政策工具視角下我國教育信息化政策量化研究

2021-03-21 04:06:53劉瑞儒陳沖

中國教育信息化 2021年9期

劉瑞儒陳沖

摘? ?要：教育部自2013年起各年度發布的《教育信息化工作要點》是指導我國教育信息化實踐工作的重要指南。文章以基本政策工具及教育信息化組成要素為理論依據，采用量化研究方法，通過建構X-Y二維分析框架，對《教育信息化工作要點》全部政策文本進行梳理、編碼及量化研究，總結我國教育信息化發展進程中工作任務的重心，探究教育信息化政策制定的特征、教育信息化年度實踐工作重點及發展趨勢，并基于政策分析理論為今后我國進一步完善教育信息化政策提供些許建議。

關鍵詞：教育信息化工作要點;政策工具;量化分析;政策建議

中圖分類號：G40-011.8 文獻標志碼：A 文章編號：1673-8454（2021）09-0001-05

為加快我國教育信息化事業發展，指導教育信息化各項實踐工作，2013年后每一年教育部都會發布《教育信息化工作要點》文件（2018年起更名為《教育信息化和網絡安全工作要點》，以下簡稱為《工作要點》）。《工作要點》是我國教育信息化各年度工作重點和行動指南，對未來一年教育信息化的發展方向、總體目標及各方面重點工作等都做出了具有指導性的規劃與安排，為推動我國教育信息化事業快速發展發揮著重要的引導和指導作用。基于此，本研究結合政策工具理論和教育信息化實踐，對教育部2013年至2020年間的《工作要點》進行分析，2013年以來的《工作要點》內容側重點是什么、各類資源投入是否均衡、有哪些不足和需要完善的地方等是本文研究的重點，并為《工作要點》的制定完善提出具有針對性的建議。

一、文本選擇

為了指導我國教育信息化工作，加快推動教育信息化事業發展，自2013年起教育部辦公廳每年都發布《教育信息化工作要點》。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》將推進教育信息化進程列為單獨一章，提到加快教育信息基礎設施建設、加強優質教育資源開發與應用、構建國家教育管理信息系統。[1]2013年教育部發布的《工作要點》主要包括加快網絡學習空間普及應用等九部分內容，涵蓋了資源、網絡、學習空間、教學改革、平臺、人才等方面，側重于加快部署“三通兩平臺”建設方面的工作。2014年《工作要點》在完善2013年重點工作的基礎上將工作確定為七部分，工作重點是“三通兩平臺”的推廣及優質教育資源覆蓋面的擴大。2015年《工作要點》深入落實教育部發布的《構建利用信息化手段擴大優質教育資源覆蓋面有效機制的實施方案》，在推動2014年教育信息化七項重點工作基礎上，加強教育信息化統籌部署。2016年《工作要點》圍繞劉延東在第二次全國教育信息化工作會議上的致辭，重點完善教育資源云服務體系、提升資源服務能力，加快推進地方教育信息化工作，推進教育行業網絡安全工作。2017年《工作要點》有繼續推進數字教育資源開發與應用、促進信息技術與教育教學融合發展等九項重點工作，重點推進信息技術與學科整合。2018年《工作要點》根據《教育信息化“十三五”規劃》，更加注重網絡安全人才培養能力和質量。2019年《工作要點》以《教育信息化2.0行動計劃》為指導，大力實施網絡扶智工程攻堅行動，深入推進教育治理能力優化行動，啟動實施百區千校萬課引領行動，扎實推進數字校園規范建設行動，有序開展智慧教育創新發展行動，深入開展信息素養全面提升行動。2020年《工作要點》全面完成教育信息化規劃目標，重點完成“互聯網+”、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈、智慧城市、“一帶一路”、數字經濟、鄉村振興、網絡扶貧等重大戰略任務，建設學習型社會。筆者將以上8份教育部《教育信息化工作要點》文本作為研究對象進行量化分析。

二、《工作要點》文本分析框架構建

政策工具分析是通過對政策文本進行編碼、數理統計等操作，將語言類文本轉化為定量數據展開分析的一種集量化研究和定性研究于一體的語言分析方法，該方法在一定程度上克服了傳統定性分析信度的不足，有助于彌合傳統定性分析與定量分析之間的鴻溝。[2]政策工具分析法的一般操作流程主要包括：確定研究對象，搜集相關政策文本，建立二維分析框架，進行政策文本的編碼和分析，進行模塊的劃分、分析并提出政策建議。[3]政策工具分析法能將文字轉化為數字供研究者清楚地了解政策變化、政策側重點，有助于更科學合理地展開研究。

為深入分析《工作要點》文本，文章以政策工具理論為理論支撐，結合教育信息化組成要素，對教育信息化工作要點中重點任務進行分類與歸納，構建相對合理的政策工具與教育信息化組成要素的X-Y二維分析框架，以基本政策工具維度（需求型政策工具、供給型政策工具、環境型政策工具）作為X維度、教育信息化組成要素維度（信息網絡建設、資源、應用、產業和人才）作為Y維度對8份《工作要點》文件進行文本量化分析，具體分析研究過程如下。

1.X維度：基本政策工具維度

政策工具是指人們為解決某一社會問題或實現一定的政策目標而采用的具體手段和方式。[4]政策工具作為政策部署、實施過程中擁有的實際方法，[5]其選擇和組合實質上是資源在不同目標和人群中的配置、重組。[6]對于政策工具不同的學者有不同的分類，麥克唐納和埃莫爾將政策工具分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變革工具和勸告或勸誘工具等幾種;[7]英格拉姆將政策工具分為激勵工具、能力建設工具、符號和規勸工具、學習工具四類;Rothwell和Zegveld[8]將政策工具劃分為需求型、供給型和環境型;狄龍認為法律工具、經濟工具、交流工具三者構成基本政策工具。[9]不同的學者對政策工具類型所持觀點各不相同。本文根據《工作要點》文本的性質、結構及特點，采用了Rothwell和Zegveld對教育政策工具的分類，將需求型工具、供給型工具和環境型工具作為對教育信息化政策進行量化分析的X維度，如圖1所示。

需求型政策工具是拉動教育信息化市場高效率、高質量、全方位穩定發展的重要因素，政府通過人才引進、海外交流、服務外包、市場關系等降低教育信息化市場的不確定性，拓寬教育信息化中的教育資源，促進教育信息化快速發展。供給型政策工具主要面向能力建構，政府通過對教育培訓、提供信息資源、基礎設施建設、加強教育管理、公共服務等多種要素的供給，直接推動教育信息化的進一步發展。環境型政策工具間接影響著教育信息化的發展，政府通過對教育目標的規劃、典型案例、法律保障及采取一些策略性的措施等政策為教育信息化提供有力的發展環境，從而推動教育信息化的發展。三種政策工具的綜合運用有助于形成健全的多層次、系統化的政策環境。

2.Y維度：教育信息化組成要素維度

何克抗[10]認為教育信息化應至少包含硬件基礎設施、軟件平臺、教育教學資源和教師培訓等四個子系統，教育信息化基本理論由信息技術與課程整合理論，信息化環境下的教與學理論，以及教與學方式、信息化環境下的教學設計理論三部分組成，教育信息化的基本要素有信息網絡建設、資源、應用、產業和人才。文章綜合考慮教育信息化內涵、基本理論、組成要素及工作要點的相關知識，將Y維度分為網絡、資源、應用、產業、人才、其他六個方面對相關文本進行量化分析。信息網絡的建設是教育信息化得以發展的首要基礎和保障;資源主要包括教育軟件資源和教育管理信息資源兩大類;應用主要是促進和推廣教育信息化資源、基礎設施等使用的措施;信息技術產業主要指信息技術設備制造業和信息技術服務業;教育信息化人才要先行，信息化通識型人才及專業人才的培養是實現教育信息化的必經之路;其他包括教育信息化政策、法規、標準、管理、規劃及推廣等要素。

3.X-Y二維分析框架的構建

基于上述對X維度基本政策工具類型和Y維度教育信息化基本要素的梳理、歸類與分析，本文構建了我國教育信息化工作要點的X-Y二維文本分析框架，如圖2所示。

如圖2所示，X軸為政策工具類型，由需求型政策工具、供給型政策工具和環境型政策工具三部分組成，需求型政策工具細分為人才引進、海外交流、服務外包、市場關系;供給型政策工具有教育培訓、信息資源提供、基礎設施建設、教育管理的加強及公共服務;環境型政策工具包括教育目標規劃、典型案例、法律保障及策略性措施的使用。Y軸為教育信息化基本要素，人才、產業、應用、資源和網絡，由此構成了X-Y二維分析框架。在對《工作要點》政策文本進行分析研究時，將每份政策所屬的教育信息化要點政策文本內容分析單元劃分到相對應的X、Y軸類別中，形成二維分析圖，對其進行量化分析，最終得出有針對性的研究結論和啟示，并對《工作要點》政策文本的制定提出個性化的完善建議。

4.文本編碼

鑒于《工作要點》對我國教育信息化實踐工作的重要指導作用，本研究將《工作要點》中的重點任務作為基本分析單元，按照“政策編號—政策名稱—具體內容分析單元—要點排序”，遵循不可細分原則對8份《工作要點》文本中的重點任務內容進行編碼，如表1所示。

三、基于政策工具的《工作要點》文本量化分析

1.X維度分析

按照基本政策工具的分類，根據相同、相似、相近原則，通過對表2已編碼好的內容分析單元進行歸納、統計，形成如表2所示的政策工具分布。

從表2可以看出，《工作要點》對需求型政策工具、供給型政策工具、環境型政策工具都有所運用，旨在從多角度促進我國教育信息化發展，但對這三種政策工具的應用程度不盡相同。總體來看，需求型政策工具的應用相對較少，約占總體政策工具的11.538%，其中，服務外包這一子工具無應用，說明《工作要點》制定過程中教育信息化服務外包方面較為缺乏，在教育信息化市場關系方面使用頻率相對較低，約占所有政策工具的6.593%。對環境型政策工具的應用比例占總政策工具的28.023%，其中策略性措施占比較多，法律安全保障和典型試點案例次之，教育目標規劃所占比例較少。對供給型政策工具的應用比例高達60.439%，約是環境型政策工具所占比例的2倍、需求型政策工具的5.2倍。可見，政府在促進教育信息化發展道路上更加偏向于供給型政策工具的使用。在供給型政策工具中，信息資源支持所占比例較大，為19.230%，然后是基礎設施建設，加強教育管理、公共服務和教育培訓方面次之。

2.Y維度分析

根據上述對X維度的分析，以三類政策工具為X軸、教育信息化構成要素為Y軸構成X-Y二維框架圖進行分析，如圖3所示。

統計結果顯示，在教育信息化構成要素維度上，我國促進教育信息化發展的政策工具主要集中在應用和資源兩個要素的關注上，其中應用要素占比最高為33.516%，資源要素占比為30.770%，說明政府在教育信息化發展過程中，十分注重數字資源建設和教育信息化的應用，希望通過資源的完善及教育信息化的推廣應用促進教育信息化快速發展。信息網絡建設和人才方面所占比例相當，信息網絡建設為14.286%，人才要素占比12.088%，整體來看，我國教育信息化實踐工作應適當提高信息化網絡建設特別是人才建設。產業要素占比較少為2.747%，說明我國教育信息化政策對教育信息化產業方面投入精力較少，未來應側重于產業要素方面的政策完善，實現產教融合、以產促教。

3.X-Y二維度交叉分析

從圖3政策工具二維分析圖可知，人才要素在供給型政策工具、環境型政策工具、需求型政策工具中都有所體現，其中在供給型政策工具中較多;產業要素僅在需求型政策工具中有所體現，在其它兩類政策工具中沒有任何體現;應用要素在供給型和環境型政策要素中有較多應用;資源要素方面在供給型政策工具中應用較多;信息網絡要素在供給型政策工具和環境型政策工具中都有所運用。由此可知，人才建設方面對環境型政策工具和需求型政策工具運用較少，應用和網絡建設方面更多運用了供給型政策工具和環境型政策工具，資源建設方面主要運用了供給型政策工具，產業方面僅僅運用了需求型政策工具。這些政策工具配置的差異不僅反映出政府使用政策工具的偏好與傾向，也反映出不同政策工具的適用區間與適用限度。各種政策工具的組合最終將會形成一個政策工具箱，對政策實施的效果產生綜合性影響。三種政策工具中供給型政策工具使用頻率過高，不平衡的政策工具類型的組合將會影響教育信息化政策的使用效果，影響教育信息化的發展。

四、研究結論與啟示

1.政策工具中以供給型政策工具為主導

總的來看，在《教育信息化工作要點》中，相對于需求型政策工具和環境型政策工具，供給型政策工具應用頻率較高，其中教師信息技術能力培養始終是我國教育信息化培訓工作的重點，教師信息化教學能力的高低將影響教與學資源獲取的深度和廣度，只有通過信息化培訓提高教師應用信息化手段教學的能力才能實現優質教育資源價值最大化。[11]在關注供給型政策工具的同時需適當提高需求型政策工具和環境型政策工具的運用。

2.各類信息資源建設與推廣應用是近年來我國教育信息化實踐工作的重點

2013年以來我國教育信息化資源類型逐漸豐富，更加注重動態資源建設，資源更多的是以資源服務體系平臺方式呈現。[12]隨著教育信息化的發展，我國信息資源的建設與推廣工作取得了較大突破，為促進教學改革、實現教育公平提供了有力保障，目前城鄉建立校園網的范圍不斷增大，但農村地區校園網建設力度仍明顯小于城市，使優質教育資源無法惠及各個農村學校，需采取相應措施減少城鄉差異。[13]

3.加強網絡安全教育與人才建設是大數據時代我國教育信息化健康持續發展的重要舉措

通過對教育部8年間《工作要點》的量化分析，可以看出，從2017年之后都將網絡安全教育與人才建設作為重點工作之一，宣傳普及網絡安全相關知識，提高網絡安全意識和重視程度，加強網絡安全學科建設和人才培養。網絡安全相關法規的頒布有利于我國教育信息化事業健康穩定發展。

五、政策完善建議

教育信息化的發展離不開政策的導向與約束，制定出臺具有前瞻性的政策法規，是推動我國教育信息化快速發展的有力保證。在大數據、云計算、人工智能等信息化教育背景下，為貫徹落實《教育信息化2.0行動計劃》和教育信息化“十四五”規劃總體部署，本文根據以上分析并結合目前教育信息化發展實踐，對《工作要點》的政策完善提出幾點建議。

1.提升政策工具與教育信息化實踐工作的契合度

政府在制定《工作要點》時，應綜合考慮政策工具屬性和教育信息化要素，提高二者的匹配度，避免在政策實施過程中因為不匹配帶來的阻力。未來應結合不同政策工具的適用區間與適用限度，重點增加環境型政策工具和需求型政策工具的比例，切實發揮環境型政策工具在教育信息化實踐工作中的促進作用，以及需求型政策工具在教育信息化實踐工作中的推動作用。

2.教育信息化構成要素中應加強產業要素政策的制定，注重產教深度融合

《工作要點》在涉及產業要素方面相對較少，制定教育信息化實踐工作要點的目的是促進教育信息化快速發展，推動教育教學改革，因此教育信息化產業與教學的深度融合就顯得格外重要。未來教育信息化實踐工作應重點關注資源工具（產教深度融合資源）、人才要素（組建面向教育信息化的產教融合團隊），以及構建面向教育信息化的產教融合的評價機制與協同機制，最終促進產業與教育教學的深度融合。

3.加強《工作要點》政策專項法規的制定，完善評估機制

我國教育信息化有必要在完善法規體系基礎上制定具體的《工作要點》專項法規，進一步細化對教育信息化工作實施（執行）過程的監管與統籌。另外，政策的制定和實施并不是政策過程的終結，在其基礎上進行政策評估才算完成一項具體的政策過程，通過對教育信息化實踐工作實施過程和效果的評估可以為后續《工作要點》政策的調整或新政策的制定提供參考。[14]如教師信息技術能力培訓應細化完善相應的評估與反饋機制，更加注重教師如何創造性地將信息技術手段與各學科教學深度融合。

六、結束語

教育部《教育信息化工作要點》是指導我國教育信息化年度工作的重要行動指南，通過分析《工作要點》有利于進一步理解把握我國教育信息化工作要義、指導實際工作，從而加快推動教育信息化事業快速發展。在未來的教育信息化實踐工作政策制定過程中，需要關注各政策工具與教育信息化工作的契合度，并完善教育信息化實踐工作專項法規及反饋政策，促進產教深度融合。

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