分析大數據時代背景下數據跨境流動的治理問題

趙曉蕾

摘要：大數據背景下的數據跨境流動早已成為較為普遍的現象，盡管從推動數字經濟發展的角度上看，促進其“自由流動”是基本原則，但是若監管不力，則無序的數據跨境流動極有可能對國家安全、公共利益、個人利益等造成不可挽回的重大影響，在某種程度上，數據安全對于我國而言至關重要。從全球發展的角度上，世界上較多國家已經制定并完善了相關的監管策略，我國也在逐步完善相關體系的建設。因而，本文以產業發展情況和政策法規框架作為切入點，描繪數據跨境流動的現狀發展現狀，并在此基礎上提出我國所面臨的挑戰和策略，以期通過借鑒國際上較為成熟且與我國相適應的經驗，建立適合我國國情和產業發展的數據保護法律治理體系。

關鍵詞：大數據? 數據跨境流動? 法律? 治理? 挑戰

Analyze the Governance of Cross-border Data Flow in the Context of Big Data Era

ZHAO Xiaolei

（Baicheng Market Supervision Administration， Baicheng， Jilin Province， 137000 China）

Abstract： In the era of big data， cross-border data flows became a common phenomenon， while in the point of view to promote the development of digital economy， promoting the "free flow" is the basic principle， but if with the poor regulation， the disorderly data across borders is likely to bring irreparably significant consequences in terms of national security， public interests and personal interests. To some extent， data security is very important for China. From the perspective of global development， many countries in the world have formulated and improved the relevant regulatory strategies， and China is also gradually improving the construction of relevant systems. Therefore， this article describes the current development situation of the cross-border data based on the industry development situation and the policy framework， and based on the situation， brings out the challenges and strategies， expected to establish a legal governance system of data protection suitable for China's national conditions and industrial development by drawing lessons which are mature and adapted to China from international experience.

Key Words： Big data; Cross-border data flows; Law; Governance; Challenge

在大數據背景下，移動互聯網、智能終端、新型傳感器已經幾乎普及到社會生活的各個領域，人人有終端、物物可傳感、處處可上網、時時在鏈接，數據增長速度形成了爆發式增長趨勢。由于數據挖掘、神經網絡、云計算等現代數據服務科技的興起，不僅在促進全球企業發展方面發揮著重要作用，同時能夠使數據可以快速、高效地在各區域之間進行流動，數據與貨物、人員、服務、資本的流動相類似，因此，數據的屬性早已發生了變化，目前已經成為了國際政策的重要組成部分。實際上，這也揭示了數據已經具有了與土地、能源相類似的高價值屬性，在一定程度上，已經成為了一個國家的新型基礎性資源[1]。“數據跨境流動”最早在20世紀70年代就已經被提出和應用[2]，也一直是世界各國乃至國際組織熱點討論的話題，并發布具有重大影響力的數據規制相關政策法規性文件，由此可見，數據跨境流動實際上對于發展數字化和數據賦能的產業是具有重要意義的。經濟全球化與國際貿易的發展，新冠肺炎疫情在全球的蔓延，提升了數據跨境流動的需求，但是跨境數據流動問題非常復雜，全球跨境數據流動的治理規則變得日益復雜，必須建立健全數據跨境流動管理制度體系，全面提高我國數據跨境安全管理能力[3]。高水準數據跨境流動規則在搶占數字貿易規則決策者身份的過程中起到重要作用，如何規制數據跨境流動的治理和應對潛在的挑戰，值得政策制定者和相關從業者進行不斷思考和實踐的。

1數據跨境流動法律監管現狀概述

1.1產業發展

《全球及中國數據跨境流動規則和機制建設白皮書》指出，數據跨境流動對于促進數字創新、提高經濟增長效率和增進社會福祉至關重要;數據跨境流動逐步成為國家和地區間博弈的重要問題。數據跨境流動對于“全球化4.0時代”[4]而言，其不僅是發展數字經濟的基礎[5]，同時也是全球化貿易發展的重要影響因素，因此，可以從數字經濟的角度側面反映數據跨境流動涉及的產業發展情況。根據2021年4月中國信息通信研究院發布的《中國數字經濟發展白皮書》可知，2020年我國數字產業化規模達到7.5萬億元，產業數字化規模達到31.7萬億元，尤其在疫情促進傳統行業轉型的背景下，數字產業化和產業數字化已成為我國經濟未來發展的重要趨勢之一，預計到2025年，我國數字經濟規模有望成為世界首位[6]。在數字經濟核心產業方面，我國是計算機通信和其他電子設備制造業增加值規模、信息和通信技術產品出口規模最大的國家。以跨境電商為例，歐洲電子商務協會數據顯示，2020年歐洲線上消費人數中有超過2.2億人參與了跨境購物，而國內頭部科技公司如阿里巴巴、華為等科技公司也已經在跨境電商、跨境支付等領域形成了領先優勢。但是，根據麥肯錫的數據，盡管我國數字經濟規模處于全球領先地位，可在數據的流動規模的角度上，我國并不占優勢[7]，因此，加強數據跨境流動對于我國發展數字經濟具有重要意義，同時也是未來需要強化發展的領域之一，實際上也反映出了我國在安全體系構建、政策法規建設的層面上尚需要不斷完善。

1.2法律政策框架構建

根據中國信息通信研究院發布的《全球數字經濟白皮書》，目前國際上對于跨境數據流動的監管模式可以歸納為限制性流動、條件式流動及開放式流動三類。首先，限制性流動，例如，我國特定的個人數據、美國的政府數據、澳大利亞和英國的健康數據、俄羅斯的通信數據是要求數據存儲在境內的服務器內，俄羅斯要求個人數據的處理在境內服務器進行。其次，條件式流動，例如，歐盟的通用數據保護條例需要在監管條件下經過充分的評估可以進行。最后，開放式流動更傾向于事后問責，由企業與行業自治。從典型的法規政策角度，可以看到幾乎世界各國都進行了關于數據確權方面的探索。例如，較早的經合組織和亞太經合組織出臺的《隱私保護和個人數據跨境流動指南》及《隱私框架》[8]，影響力較大的法規是歐盟于2018年正式生效的《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation，GDPR），其對歐盟境內機構控制或經歐盟境內設備處理的數據，以及向歐盟境內數據主題提供商品或服務時處理的個人數據和監控發生在歐盟境內的行為所收集到的個人數據進行了法規層面上的保護，這種法規層面的保護在范圍和力度方面已經趨向于基本人權的保護，其在一定程度上對其他各國制定相關數據保護法規起到了一定的借鑒作用。

由數據確權延伸出的數據跨境流動屬于在此基礎上進行的數據治理范疇。就我國在數據跨境流動相關政策法規體系構建而言，首先通過2021年6月印發的《數據安全法》中確立了數據自由、安全流動的原則，適用于我國境內開展數據處理活動及安全監管。在此基礎上，我國又于2021年10月印發了《數據出境安全評估辦法（征求意見稿）》，實際上，該項辦法的征求意見稿是繼《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》后制定的數據保護領域范疇下基礎性法律制度體系性文件之一，其規定了需要申報數據出境安全評估的對象，其中包括五大類，分別為“關鍵信息基礎設施的運營者收集和產生的個人信息和重要數據;出境數據中包含重要數據;處理個人信息達到一百萬人的個人信息處理者向境外提供個人信息;累計向境外提供超過十萬人以上個人信息或者一萬人以上敏感個人信息;國家網信部門規定的其他需要申報數據出境安全評估的情形”，并規定了安全評估的流程、相關責任人的義務、責任等，實際上，對于逐步形成我國對于數據領土的監管優勢，進而保障其在國家、公共利益之下的自由安全流動，并形成安全、合理、有序地利用生態具有較大的意義。中國應加快構建跨境數據流動法律監管體系，積極參與國際規則的制定和國際條約的簽訂[9]。各國應加強交流與合作，增進共識和信任，發揮重要國際組織的作用，共同制定切實可行的國際規則，通過數據跨境流動共享推動全球經濟增長、社會發展和全球化進程。

2淺析數據跨境流動挑戰及策略

2.1網絡安全體系的構建與隱私信息保護

數據跨境流通過程中數據安全與數據隱私保護成為兩大關鍵要素。網絡安全是保障數據跨境流動安全的首要因素。然而，盡管當今網絡技術已經在應用的層面上得到了較為廣泛的普及，但是與此同時，網絡安全引發的數據泄露、個人隱私泄露等一系列問題，也頻繁發生，如雅詩蘭黛4.2億用戶信息遭到泄露、超過120萬丹麥公民的納稅人識別號遭到泄露、美國的財政部和商務部都遭到了惡意代碼植入等事件無疑為數據的跨境流動帶來了較大的阻力。因此，從立法的角度，加強網絡安全體系的構建，同時明確數據確權以及數據流動過程中所涉及的權責主體，對于進一步預防、解決和處理網絡安全引發的數據治理難題將得到規范，并完善對公民個人隱私信息的保護。另外，引進諸如區塊鏈等新技術，則從技術的層面上保障了數據的完整性和隱私信息的保護。

2.2數據分級管理與重要數據安全評估

以“國家安全”關切為核心的“重要敏感數據”將成為跨境流動限制重心，對涉及國家安全利益的數據，各國的對策將愈加靈活。我國作為實行跨境數據限制性流動原則的國家，實際上，《數據安全法》對于數據的分級管理已經進行了相應的完善，而《網絡安全法》針對出境行為所要求管理的數據只有兩類，即個人信息和重要數據。其中公民個人信息已在《網絡安全法》中作出明確規定，即是指以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結合識別自然人個人身份的各種信息，包括但不限于自然人的姓名、出生日期、身份證件號碼、個人生物識別信息、住址、電話號碼等。而重要數據是指與國家安全、經濟發展，以及社會公共利益密切相關的數據。另外，《數據出境安全評估辦法（征求意見稿）》也提出了重要數據安全評估的概念，但是目前我國對于重要數據的概念尚未在法規中進行明確，僅是由行業內進行規范。例如，汽車行業數據，《汽車數據安全管理若干規定》中對重要數據所包含的具體數據類別相對較明確。而且，諸如醫療領域等其他領域的重要數據概念尚未明晰，也就造成了眾多行業內重要數據治理地帶的模糊。對于此項挑戰，除了行業內需要積極與國家立法機構、相關政策制定者形成良好的溝通渠道，對行業內的重要數據進行識別、劃分，完善數據分級管理的標準和框架。在法規尚未完善的時期，更應從法理的角度出發，盡量完善機構內部標準體系的構建，以確保合規性和對潛在安全風險的防范。

3 結語

大數據時代下，數據的價值屬性尤為凸顯，對于世界各國未來的發展而言，數據的重要性不言而喻。但數據價值的體現取決于很多個方面，如是否具有良好的基礎建設條件、數據治理環境、數據跨境流動的通暢性等。如果數據的跨境流動處于一種失序或者阻滯的狀態，則無法將數據的價值得以體現，也會對數字經濟造成負面影響，而良好的數據規制體系的構建，需要在網絡安全基礎建設的環境下探索治理的細則;同時，也許在個人權利、隱私保護、公共利益中尋求平衡點;另外，還需要在自由、安全大原則的前提下精細化治理，數據的分類與重要數據的評估需要經歷實踐的檢驗，真正做到合理的分級管理和重要數據的有效識別。總體而言，數據跨境流動未來的框架應在網絡安全構架之下，形成動態、可協調且適應力強的治理體系，促進數據的自由、安全流動，并進一步形成健康的數字生態系統。

參考文獻

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