《中華人民共和國清潔生產促進法》實施中存在的問題及完善途徑

楊奕,智靜，李艷萍，張昕，趙亞洲，張青玲

中國環境科學研究院清潔生產與循環經濟研究中心

自20世紀90年代引入清潔生產理念后，我國先后經歷了以企業層面清潔生產審核示范為主的宣傳推廣階段、以清潔生產政策示范等項目為代表的政策研究和建立階段以及以《中華人民共和國清潔生產促進法》(以下簡稱《清潔生產促進法》)頒布為標志的全面推進階段[1]，逐步形成以專門法為引領，部門和地方規章為支撐的法規政策體系以及自上而下的政策推動模式。經過近30年的發展，我國清潔生產推進在機構設置、人才培養、市場培育、工具開發、審核推進和技術提升方面做了大量工作[2]，取得了令人矚目的成就[3-4]。

《清潔生產促進法》自頒布實施以來，學術界對法律實施過程中的問題研究持續不斷[5-6]，有效推動了法律的修正。2012年修正后的《清潔生產促進法》對部門權責分工、清潔生產審核范圍等進行規定，但是依然存在可操作性不強、激勵措施不到位等問題[7-8]。特別是黨的十八大以來，綠色發展成為新時期國家發展的戰略目標，環境管理從總量控制轉向質量改善，十九大報告強調“要加快生態文明體制改革，建設美麗中國”，并明確將壯大清潔生產產業作為推進綠色發展的重要任務之一，全社會對清潔生產推行的廣度和深度有了更高的需求，對《清潔生產促進法》修訂的呼聲逐漸升高。

清潔生產實施能夠帶來社會[9-10]、經濟[11]和環境[12]多方面的效益，并且可以弱化末端污染治理的不經濟性[13-14]。但是，對清潔生產的概念與方法缺少必要的、全面的認識，對清潔生產技術和支持資金缺乏穩定的來源和渠道，嚴重影響企業實施清潔生產的意愿和主動性[15-16]，很大程度上制約了清潔生產在我國的推行。如何克服清潔生產實施過程中的障礙，營造有利于調動企業和社會各界主動實施清潔生產的外部環境，是清潔生產法規政策建立的根本動機，也是進一步修訂《清潔生產促進法》應當解決的重點問題。筆者從清潔生產定義及內涵演變入手，基于“源頭—過程—末端”協同優化的全過程控制思想，分析突出強調“源頭削減”對清潔生產推行所產生的影響，剖析清潔生產審核和激勵機制2項核心制度存在的主要問題，并提出進一步完善的路徑，旨在增加《清潔生產促進法》對企業實施清潔生產的推動作用。

1 對清潔生產的認識尚不到位

20世紀70年代“消除造成污染的根源”思想在全球范圍內達成共識，涌現出“污染預防、廢物最小化、零廢物生產”等概念[17]。1989年聯合國環境規劃署(UNEP)在總結工業污染防治概念和實踐的基礎上提出了清潔生產的概念，并于1990年正式推出清潔生產的定義。1996年UNEP對定義進行修改和完善，增加了整體預防和服務相關內容，形成目前國際公認的清潔生產定義——清潔生產是一種新的創造性思想，該思想將整體預防的環境戰略持續應用于生產過程、產品和服務中，以增加生態效率和減少人類及環境的風險。

隨著世界范圍內清潔生產理論研究和實踐活動的深入，UNEP對清潔生產的內涵進行多次完善和擴充(表1)。清潔生產從最初的降低或減少工藝和產品環節廢物數量和毒性，逐步成為一種對生產、服務和消費系統在資源、能源、環境和經濟等方面的整體優化策略，整體性、持續性和全過程成為清潔生產的核心思想和基本原則。

表1 國際上清潔生產概念和內涵發展過程[18-19]

1.1 全過程控制思想下的清潔生產內涵

從國際公認的定義以及各國清潔生產實踐看，清潔生產的內涵可以從狹義和廣義2個角度來理解。2個角度在清潔生產的范圍、方法和目標等方面均存在明顯差異(表2)。從狹義角度，清潔生產作為生產過程中降低污染物數量或毒性的技術手段，主要包括原料替代和工藝優化，如鎢行業中使用氫氧化鈉分解取代傳統的鹽酸浸出，使用離子交換技術替代溶劑萃取。基于狹義清潔生產的研究成果比較豐富，注重單個工藝/工序污染物產生及排放最小，通常不包括末端污染物排放和廢物處理處置環節，不考慮與環境影響相關的過程成本[20]。狹義定義在一定程度上弱化了清潔生產整體預防和系統優化的涵義。

表2 狹義和廣義清潔生產定義的主要區別

清潔生產概念的提出源自對末端治理的批判，但并非是對末端治理的否定。現代工業生產中，末端污染物處理處置如同動力提供、設備維修等環節，已經成為工業企業形成合格產品的必須環節。公開數據顯示[21]，大型鋼鐵企業環保成本可達到噸鋼總成本的5%～10%，且末端污染物處理處置同樣存在技術水平、管理水平等方面的差異，影響污染物處理效率、能耗、運行維護費用等，具有清潔生產優化的必要和潛力，屬于清潔生產優化范圍。

因此，廣義清潔生產是對整個產品生命周期，包括污染物處理處置過程，進行資源能源消耗、污染物產生和排放以及生產成本的系統集成和優化方法，優化目標是綜合效益最優。

1.2 我國清潔生產定義的缺陷

我國關于清潔生產的概念最早見于1994年《中國21世紀議程》。《清潔生產促進法》將國際經驗和我國當時環境管理的實際相結合，規定“清潔生產是指不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或避免生產、服務和產品使用過程中污染物的產生與排放，以減輕或消除對人類健康和環境的危害”。此定義側重于對生產過程中清潔生產技術的解釋，突出強調“源頭削減”概念，可以認為是狹義角度的清潔生產定義。作為部門和地方清潔生產法規政策制定的重要依據，這一定義逐漸顯露出一些缺陷和不足。

首先，定義對全過程控制思想體現不足。清潔生產技術和方法有不同的分類方法和角度[22]，按照作用對象劃分，可分為源頭削減技術、生產過程控制技術和資源回收利用技術等，源頭削減僅是清潔生產的重要技術方法之一，包括產品設計、無毒無害原料替代、清潔或可再生能源替代等。作為清潔生產專門法律，在定義上突出強調源頭削減，勢必影響全社會對清潔生產概念和內涵的理解。

其次，清潔生產的系統性和經濟性被弱化。從理論上講，在產品市場需求一定時，實施清潔生產可以減少企業的原材料、能源等消耗，降低污染物產生量和處理費用，提高企業的經濟效益，降低企業將環境風險和治理成本轉嫁給社會的可能。忽視系統性和經濟性將對清潔生產推廣和技術研發產生不良影響。

2 強制審核制度不符合現階段環境管理的要求

《清潔生產促進法》規定了強制性和自愿性2類不同性質的清潔生產審核。強制性清潔生產審核制度的提出，基于20世紀末我國工業企業生產特點及環境管理狀況，一方面，有相當一部分企業未能實現達標排放；另一方面，清潔生產在我國處于初級階段，廣大企業對清潔生產的認識和覺悟還有待提高。通過強制形式對重點企業實施清潔生產審核，對工業企業污染物達標排放起到了實質性作用[23-24]。目前，我國環境管理和工業生產水平較20世紀末有了大幅度提升，逐步建立起以環評制度為主體的源頭預防體系和以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系。強制性清潔生產審核制度在審核目標、范圍以及驗收程序等方面的規定，已經不能適應我國環境管理目標的要求，不能有效支撐綠色發展和高質量發展的戰略需求。

2.1 審核范圍和目標降低清潔生產對節能減排的作用

2012年《清潔生產促進法》修改決定實施后，強制性清潔生產審核范圍包括超標排放或超重點污染物排放總量指標的“雙超”企業、使用有毒有害原料或排放有毒有害物質的“雙有”企業以及超過單位產品能源消耗限額標準的“高能耗”企業。法律中并未對強制性審核目標進行明確規定，根據《重點企業清潔生產審核程序的規定》以及各地區的實施情況，一般情況是將污染物達標排放作為審核目標[25]。

基于現階段的環境管理水平和目標，“雙超”企業屬于少數違法企業。以上海市為例[26]，2018年強制性清潔生產審核審企業96家，其中“雙超”企業3家，且均為偶發性超標。對違法企業進行以達標排放為目標的清潔生產審核，對污染物減排的作用十分有限。“雙有”企業是環境風險防控的重點，清潔生產審核的目的在于減少有毒有害原材料的使用或降低有毒有害廢物的毒性，進行以污染物達標排放為目標的強制審核，覆蓋力度小，企業積極性差，并不能有效推動“雙有”企業采取有效措施來降低環境與健康風險。

另外，部分不屬于強制性審核范圍的行業，如京津冀及周邊地區的建材、家具等行業，以及水資源匱乏區域超取水定額的企事業單位，通過清潔生產審核均可以達到顯著的節能減排效果，促進環境質量改善。現行強制性審核范圍對區域清潔生產推進并未起到積極作用。

2.2 驗收程序缺少規范性要求影響清潔生產實效

清潔生產工作的實效來自于清潔生產方案的落實[27]，而驗收程序的規范性則是清潔生產效果的重要保障。《清潔生產促進法》并未對驗收程序進行常態化要求，只規定“必要時可以組織對企業實施清潔生產的效果進行評估驗收”，導致部分開展清潔生產審核的企業并未實施清潔生產方案。《重點企業清潔生產審核程序的規定》中，明確強制性清潔生產審核企業需進行驗收，但未明確強制審核期、強制審核間隔期等內容，不同企業開展一次審核歷時不等，可能出現無限拖延的情況。2013年各省(區、市)公布的強制性審核企業名單包括企業7 052家，實際開展審核的企業6 326家，最終完成驗收的企業僅3 610家[7]，也即約50%的企業“只看病不吃藥”，并未實施清潔生產方案，嚴重影響清潔生產的實效。

3 激勵措施無法發揮應有的引導和刺激效果

企業進行清潔生產的動力，主要源自于法規、政策等外部約束力和自身的內生動力。目前，企業實施清潔生產的外部約束力，主要來自于《清潔生產促進法》對強制性清潔生產審核的規定，以及《環境保護法》《能源法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律和部門頒布的相關政策對清潔生產的規定。

對于廣大已經實現達標排放的企業缺乏進行清潔生產的動力。特別是我國還存在大量生產工藝落后、資源能源消耗大、管理粗放，僅在環保壓力下配置污染處理設備滿足達標排放的企業，清潔生產潛力巨大，需要通過鼓勵措施激發企業實施清潔生產的內生動力。《清潔生產促進法》第七條規定，“國務院應當制定有利于實施清潔生產的財政稅收政策”，第四章“鼓勵措施”規定了表彰獎勵制度、財政支持、稅收優惠等內容，但是措施過于籠統，缺少具體的實施細則，相關部門也未出臺相應的配套措施，無論是在表彰獎勵、財稅政策，還是金融支持等方面都遠遠達不到推動企業自發、自覺進行清潔生產的作用。

3.1 稅收優惠無配套政策支持

稅收優惠政策通過價格成本機制，將資源消耗和環境污染的外部成本內部化，是提高資源環境配置效率和公平的核心手段，對技術創新、提高資源利用效率和污染物減排具有顯著的激勵作用。清潔生產稅收優惠，則是以稅收減免的方式讓企業獲得因實施清潔生產而實現節能減排的收益，以此激勵企業進行清潔生產。近年來，我國在推動能源節約和資源綜合利用方面出臺了專門的稅收優惠政策措施，如表3所示。

但是，涉及清潔生產方面稅收優惠政策相對較少，主要以2015年發布的《關于印發資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄的通知》(財稅〔2015〕78號)和《關于印發節能節水和環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄(2017年版)的通知》(財稅〔2017〕71號)為基礎，稅收優惠內容主要涉及生產資源綜合利用產品以及購置并實際使用節能節水和環境保護專用設備等方面。從全過程控制和整體預防角度出發，現行稅收優惠政策缺少鼓勵和引導企業通過清潔生產，持續優化生產全過程資源能源消耗、污染物產生和排放的稅收優惠政策。

表3 能源節約、資源綜合利用稅收優惠政策依據

3.2 缺少綠色金融扶持政策

清潔生產產業化和技術創新資金投入僅依靠各級財政是遠遠不夠的。十九大報告指出，“要構建市場導向的綠色技術創新體系，發展綠色金融，壯大節能環保產業、清潔生產產業、清潔能源產業”。在市場經濟條件下，金融是非常重要的市場化調控和引導手段，對經濟主體的行為有重要的影響，應當充分利用金融這一市場化工具促進清潔生產發展。由于《清潔生產促進法》中并未對推動清潔生產的金融支持提出要求和措施，清潔生產技術改造項目面臨項目周期較長、融資渠道偏窄的困境，嚴重制約了清潔生產推動綠色發展的效果。

4 《清潔生產促進法》完善路徑

4.1 強化清潔生產全過程控制的理念

末端治理技術具有清潔生產潛力和需求，目前已經受到國家和各部委的重視，陸續出臺了指導性和約束性文件，對末端治理技術、設備在技術水平、資源消耗等方面提出要求，如HJ 1094—2020《石油煉制工業廢氣治理工程技術規范》、GB 37484—2019《除塵器能效限定值及能效等級》等。建議完善清潔生產定義，強化全過程控制的理念，避免將清潔生產作為末端治理對應的污染治理技術。

4.2 改革清潔生產審核制度

4.2.1以減量排放為目的，取消強制審核范圍

在《中國制造2025》《綠色制造工程實施指南(2016—2020年)》《工業綠色發展規劃(2016—2020)》《水污染防治行動計劃》《大氣污染防治行動計劃》等重要指導性文件中，均將清潔生產作為工業行業在達標排放基礎上，進一步提升綠色發展水平的重要舉措。

建議：1)將清潔生產審核作為達標排放企業提升資源利用效率，降低污染物產生，進一步減少環境風險的途徑和手段，規定清潔生產審核以減量排放為目標；2)取消強制性清潔生產審核范圍，各級政府和部門根據區域在綠色發展和生態環境保護方面的工作重點，規定強制性清潔生產審核范圍，明確清潔生產審核驗收程序常態化，增強清潔生產在節能減排方面的實效。

4.2.2加強對清潔生產審核咨詢服務機構業務指導

清潔生產審核是一項專業性、業務性非常強的技術工作，不僅需要了解不同行業、不同生產工藝的產排污特點，還要從細微處發現問題、解決問題，提升企業經濟效益和社會效益，對審核人員的知識儲備、能力水平、經驗積累等要求都非常高。目前，大多數企業的清潔生產審核工作由第三方協助完成，由于缺少對審核中介機構和審核人員業務水平的評估和監督管理機制，清潔生產領域第三方市場魚龍混雜，業務和專業水平參差不齊，直接造成清潔生產審核質量不高的現象。建議國家清潔生產綜合協調部門制定清潔生產審核報告、驗收報告編制的能力建設指南，加強對清潔生產審核咨詢服務機構的業務指導，進一步規范清潔生產審核行為，保障清潔生產審核質量。

4.3 建立清潔生產區域協同推進機制

建立清潔生產區域協同推進機制，有助于整合重點區域內各自的生產優勢，在整體產業布局下，為行業、區域整體清潔生產水平提升提供指導方向、操作手段以及法律保障，為國家戰略發展重點區域產業結構的轉型升級提供持續動力。在區域協同方面，一些區域已經進行了嘗試，如《北京市2019年清潔生產促進工作要點》中提出，“要以總部在北京、生產工廠(非獨立法人)在津冀地區的制造企業作為首批試點對象，探索建立京津冀清潔生產伙伴關系，在這方面將推進1家單位開展清潔生產審核”。

建議國家清潔生產綜合協調部門建立清潔生產協同推進機制，支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區等國家戰略發展重點區域開展清潔生產技術、政策交流與互補。

4.4 完善清潔生產激勵措施

4.4.1發揮“領跑者”作用，樹立標桿企業

通過發揮“領跑者”作用，可以帶動企業積極實施清潔生產，并提升所在行業清潔生產水平。建議篩選一批通過實施清潔生產方案，在清潔生產方面成效突出的企業，授予國家級清潔生產企業稱號。對認定的國家級清潔生產企業，在項目審批、財政專項申報、政府采購和招標等方面予以重點支持，通過實施清潔生產方案而削減的污染物排放總量指標，可以優先考慮轉用于企業的擴大再生產項目。使國家級清潔生產企業成為推動清潔生產工作、壯大清潔生產產業、支撐高質量發展的鼓勵性政策。

4.4.2簡化環評手續

清潔生產審核的目的是通過挖掘工藝過程和末端治理過程的清潔生產潛力，為企業提供節能、降耗、減污、增效的方案。這些方案中具有顯著效果的，絕大部分都涉及到工藝過程技術改造，屬于中高費方案。投入大量資金進行技術改造，又需要進行環境影響評價等審批手續，勢必影響企業進行中高費方案的積極性。通過簡化環評手續等政策，在一定程度上能夠引導和鼓勵企業實施中高費清潔生產方案。目前，廣東省[28]等地在通過清潔生產審核簡化環評手續方面進行了積極嘗試，提出符合相關規定的企業技術改造，可不另行辦理相關環評手續。

建議對實施清潔生產審核并完成驗收的項目，在不改變項目性質和生產規模、不增加污染物排放量和排放種類的情況下，簡化環評手續，增加企業實施清潔生產，特別是實施中高費方案的積極性。

4.4.3加強稅收和金融政策的引導

通過加強稅收和金融政策引導，鼓勵企業自覺開展清潔生產。建議：1)依據《企業所得稅法》《環境保護稅法》等規定，逐步完善清潔生產稅收優惠政策的認定條件、稅收優惠政策實施細則等配套政策，明確對通過實施清潔生產，并取得實效的企業采取減免稅收的優惠政策，激勵企業通過原料替代、工藝改進和末端治理來實現環境、經濟效益的最大化。2)增加金融信貸支持力度，鼓勵金融機構對清潔生產重點項目給予包括信用貸款在內的多元化信貸支持，創新信貸產品，拓寬抵押擔保范圍，完善擔保方式。有條件的地方政府和社會資本按市場化原則聯合設立清潔生產發展基金，引導和鼓勵社會投入清潔生產項目建設。