接管工作》中稱支隊總人數為1998人，載南京市政協文史和學習委員會編：《紅日照鐘山：南京解放初期史料專輯》，南京出版社1994年版，第12—13頁。。

4月22日，南京城內的國民黨守軍已棄城撤離，全市陷入無政府狀態。次日午夜，華野第8兵團第35軍陸續渡江進城，25日夜第8兵團團部進城，26日宋任窮率200余干部進城[2]《總前委關于南京情況呈中央軍委之電》（1949年4月29日），載南京市檔案館編：《南京解放》，中國文史出版社2017年版，第133頁。，27日夜中共中央華東局第一書記鄧小平率總前委、華東局機關進駐南京。28日中國人民解放軍南京市軍事管制委員會宣告成立，劉、宋就任主任、副主任。該機構“為該市軍事管制期間最高權力機關，統一全市軍事、民政等管理事宜”[3]《南京解放》，第175頁。。5月1日，在華東局的領導下，召開3000人參加的干部大會，宣布成立新的中共南京市委，常委5人：劉伯承、宋任窮、張際春（二野副政委兼政治部主任）、陳修良（原中共地下黨南京市委書記）、陳士榘。此間南京市委還代管皖北區黨委、皖南區黨委、蕪湖市委、贛東北區黨委[4]《南京解放》，第179頁。。5月10日，中國人民革命軍事委員會任命劉伯承為南京市市長，任命柯慶施、張霖之（二野第5兵團副政委）為副市長[5]《南京解放》，第181頁。。

百萬雄師，揮戈渡江，將士們的勝利主義情緒達到極值，中共領袖則喜中存憂。喜的是中共武裝橫掃蔣軍指日可待，憂的是中共經略江南任務艱巨。鑒于過往入城部隊出現過的無政府無紀律現象，4月1日，陳毅、粟裕等簽發第三野戰軍命令《入城三大公約和十項守則》[6]詳見《鐘期光回憶錄》，解放軍出版社1995年版，第384頁。。22日，粟裕命令第8兵團第35軍：“應即渡江進占南京，維持秩序，保護敵人遺棄之一切公私財產。該軍應特別注意遵守政策，嚴肅城市紀律?！盵7]《粟裕等給第八、十兵團及有關各部的作戰指示》（1949年4月22日），載《南京解放》，第125頁。24日，第35軍政治部命令全體官兵：嚴格執行三大紀律、八項注意、入城守則，保證“軍政全勝”?！翱垂苋澜缛珖⒛康哪暇仨氁鸶鼑乐刈⒁?。以我們模范的政策紀律，在全國人民中、在兄弟部隊造成深厚的良好影響，從而不僅在軍事上而且在政治上摧毀國民黨反革命統治。國民黨現在宣傳我黨渡江后就不像今天一樣講究政策，必須擊破這個謠言?！盵8]《第三十五軍關于部隊占領與接管南京之政治工作指示》（1949年4月24日），載《南京解放》，第125頁。25日，毛澤東和朱德簽發《中國人民解放軍布告》，宣布約法八章：保護全體人民的生命財產；保護民族工商農牧業；沒收官僚資本；保護一切公益事業（學校、醫院、體育場所等）；除怙惡不悛的戰爭罪犯及罪大惡極的反革命分子外，所有國民黨政府大小官員，凡不持槍抵抗、不陰謀破壞者，一律不加俘虜，不加逮捕，不加侮辱；一切散兵游勇，均應向人民解放軍或人民政府投誠報到；有準備有步驟地廢除農村的封建土地所有制；保護外僑生命財產的安全[9]《中國人民解放軍布告》（1949年4月25日），載《建黨以來重要文獻選編》第26冊，第325—327頁。。次日，毛澤東要求，凡解放一個大城市如上海、武漢，應對該布告重播一次。這八條顯然是針對解放軍渡江后接管城鄉尤其大城市時的行為做出更加明確的規定，或者說是防止發生越軌行為。事實證明，毛澤東的擔憂并非多余。

三、中央對南京多起地方性事件的處置

中央及軍地首長對接管南京制定的預案及采取的預防性舉措可謂十分周詳，但百密一疏，還是出了一些“亂子”。茲舉三例：解放軍誤入美國大使館的意外事件、軍政人員入城后的違紀事件以及地方惡勢力哄搶公產的群體性事件。

1.解放軍誤入美國大使館事件

1949年4月29日，鄧小平代表總前委報告中央軍委：南京的外交問題出了“亂子”。近四天內“共發生我軍隊人員與外國人爭執事件有六起，而以到司徒雷登住宅一事較為嚴重。其原因是我黨外交政策沒有在部隊教育……我們到后，中央幾個指示亦已轉到陳士榘等處，已引起嚴重注意。昨今兩天已未發生問題。我已同市委商定，于明日夜召集幾千人的干部大會，我們均到場講話，統一思想與行動”[1]《總前委關于南京情況呈中央軍委之電報》（1949年4月29日），載《南京解放》，第133頁。。

在六起涉外事件中最嚴重的是解放軍誤入美國大使館。4月25日晨，第8兵團第35軍第103師第307團第1營營長和教導員帶著幾個戰士為部隊安排住宿，誤入美國駐華使館[2]參見《鐘期光回憶錄》，第388頁；何振茂：《過去并不遙遠》（回憶錄），2018年印刷，第137—138頁。何氏為該團參謀。?！渡陥蟆芬萌A盛頓美國新聞處25 日電：美國政府已訓令美國駐南京陸軍武官，“向中國共產黨軍事當局提出有力之抗議”[3]《共軍檢視美使住宅，華府國務院訓令提出抗議》，《申報》，1949年4月27日，第1版。。中共中央驚悉此事后，于第一時間指示渡江戰役總前委：“凡對外國大使、公使、領事和一切外交機關人員及外國僑民施行室內檢查，采取任何行動，必須事先報告上級，至少須得到中央局及野戰軍前委一級批準，方得實施……野戰軍以下任何部隊及其首長均無權未經中央或中央局、野戰軍前委批準，擅自采取對待外國僑民超過中央規定的行動。”[4]《中共中央、軍委關于對待駐華外資機關人員及外僑政策的指示》（1949年4月26日），載《建黨以來重要文獻選編》第26冊，第340頁。

中央對南京使館事件的處置意見很快得到軍地首長的及時回應。4月29日，鄧小平、陳毅復電中央軍委：“我們到南京后又數次召集任窮、士榘、三十五軍政委口頭傳達并實現對外工作檢討，并嚴格規定：（一）所有人員及在外國人區的崗哨不得進入外人駐宅，不得對外國人施行檢查。（二）所有人員除外交工作者外，不得與外國人作任何談話。”[5]中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜（一九○四——一九七四）》（中），中央文獻出版社2009年版，第821頁。5月7日，中共南京市委制定了《關于衛戍部隊處理外僑問題守則》上報中央及華東局。13日，中央軍委作出批示：“中央完全同意，除在南京施行外，望華東局通令各大城市衛戍部隊一體遵行?！盵6]《中央軍委對南京市委關于衛戍部隊處理外僑問題守則報告的批示》（1949年5月13日），載《建黨以來重要文獻選編》第26冊，第399頁。

其實，早在解放軍接管平、津之前，中共中央已就涉外事務發出提示性警告[7]《中共中央關于外交工作的指示》（1949年1月19日），載《建黨以來重要文獻選編》第26冊，第56頁。；4月3日，華東局制定了關于接管江南城市的指示草案的請示報告[8]《華東局關于接管江南城市的指示草案的請示報告》（1949年4月3日），載《建黨以來重要文獻選編》第26冊，第339頁。；4月25日，周恩來起草《中共中央關于南京解放后外交問題的指示》[9]《建黨以來重要文獻選編》第26冊，第328—329頁。，均明令保護外國外交機關和人員。鄧小平在檢討此事說：“該軍中的下級干部和戰士反映說：‘上級要我們靈活，我們就是靈活不來，要求上級規定死一些?！@里的反映是真實的，合理的，這是領導上的一個重要教訓?！盵1]《關于渡江情況的報告》（1949年5月10日），載中共中央文獻研究室、中國人民解放軍軍事科學院編：《鄧小平軍事文集》第二卷，軍事科學出版社、中央文獻出版社2004年版，第204頁。

解放軍誤入外國使館，是一起意外的違規事件，因中央處置果斷、及時，杜絕了此類事件，以免建政時期新政權的外交工作陷入被動。

2.接管干部中出現了“驕橫蛻化的現象”

渡江戰役總前委原來計劃“一個半月打下南京，結果三天就實現了計劃”[2]《陳毅關于入城紀律的講話》（1949年5月10日），載上海市檔案館編：《上海解放》（中），中國檔案出版社2009年版，第193頁。。南京守軍望風而逃，總前委遂取消了二野陳賡兵團接管南京的任務，改由三野第35軍暫時負責維持市內秩序，隨后移交二野[3]《總前委關于對接受南京和蕪湖的處理意見致中央軍委并二野、三野和譚震林電》（1949年4月23日）、《粟裕、張震關于京鎮敵軍向杭州逃竄各部應迅猛追殲致各軍、各兵團首長等電》（1949年4月24日日），載《南京解放》，第126頁、第130頁。。第35軍幾乎未遭遇抵抗即占領國民黨的首都，勝利的戰果來得太快、太容易。長期在北方艱苦地區作戰的官兵瞬間成了繁華的江南大都市的主人，不僅興奮與好奇，而且易生驕橫之氣。針對在接管南京的干部中間出現的“驕橫蛻化的現象”，劉伯承在南京市干部會議上發出強烈警告：“農民革命的首領洪秀全，他到了南京，脫離了群眾，自己腐化起來，就失敗了。我們的干部一到南京，驕橫蛻化的現象已經在發生中，如有的同志在接管中以勝利者自居，盛氣凌人，動輒叫人家偽職員，隨便罵人是洋奴；南京公共房產占75%,本已多而漂亮，竟然有同志還嫌不好不多，住了這院，又搬在那院；有的同志則丟了馬要坐吉普車，現在又丟了吉普車要流線型轎車；有的同志沒有細布衣服穿覺得就見不了人；有的同志不問政治條件只想在蘇杭取妻，甚至有在舞場玩弄舞女夜不歸營之事；有的帶兵的人則不免添來驕橫，不大聽指揮的樣子。這些是多么可怕的傾向呀！”[4]《劉伯承同志在南京市政府局長以上干部會議上的講話》（1949年5月9日），載《南京解放》，第686頁。

12日，鄧小平在給毛澤東的電報中也提到類似的“嚴重”現象：“干部對政策的了解仍差，特別是無政府無紀律的現象仍然嚴重，事前不報告、事后不請示的毛病，尚未克服?！盵5]《關于渡江情況的報告》（1949年5月10日），載《鄧小平軍事文集》第二卷，第204頁。

軍人和南下干部外露的驕橫之氣，還表現在他們對南京地下黨缺少必要的尊重與信任，進而導致相互看不慣。第35軍入城之初，發生了“自己人繳自己槍支及逮捕我黨員（地下黨——引者注）等情況的誤會”[6]《陳修良致華東局并請轉中央函電》（1949年5月2日），載《陳修良工作筆記：1945—1951年》，第61頁。。鄧小平電告毛澤東：“南下干部對城市工作方法和生活習慣極不熟習，一般的表現是忙亂無頭緒。如果這個問題解決得不好，必將大大地妨害工作和領導。”“南下干部和軍隊與地下黨的會師，在南京發生一些格格不入的現象?！盵7]《關于渡江情況的報告》（1949年5月10日），載《鄧小平軍事文集》第二卷，第205頁。在對待舊人員的問題上，南下干部與地下黨干部的看法相左?！暗胤近h員多認為舊人員中表現好的有用人才不少，應當被重視，不能一腳踢開?！鈦砀刹恳惶崞鹋f人員就有點嫌惡的態度，對于他們的處理不夠慎重。解放后各機關舊人員大多數是無條件被開除，對他們的出路根本沒有很好的考慮。如有一個外來干部在群眾會議上公開宣布（舊人員）全體不留用，說話的態度也不好，引起不少人的反感。”[8]《南京市委組織部對華東局組織的工作報告》（1949年8月28日），載《陳修良工作筆記：1945—1951年》，第93頁。

南京出現的“亂子”引起了中央的警惕。4 月30 日，渡江戰役總前委致電中央軍委并告粟裕、張震，建議部隊推遲攻打滬杭：“根據南京經驗，我黨我軍未做適當準備就倉卒進入大城市，必然陷于非常被動地位?！虼?，以盡可能推遲半月到一月入上海為好，杭州亦以遲一點進為好?！盵1]參見中共中央文獻研究室、中國人民解放軍軍事科學院編：《毛澤東軍事文集》第五卷，軍事科學出版社、中央文獻出版社1993年版，第574頁。“南京經驗”顯然引起了毛澤東的高度重視。5月3日，毛澤東指示總前委：迫近杭州的譚震林所部不知來得及停止否？杭州城內的軍警及省政府均已向寧波撤退，我軍可暫不去占領杭州，城內治安“暫時由原來已經成立的治安委員會（以救濟委員會的名義出現）、地方紳士呂公望等維持，以待我方干部之到達”。5月10日之前不要去占領上海，以便有十天時間做準備工作。“何時占領上海，要等候我們的命令?！盵2]《推遲占領杭州上海的時間》（1949年5月3日），載《毛澤東軍事文集》第五卷，第573頁。其后，三野在接管上海前吸取南京的教訓：“我們在接管南京時最主要的缺點即是不按指示，自由行動?！盵3]《陳毅、周林關于入城后各方面政策問題的發言記錄稿》（1949年5月10—11日），載《上海解放》（中），第205頁。三野首長高度重視對接管人員和入城部隊的紀律教育與干部培訓，強化紀律，周密部署，使上海避免了接管南京時出現的“亂子”。

3.南京東善橋林場林木被盜伐事件

南京東善橋林場原隸屬于國民政府農林部中央林業實驗所[4]南京市地方志編纂委員會：《南京農林志》，農業出版社1994年版，第452頁。，1949年5月初該場由南京軍管會經濟部[5]亦稱南京軍管會財經接管委員會，主任段君毅，副主任劉峰、萬里，接管農林水利系統的總軍代表先后是姚爾覺、蒲吉五。該委員會由南下干部、解放軍和農林水利系統的地下黨員組成，共約20人。參見李康：《接管國民黨政府農林水利系統的回憶》，載《紅日照鐘山：南京解放初期史料專輯》，第19頁。派姚爾覺為軍代表主持接管，6月移交南京建設局，9月下旬移交華東農林水利部管理。林場自5 月26 日被盜伐，至7 月31 日被制止。其中最嚴重的一次是7 月21 日至30 日間的千余人的大砍伐。偽保甲長陳吉林、高九宏、楊德興等先后煽動、威脅群眾來破壞林場，與林場林警發生沖突，群眾死1人，傷5人，林警1人受傷[6]柏生：《保護國家林產，南京東善橋林場遭破壞有關負責人員分別受到處分》，《人民日報》1950年5月20日，第3版。。

盜伐事件發生后，新華社記者于1949年11月4日電告中央，并請示可否公開發表。中共中央指示中共南京市委，并告華東局及劉伯承和鄧小平：“此事如屬實，應予發表，并必須徹查責任，予當事人以處分并向全國公布。望將情況與執行情形電告?！盵7]《中共中央關于處理南京東善橋林場林木被盜伐事件給南京市委的指示》（1949年11月12日），載中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集》第1冊，人民出版社2013年版，第85頁。該案由政務院人民監察委員會派員赴南京調查處理。政務院同意人民監察委員會對該事件的處理意見。處分涉事的領導干部：1.南京軍管會經濟部長萬里、副部長劉雅清，南京市政府建設局副局長林征，各記小過一次；2.軍代表姚爾覺，記大過一次，繼任軍代表蒲吉五作為事件的主要負責人予以撤職降級處分，并令其深刻反?。?.江寧縣長宋波記小過一次；4.兼任場長耿伯介記大過一次[8]柏生：《保護國家林產，南京東善橋林場遭破壞有關負責人員分別受到處分》，《人民日報》1950年5月20日，第3版。。

南京及其他地方同期發生的多起毀林事件引起中央的高度重視。1950年5月15日，政務院發布由政務院總理周恩來、林墾部部長梁希簽署的《全國林業工作的指示》[9]《政務院發布關于全國林業工作的指示》，《人民日報》1950年5月17日，第1版。，該指示不僅為一項全國性的林業政策，且催生了全國林業行政管理體制。指示要求自各大行政區在農業部下設立林業總局，各省農業廳改為農林廳（業務上有必要時，得在農林廳下設林業局），各行署及市縣人民政府視業務之需要，改農業科為農林科，并在農林科內指定一至二人專管林業工作，區公所農業助理員改為農林助理員，兼管林業；村（鄉）政府或農會視工作需要設林業委員一人（不脫離生產），管理村（鄉）中有關林業建設的事項。至此，建立起覆蓋全國的條塊互嵌的林業行政管理機構。

四、地方性事件之處置與全國建政的關聯

南京發生的地方性事件雖然負面影響較大，但因中央及地方處置及時，防控舉措到位，最大限度地避免了類似事件的次生效應，從而將地方性事件的不良影響限定在局部。

對地方性事件有效防控和處置，關鍵靠各級主政官員。建政時期，中央除了加強干部隊伍的教育與整訓外，核心是組織建設，重點圍繞健全黨委制、強化請示報告制度及嚴格執行紀律。

列寧主義政黨格外重視組織建設?！盁o產階級在爭取政權的斗爭中，除了組織，沒有別的武器?！盵1]列寧：《進一步，退兩步》，載中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編：《列寧選集》第一卷，人民出版社1998年版，第526頁。中共自建黨以來，一直強調厲行民主集中制，但制度之生成需要諸多內在的和外在的約束性條件。中共早期黨中央與分散或隱蔽的地方黨組織之間因聯絡不暢及所處環境殊異，處置地方性事件一直是個難題。大革命失敗后，因聽命于莫斯科的臨時中央推行“左”的進攻路線，與地方黨組織的關系極不正常，一度出現了“極端民主化”的現象，組織形態由脆弱的集權型變成了松散的紛爭型[2]閭小波：《“極端民主化”現象與中共組織形態的曲變——基于對八七會議后中共順直省委三次改組的考察》，《蘇區研究》2019年第5期。。延安時期，隨著毛澤東領袖地位的確立，中國共產黨的自主性不斷上升。經過延安整風運動，民主集中制的組織形態有所強化。中共七大黨章規定：“中國共產黨是按民主的集中制組織起來的，是以自覺的、一切黨員都要履行的紀律聯結起來的統一的戰斗組織。中國共產黨的力量，在于自己的堅強團結，意志統一，行動一致。在黨內不容許有離開黨的綱領和黨章的行為，不能容許有破壞黨紀、向黨鬧獨立性、小組活動及陽奉陰違的兩面行為?！盵3]《中國共產黨黨章》（1945年6月11日），載《建黨以來重要文獻選編》第22冊，第535頁。

進入建政時期，中共所處政治生態發生急速變化。隨著戰場上的高歌猛進，中共管控空間急驟擴大，接管的壓力隨之上升，這在客觀上給強化組織制度與政治紀律帶來挑戰。為此，中央發出警告：“由于黨內缺乏正常的民主生活和在政府工作中的民主生活的不足，已使我們黨的組織及政府機關產生了某些嚴重的脫離人民群眾的官僚主義現象；另一方面，在展開黨內的批評與自我批評以后，又常常發生極端民主現象或無政府現象。所有這些情形，就使黨內某些錯誤的主張和不正派的宗派主義的作風和無紀律的狀態，得以暗中流傳和滋長?！边@種狀況“必須加以改變”[4]《中共中央關于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》（1948年9月），載《建黨以來重要文獻選編》第25冊，第515—516頁。。

健全黨委制，是實現民主集中制的重要環節。1948年9月，毛澤東為中共中央起草了《關于健全黨委制》的決定，強調“黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度”[5]《關于健全黨委制》（1948年9月20日），載《建黨以來重要文獻選編》第25冊，第497頁。。同月，中央政治局會議通過了旨在強化黨內民主與集體領導的決定?！霸谝磺徐柟痰慕夥艆^，黨的各級委員會，必須遵照黨章的規定，從現在起，定期召開黨的各級代表大會及代表會議，討論中央的指示和各種工作，并選舉和補選黨的各級委員會?！薄皩Ω骷夵h代表大會和代表會議，必須付予黨章所規定的一切權力，不許侵犯。必須保障一切代表在會議上有完全的發言權……。必須完全實行列寧這一著名的規定：在問題尚未決定以前，允許自由發表意見，進行辯論；但在問題一經多數決定和上級批準以后，即須完全服從，堅決執行，不得反對?！秉h內各種會議上“不同意見的爭論”必須及時、真實地向上級報告，“重要的爭論并須報告中央，以便上級和中央能及時地明了黨內的思想動態，給以指示”[6]《中共中央關于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》（1948年9月），載《建黨以來重要文獻選編》第25冊，第518頁。。該決定的出臺，對預防軍地干部在處置地方性事件時“個人包辦和個人解決重要問題的習氣”[7]《關于健全黨委制》（1948年9月20日），載《建黨以來重要文獻選編》第25冊，第497頁。起到了警示作用。

報告制度是中央加強集中統一領導的重要制度安排。早在1931年，毛澤東等就發布了中華蘇維埃共和國臨時中央政府《關于建立報告制度問題》的通令[1]中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜》（1893—1949）上卷，人民出版社1993年版，第362頁。。1948年9月，針對全黨面臨的層出不窮的新問題，毛澤東為中央起草了《關于建立報告制度》的指示?！耙恍ú皇且磺校┲醒刖趾头志值耐?，不認識事先或事后向中央報告并請求指示的必要和重要性，或僅僅作了一些技術性的報告和請求，以致中央不明了或者不充分明了他們重要的（不是次要的或技術性的）活動和政策內容，因而發生了某些不可挽救的、或難以挽救的、或能夠挽救但已受了損失的事情。”[2]毛澤東：《關于建立報告制度》（1948年1月7日），載《建黨以來重要文獻選編》第25冊，第4頁。“為了及時反映情況，使中央有可能在事先或事后幫助各地不犯或少犯錯誤，爭取革命戰爭偉大的勝利”，從1948年起，對報告制度做出新的規定?！案髦醒刖趾头志?，由書記負責（自己動手，不要秘書代勞），每兩個月，向中央和中央主席作一次綜合報告。”報告的文字每次以1000字左右為限[3]毛澤東：《關于建立報告制度》（1948年1月7日），載《建黨以來重要文獻選編》第25冊，第3頁。。同年9月，中央政治局會議通過《中共中央關于各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》，進一步明確中央與地方組織在政治、軍事、經濟、文教宣傳、黨務等方面的權限?！案髦醒刖?、軍區、軍委分會及前委會應根據上述的精神和原則，具體規定區黨委、省委和軍黨委以至縣委和師、旅、團向上級請示報告的制度，以便在全黨全軍克服某些嚴重地存在著的無紀律無政府狀態，達到全黨全軍在方針上、政策上、行動上的完全一致?！盵4]《中共中央關于各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》（1948年9月），載《建黨以來重要文獻選編》第25冊，第529頁。正是因為執行了剛性的報告制度，上下信息暢通，才使各地“少犯或不犯錯誤”。

鐵的紀律是列寧主義政黨區別于其他政黨的重要標志。1927年八七會議通過的《黨的組織問題決議案》強調：“黨部機關之一切決議及決定、調遣等等，應當絕對的服從，一切黨員，不論其地位如何都應如此。凡破壞紀律者，都應從嚴懲辦（停止職務、開除黨籍等等）?！盵5]《黨的組織問題決議案》（1927年8月7日），載《建黨以來重要文獻選編》第4冊，第449頁。建政時期，根據時局的變化和地方性特點，中央與地方不斷更新、增添各類紀律、規定、守則，并及時傳達到全黨全軍，各部門、單位組織紀律教育，強化服從意識，防范越軌行為。在工作方法方面，毛澤東嚴厲批評華東局第二書記饒漱石，傳達政令不應依靠開干部會和口頭報告，這樣會掛一漏萬，而應該打電報，尤其是發通令?！艾F在鑒于南京方面鬧出的亂子，如果你們還不采取打電報、發通令的方法，立即告訴各軍、各師、各團，各省、各市、各縣，那就在上海，在杭州，在蘇州，在鎮江，在無錫，在蕪湖，以及在其他地方，又要重復出亂子。這種出亂子的責任，主要地不是在下面，而是在領導方面，事前告誡處理得不適當，或者沒有去告誡和處理。過去你們對于山東及蘇北的城市政策和工業政策，長期不發電報，不發通令，以致下面無所適從，各干各的，受了損失，也是一項教訓。”[6]《中央軍委關于高級領導機關對下級應加強文電指示等問題給華東局等的電報》（1949年4月30日），載《建黨以來重要文獻選編》第26冊，第354頁。

回顧在南京發生的多起地方性事件，均是通過嚴格的報告制度使華東局、中央軍委及中共中央悉知，中共南京市委貫徹中央關于健全黨委制的規定，在總前委和華東局的領導下，及時處置了諸多地方性事件。為防范出現類似的事件，南京市委及時出臺應對各類事件的細則，填補制度的漏洞，同時三令五申，嚴肅紀律，違紀必懲。報告制度、黨委制、嚴肅紀律，三者的互動，是建政時期中共成功應對地方性事件的不二法門。

透過這幾起地方性事件，可以發現中共內部不同層級之間的信息溝通順暢，下級報告及時，上級反饋迅速；下級報告的內容要點突出，真實全面，上級的指示既有原則性，也有靈活性，可操作性強。下級根據在前線掌握的情況，向上級大膽獻策，供中央決策參考。南京作為國民黨的首都有其特殊性，但作為江南的大城市又有一定的普遍性。鄧小平預感到發生在南京的地方性事件具有一定的普遍性。“江南將有許多復雜的、尚難預料到的困難問題擺在我們面前，我們當從注意集體領導和注意向中央軍委報告請示的方法中，予以逐漸解決?！盵1]《關于渡江情況的報告》（1949年5月10日），載《鄧小平軍事文集》第二卷，第205頁。隨后渡江戰役總前委向中央建議推遲攻打滬杭。中央軍委與渡江戰役總前委在攻打上海的時間上形成共識，即不以軍事準備就緒為依據，而以完成接管上海的準備工作而定。1949年5月20日，中央軍委指示渡江戰役總前委：“接收上海的準備工作業已大體就緒，似此只要軍事條件許可你們即可總攻上海。”[2]《軍委關于總攻上海的步驟的指示》（1949年5月20日），載《中共中央文件選集》第18冊，第279頁。

中央對地方性事件的處置始終從全局出發，避免發生次生性事件。在解放軍占領奉化前夕，毛澤東指示粟裕等，“不要破壞蔣介石住宅”[3]《軍委關于占領奉化時不要破壞蔣介石住宅等問題給粟裕等的指示》（1949年5月4日），載《建黨以來重要文獻選編》第26冊，第383頁。。1949年5月23日，毛澤東為轉發中共南京市委關于南下干部與地下黨會師問題的報告，起草了中央給華中局、西北局的指示：“茲將南京市委關于外來黨與本地黨會師問題的經驗轉發你們，請你們充分注意此項問題，務望抓緊指導，不可再蹈我黨歷史上對此問題處理不善的覆轍。”[4]《中央轉發南京市委關于外來黨與本地黨會師情況的報告》（1949年5月23日），載《中共中央文件選集》第18冊，第289頁。解放軍接管武漢后，中央指示林彪、鄧子恢：“新武漢市委與原來地下市委會并應適當地吸接地下市委人員參加工作，充分采取團結態度，并恰當估計地下市委的工作成績?！盵5]《中央關于新武漢市委應適當吸收地下黨市委人員參加工作給林彪、鄧子恢的指示》（1949年5月27日），載《中共中央文件選集》第18冊，第307頁。關于舊人員的處置，中央指示：“在我接收的城市中，對舊人員的處理應十分慎重。這些人員，除少數戰犯、特務，及劣跡昭著的分子以外，一般均將其希望寄托于我們，其基本要求是吃飯。京、滬、杭解放后，把舊人員裁了二萬七千人，引起很大波動?！睂Υf人員，“一般均應予以留用”[6]《中共中央關于留用舊人員問題的指示》（1949年9月21日），載《建黨以來重要文獻選編》第26冊，第728頁。。

一個超大規模且高度異質化的國家，處革故鼎新、建國立政之際，勢必遭遇應然的集中主義與實然的分散主義的張力。非常時刻，必有非常之舉。“革命形勢要求我黨縮小（不是廢除）各地方各兵團的自治權，將全國一切可能和必須統一的權力統一于中央。而在各地區和各部分由統一于受中央委托的領導機關（據我們所知，各地區和各部分對于受中央委托的機關存在著極大的極不正常的和極有害的不統一狀態）。各地領導同志必須迅速完成在這方面的一切必要的精神準備和組織準備。”[7]《中共中央關于將一切可能和必須統一的權力統一于中央的指示》（1948年4月10日），載《建黨以來重要文獻選編》第25冊，第262—263頁。從中央對接管南京時發生的幾起地方性事件的處置來看，中共中央正加速推進建立上下聯通的管理體制，以有效地加強對地方的管理，及時妥善地解決地方性事件。