租賃住房建設的實踐及“十四五”規劃的思考

摘要：“十三五”是租賃住宅集中建設期，按照市政府的要求，靜安區完成12300套建設指標。集中新建類和存量非居住房屋轉化類是最重要的組成部分，占租賃住房建設量的80%。集中新建租賃住房居住品質較高，配套完善，但中心城區此類土地資源日漸稀缺;非居轉化類租賃住房有效盤活存量閑置資源，政策支持力度不斷加大，但“十三五”期間認定、管理上存在瑕疵。通過對上述兩類租賃住宅規劃、土地、建設中的實踐和利弊分析，為“十四五”租賃住房建設提供經驗借鑒。

關鍵詞：租賃住房;集中新建;存量非居住房屋;閑置資源

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2021）12-0055-60 收稿日期：2021-11-22

作者簡介：馮娜，上海市靜安區規劃和土地管理局規劃設計室副主任，工程師。

黨的十九大報告明確：建立租購并舉的住房制度，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，突出住房的民生屬性，擴大保障性租賃住房供給。從2016年國務院《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》到2021年《國務院辦公廳關于加快發展保障性租賃住房的意見》，國家、地方出臺一系列政策和具體舉措，鼓勵指導租賃住房建設，上海市租賃住房從2016年開始，如火如荼的走過第一個五年建設周期，推動建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，實現讓全體人民住有所居。

靜安區位于上海中心城區核心位置，不斷攀升的房價、不菲的房租與眾多尚未置業的年輕人、新市民的需求形成鮮明對比，根據市政府統一部署，“十三五”期間靜安區規劃、房管部門多措并舉、不斷創新，向社會籌集約12300套租賃住房房源，隨著房源陸續向市場供應，有效的緩解當前租住矛盾。靜安區“十三五”12300套租賃住房建設有幾個部分組成：集中新建租賃住房、商品房配建租賃住房、存量非居住建筑改建的租賃住房、商品住房或公有住房轉用作租賃住房、類住宅轉化租賃住房等。其中集中新建租賃住房和存量非居住房屋改建的租賃住宅共計占比約80%，是租賃住房中最重要的兩部分，本文結合近年來的工作實踐，就這兩類租賃住房建設談幾點經驗。

1 集中新建類租賃住房項目

1.1 集中新建類項目保障了“十三五”租賃住房的整體品質

“十三五”期間，靜安區區完成集中新建租賃住房項目6個，共建設約4600套，套均面積50～85平方米，占租賃住房比例約40%。新建租賃住房規劃用地性質為四類住宅組團用地，在2016年之前的控制性詳細規劃中沒有此類用地，結合本次租賃住宅建設的要求和契機，靜安區拿出多幅地塊，啟動規劃調整，用地性質調整為租賃住宅用地。后經土地收儲、定向出讓、規劃方案審批、規劃許可證核發，開工建設。

靜安區6幅集中新建租賃住房項目均集中在中環兩翼，具有較便利的交通條件、良好的居住環境，規劃調整為租賃住宅用地，新增人口均依據《上海市控詳規劃技術準則》的標準，配置社區級公共服務設施（社區文化、社區商業、社區體育、醫療衛生等）的配備。項目本身配建的公服設施，涵蓋基礎保障類，并兼具品質提升類，包括養育托管點、文化活動室、社區食堂等;在建筑設計方面，從總體規劃、住房設計中涉及到的日照、停車、綠化、戶型等，嚴格依據《上海市租賃住房規劃建設導則》，建設品質達到同地段中小戶型商品房小區。集中新建類項目的主體多為市屬國有企業，其中一幅為村集體所有，建成后由主體或主體委托管理，向市場供應，這類項目的建設保障了靜安區“十三五”租賃住房建設的整體品質，6個項目均在在“十四五”期間建成、投入供應。圖1為洛川中路658號租賃住宅項目總平面圖、效果圖。

1.2 大膽嘗試集體土地試點租賃住房建設

在集中新建租賃住宅類項目中，嘗試用集體土地作為租賃房建設是“十三五”期間靜安區所做的大膽嘗試。位于靜安區北部區域，守仁橋路、江場西路的塘南地塊，鄰近靜安區市北高新科創產業區，周邊有寶山科技園、華生創谷文創園等多個科技園區，地塊緊鄰軌道交通7號線，現狀為工業園區，環境不佳，土地產權人有意向建設租賃住宅，為周邊科技園區白領人群提供相應的居住配套資源。地塊原規劃性質為工業用地，結合地區發展總體需求、交通條件、生態環境、空間景觀等因素，后經規劃評估，用地性質調整為四類住宅用地，地塊容積率2.5、建筑高度24米，建筑方案為地區提供不少于600套租賃房。同時，結合租賃房建設，地塊內補充建設活動室、便利店等不同類型的服務設施。

中心城區的建設用地大多以國有土地為主，塘南租賃房項目作為上海中心城區第一個集體土地建設租賃住房項目，大膽探索集體土地從規劃、土地、建設、供應的全套操作流程，見圖2。該項目經規劃調整后，發改委立項核準，區規劃資源局核發批準按照規劃性質和建設容量使用集體土地的通知，目前該項目正在審核方案，后續核發鄉村建設工程規劃許可證。塘南租賃住宅的主體是村集體經濟組織，為“十四五”期間探索政府給政策、銀行給支持、多主體參與、多渠道供給的可持續的建設、運作模式，形成了一批可復制可推廣的經驗。

1.3 建議“十四五”適當減少集中新建類項目的數量，發揮中心城區土地效益

“十三五”靜安區租賃住房任務重，時間緊迫，為順利完成市政府下達的任務，區政府編制全區租賃住房專項規劃，綜合考慮建設的經濟性、科學性、均衡性、可實施性等因素，拿出多幅土地進行建設，這些土地多為市屬企業的現狀工業用地，原規劃性質為商業、辦公或商品住宅，經規劃調整為租賃住宅用地，部分經營性建設容量轉化為租賃住房，定向出讓給原產權單位，在一定程度上減少地方政府的土地出讓收入，犧牲了較大的經濟利益，這批項目在“十四五”期間陸續竣工，投入市場供應，有效緩解符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問題。根據上海市住房發展“十四五”規劃，期間全市租賃住宅的供應量由“十三五”的70萬套調整為42萬套（間、宿舍床位），建設量有較大降幅，建議在已有項目儲備的前提下，盡量多利用市區存量低效的商辦樓宇、工業項目作為載體，減少利用整幅土地新建租賃住房，更大的體現中心城區土地價值。

2 非居住存量建筑改建類租賃住房項目

2018年12月，上海市住建委和房管局聯合發布《關于本市非居住存量房屋改建和轉化租賃住宅工作的指導意見（試行）》，支持存量商業、辦公、廠房、倉儲等非居住存量房屋改建為租賃住宅（簡稱：非改租），遵循用地性質、房屋類型、建筑容量不變的原則，并明確改建路徑和操作辦法。“十三五”期間靜安區共認定存量非居住房屋改建約4400余套，這些項目大部分能夠在較短時間上市供應，有效緩解了租賃市場住房短缺的現狀。針對非改租類項目的篩選、認定、轉化、建設等，結合實際工作和案例，談幾點經驗和體會。

2.1 充分挖掘存量低效資源，支持非居住房屋存量改建的模式，均衡租賃住房布局，加大中央商務區、創新創意集聚區、TOD 街坊內租賃性住房的供應

靜安區單元規劃（草案）提出：優化住宅結構，提高租賃性住房、保障性住房、中小套型住房規模比例;通過規劃租賃性住房用地、商品住房配建、存量樓宇轉化等方式建設租賃性住房，結合就業崗位、軌道交通設施分布，合理引導租賃性住房空間布局，重點增加CAZ中央活動區、創新創意集聚區、TOD 街坊內租賃性住房。靜安區一軸三帶空間布局，南京西路高端商務商業集聚帶、蘇州河人文休閑創業集聚帶、中環兩翼產城融合集聚帶均位于CAZ中央商務區和創新創意集聚區，按照單元規劃（草案）的指引，三大片區未來規劃住宅用地非常稀缺，租賃住房比例要達到新增住房供應的40%，三大片區租賃住房的發展方向要以存量更新為主導。

2.2 非居住房屋存量改建路徑的規劃、土地政策明晰，支持力度進一步加大

近年來，一二線城市住宅供應量明顯不足、新青年一代租住品質得不到保障、租金壓力大，城市商業、辦公樓宇空置率高、產業空間破敗、產出率低，商業、產業空間亟待轉型，居住短缺和商業、產業地產過剩形成鮮明對比。2021年6月國務院出臺的《國務院辦公廳關于加快保障性租賃租房的意見》明確提出：對閑置和低效利用的商業辦公、旅館、廠房、倉儲、科研教育等非居住存量房屋，經城市人民政府同意，在符合規劃原則、權屬不變、滿足安全要求、尊重群眾意愿的前提下，允許改建為保障性租賃住房;用作保障性租賃住房期間，不變更土地使用性質，不補繳土地價款。此文件延續《關于本市非居住存量房屋改建和轉化租賃住宅工作的指導意見（試行）》的精神和原則，進一步明晰存量非居住房屋改建為租賃住房的規劃、土地路徑，并加大配套支持政策，如：簡化審批流程、降低稅費負擔、執行民用水電氣價格等。簡化審批流程、降低稅費，減少房屋改建過程的時間、人工和經濟成本;調整水電價格，提升物業的市場價值及回報，在國家宏觀政策的利好加持下，非居住房屋改建為租賃住房將迎來轉型謀變的大趨勢。

我國租賃市場涉及人口眾多，特別是在發達一二線城市，更是市場容量巨大，由專業公司提供，區位便捷、環境良好、管理規范、價格適中的租賃房源大多來自非居住房屋改建而成，美國及歐洲都不乏成功案例。此前，萬科等知名地產企業已進軍租賃住房領域，市場上也出現如：V領地，魔方公寓等專注于做連鎖集中式長租公寓的運營商，為城市白領提供獨立的居住空間，這類公司運營的載體基本是以存量非居住房屋改建而成。隨著租賃住房政策的完善和支持力度的加大，將會有越來越多的企業加入存量非居住房屋改造的探索實踐中。

2.3 存量非居住項目轉化良莠不齊，篩選和認定過程中嚴格遵循三不變原則

《關于本市非居住存量房屋改建和轉化租賃住宅工作的指導意見（試行）》，就非居住房屋改建給出了明晰的原則、程序和運營管理要求，指導非居住房屋改建和轉化，“十三五”期間，靜安區已有居住品質較高、價格合理、管理規范的長租公寓面世。以位于靜安區滬太路、晉城路的寧家公寓為例，該幢建筑原為新建辦公樓，房屋竣工后由區屬國企整幢購買下產權，經存量非居住房屋轉化認定后，按照租賃住宅設計方案裝修，在市場上推廣出租，見圖3。該地塊是商辦綜合用地，地塊內建設有大型綜合商場、周邊公共交通便利;房型設計經市場調研，有一房、兩房等多種緊湊戶型;裝修風格和色彩明快、簡潔、實用，符合年輕人審美;建筑底層和地下一層設有廚房、會客區、健身房等公共空間，契合單身和已婚小家庭需求。產品上市后，租賃火爆，出租率達到95%，目前該項目在有序經營中。

由于大部分存量非居住轉化項目是非新建樓宇、非整幢轉化，建筑老舊或結構空間不適宜直接改造，規模較小，配套不足，因此這些項目就沒有寧家公寓的居住品質、規范的操作及良性的運營，政府管理部門在此類項目審核、認定、驗收環節，需要重視以下幾個方面的問題：

第一，項目魚龍混雜，無合法產權或違章插層的建筑試圖轉化為租賃住房。中心城區工業或倉儲建筑多為年代久遠，建造之初為適應生產需要，建筑層高較高，這類項目在認定過程中，經營方和設計單位多以現狀建筑布局、現狀面積申報轉化租賃住房，層高較高的廠房類建筑插層改建。因此管理部門需嚴格比對產權信息和改造建筑原始審批圖紙，杜絕不合法建筑作為租賃房使用，避免權屬、結構、消防等方面留下隱患。

第二，大空間的商業裙房或工業建筑改建，不能片面追求居住單元數量，降低居住品質。《關于本市非居住存量房屋改建和轉化租賃住宅工作的指導意見（試行）》的出臺，極大的鼓舞了存量非居住房屋改建為租賃住房的積極性，但大開間、大進深建筑受制于原平面和空間布局，如果片面追求獨立居住單元的數量，勢必產生較多無法直接對外采光、通風的房間，這些空間長期作為居住使用，不符合居住空間對衛生、環保的要求，建議此類空間建筑，在分割小單元時，部分作為共享公共空間使用，經營者不要一味追求居住單元數量。

第三，分散業權的商業、辦公、住宅等的綜合樓，建議盡量避免局部層數或同層中某些單元的改建。非居住房屋認定、改建初期，由于管理經驗不足，存在將分散出售業權后的建筑局部改建為租賃住房的項目。租賃住宅經營方租下其中部分樓層或某層中的部分單元改造，這種改造必然導致建筑物功能混合，在項目裝修和使用中給相鄰業主造成困擾，遭到本幢業主不斷投訴，引起復議或訴訟的案例。在后續項目的評估篩選中，盡量充分評估風險，減少政府工作的瑕疵和群眾矛盾。

3“十四五”租賃住房建設的任務和思考

“十三五”是租賃住房建設壓力最大的5年，按照全市布局，通過集中新建、配建、依規轉化等方式，多主體、多渠道籌措租賃房源，陸續有大量房源上市，特別是集中新建類項目的竣工供應，大大緩解租賃市場房源短缺的狀況。經過5年的建設周期，商品住房或公有住房轉化、類住宅轉化租賃住房等類型的項目已基本轉化完成。“十四五”租賃住房建設依舊聚焦存量非居住建筑改建的、集中新建租賃住房和商品房配建租賃住房三種類型。在第一個5年建設周期內，管理部門也積累了相當多經驗，為“十四五”高質量建設打下堅實基礎。

“十四五”租賃住房建設供應持續加大，“重點發展租賃住房，堅持租購并舉”作為上海市住房發展“十四五”規劃的任務之一，切實增強租賃住房，優化從一張床、一間房到一套房的多層次租賃住房供應結構，“十四五”期間，租賃住房供應超過42萬套（間、宿舍床位），占住房供應總套數的40%。穩地價、穩房價、穩預期，加快構建多層次、廣覆蓋的住房租賃體系，逐步使租、購住房在享受公共服務上具有同等權利。“十四五”住房發展規劃在保障建設量和生活品質的基礎上，進一步提高租賃住房人群享有的權利。在《上海市住房發展“十四五”規劃》的指導下，在前五年建設管理經驗的基礎上，期待靜安區在未來五年能建設出更安全舒適、交通便捷、價格合理、管理規范的租賃住房，為尚未在上海置業的年輕群體提供更多更宜居的住房。

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