強院興校背景下校院兩級權力清單的設置

汪全勝　楊娟

摘 要：伴隨著學院制改革的完成，高等學校形成了校院兩級管理體制。為進一步挖掘高校辦學的發展潛力，促進高校的內涵式發展，尋找內生增長點，在學院治理結構較為完善的情況下，學院作為人才培養、科學研究、社會服務以及文化傳承與創新的直接經辦主體理應成為具有自主辦學權力的實體，即確立強院興校的理念。為了規范校院兩級的治理結構，明晰學院責權利一致原則，應引入、借鑒權力清單制度，明確學校及學院的權力清單制度，包括權力清單以及相應的責任清單，同時需要建立相應的保障措施，如思想認識到位、權力梳理到位、制度規范到位等，才能真正實現強院興校的目標。

關鍵詞：學院制;強院興校;權力清單;辦學自主權

黨的十八屆三中全會提出地方各級人民政府及其工作部門推行權力清單制度和以“放管服”為中心的簡政放權改革以來，我國在明晰政府權力的邊界，強化權力的制約與監督，打造責任政府、服務型政府方面有了重大進展。在涉及教育管理特別是高等教育管理層面，隨著2017年3月31日教育部等五部門聯合發布的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》出臺，高校的辦學自主權得到進一步保障，高校的辦學活力得以進一步釋放，內涵式發展助推高等學校內部的放管服改革以及權力清單制度的實施。高校內部的放管服改革，推動管理權力下移，落實學院為辦學主體，促進學科與學術振興，以強院帶動興校。

一、強院興校的提出

高等教育領域的放管服改革，從目前相關政策文件來看，主要是涉及行政機關與高等學校之間的權力分配，強調行政機關對高校的管理要簡政放權，提高高校的辦學自主權。但實際上，高等教育領域的放管服改革還有其內在的維度，即在一所高校內部，在校院兩級管理體制下，如何由學校給學院簡政放權，如何加強學院的辦學自主權，挖掘學院的內生增長力，讓學院成為名符其實的辦學主體。

自上個世紀八十年代以來，我國高校基本實行學院制。所謂學院制，有學者總結有三個特征：一是學院構成了大學內部一個從事教學、科研和管理的實體性機構;二是在學校管理體制中，學院成為了學校管理工作的重心;三是學院直接參與人才培養、科學研究以及提供社會服務。[1]

實行學院制，仍存在校院的權力資源的配置問題。目前一些高校也非常關注學院治理結構的完善，擴大學院的辦學自主權，如上海交通大學在校院關系上給予學院更大的自主權，甚至有學校如浙江財經大學提出設置校院的權力清單，校院實行協議式管理等。

不過多數高校仍然實施學校主導辦學管理，學院處于從屬的地位，學校管理權限過于集中，學校職能部門對學院發號施令，“造成學校會議多，職能部門下達任務多，學院請示多等現象”[2]。近些年來，隨著“雙一流”建設的提出，學科評估對高等學校建設的指引，一些高校特別是教育部直屬高校開始認識到，學校權力過于集中不利于辦學水平與質量的提高，不適應現代高校治理的要求，不利于學科建設及人才培養的新要求，有個別學校如山東大學最早認識到并提出“強院興校”的理念。這種“強院興校”理念，不是過去強調大學或高等學校的自主辦學。過去的大學自主辦學是針對高等學校與教育行政管理部門而言，即高等教育領域中的放管服改革;現在的“強院興校”是僅就學校內部資源配置而言，是強調校院兩級中學院的辦學主體地位的確立。目前我國上海交通大學實施的“院辦校”改革，也是“強院興校”的另一種表述，這種“院辦校”意味著“學院不僅是學校戰略的執行組織也是戰略謀劃的重要參與方，可在達成共識的戰略框架下更加自主地開展辦學活動”[3]。

不論是“強院興校”的理念，還是“院辦校”的理念，本質上是確立學院的辦學自主權，挖掘學校內生增長力，發揮學院在人才培養、科學研究、社會服務以及文化傳承中的主導作用。有學者提出：“學院作為大學四大職能的主要承擔者和實踐者，理應成為辦學主體。”[4]石中英教授明確主張：“要充分發揮學院在大學發展、學科建設過程中的主體作用，真正實現學院辦大學。”[5]學院是辦學的主體，在人事財權等方面有自主權。一些學校提升學院辦學自主權后，“二級學院獲得了相對獨立的自主辦學權，有效激活了內部辦學活力”[6]。

強院興校理念的提出，也是適應現代高等教育治理理念的需要。現代高等教育的治理理念，強調高等教育中各種不同的主體平等參與高等教育事務的管理，傳統是學校及其職能部門的管理權力要轉移到學院，強調學院在高等教育治理中的作用，激發高等教育治理的活力與效率，“活力和效率問題的解決取決于科學地界定校院兩級各種權力或職權關系”[7]。

二、強院興校中校院“權力清單”的引入與探索

最早提出權力清單以及權力清單制度是我國行政體制改革的重要內容，是我國地方各級人民政府及其工作部門完善治理體系與治理能力的關鍵舉措。2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳共同印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，要求地方各級政府工作部門實施權力清單制度，故又將這種權力清單以及權力清單制度稱為行政權力清單及其制度。行政權力的清單，從含義上講，是指“各級政府及其工作部門權力的數量、種類、運行程序、適用條件、行使邊界等方面予以詳細統計，形成目錄清單，為權力劃定清晰界限。”[8]那么圍繞權力清單的一系列制度統稱為權力清單制度。權力清單制度開始發生于行政機關，后延伸到司法機關和人大權力機關，不僅如此，企業事業單位也逐漸實施權力清單制度。2015年5月，教育部發布《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，提出建立教育行政權力清單和責任清單制度。

高等學校“權力清單”制度，最早源于教育部要求各高校根據《高等教育法》的規定，制定各高校的章程，明確章程應該對大學的權力結構及其邊界作出規定。一般認為，高校的權力框架結構體系，包括“以高校黨委為核心的政治權力，以校長為首的行政權力，以教授為主導的學術權力，以教職工和學生為主體的民主管理權力”[9]。當然這種權力結構中，學術權力與行政權力是大學兩種主導性的權力[10]。

行政機關設置權力清單，是為了明確政府權力邊界，清晰辦事流程，打造的是廉潔政府、服務政府，接受社會的監督，防止權力失去監督而滋生腐敗。高等學校設置權力清單，其意義也在于監督高校權力的正當行使，推進學校治理的法治化與規范化，促進現代大學制度的建立。

我國一些高校開始引入與探索“權力清單”制度。武漢理工大學首先在學校各部門中設置權力清單制度，出臺了《武漢理工大學關于全面清理部門職責，實施清單制度的工作方案》，“建立由管理責任清單、服務職能清單和負面清單組成的部門清單”[11]。這個清單只是學校部門的職責清單，對學校及學院兩級管理的權力清單并沒有設置。浙江財經大學在校內實施權力清單制度，這種權力清單制度主要明確學校職能部門以及學院各自的權力清單，學校職能部門權力清單有六大類，學院權力清單有七大類，“包括黨建、師資管理、教學、學科與科研、社會服務、財務與資產管理、綜合管理等”[12]。還有一些學校如大連理工大學、中國石油大學都在權力清單上進行了有效地探索。

真正在“強院興校”背景下或“院辦校”背景下去實施權力清單制度的，國內先行的是上海交通大學。該校自2014年起實施的權力清單制度改革有兩項重要舉措[13]：一是院系綜合預算改革，打破過去的資源配置權與事權割裂的狀況，擴大學院學科經費、人才培養經費、國際交流經費等使用的自主權，將財權與事項統一，學校只是根據學院的年度財務預算進行管理與監督。二是協議式授權，學校梳理校部機關的責權清單，下放學院更大的自主權，設置學院在學科建設、人才培養、黨的建設、學生工作等方面的目標與任務，學院根據自身目標任務的需要自下而上地提出需要授權的具體政策事項，與相關部門就可授權事項達成一致意見，并簽署“政策授權協議”將學院的責權予以明確。

上海交通大學的“強院興校”或“院辦校”仍處在探索過程中，尚未完全實現“校辦院”到“院辦校”的徹底改變。自2014年改革以來，上海交通大學“院辦校”的成效已經顯現，2017年12月教育部公布第四輪學科評估結果，上海交通大學25個學科獲得A級，名列上海第一，相比于第三輪學科評估的16個A級學科，上海交通大學學科建設有了很大的進步。不僅在學科建設上，各種大學排名中上海交通大學也有不俗的表現，如2019年QS世界大學排名中，上海交通大學名列世界第59名，位列國內高校第4位，列于清華、北大、復旦之后，是名符其實的國內一流高校。這些成就的取得，與上海交通大學的“強院興校”或“院辦校”的改革有著密切的關系，極大地激發了學院在人才培養、科學研究、服務地方以及文化傳承與創新方面的創造力與潛力。

三、強院興校背景下校院權力清單的制定

強院興校是一種新的辦學理念，實質上是下放學校權力，給予學院更大自主權，讓學院成為自主辦學的實體，是學院在辦大學，而不是大學辦學院。上海交通大學雖然沒有明確提出“強院興校”概念，而是提出“院辦校”以替代傳統的“校辦院”，其實質如此。“強院興校”理念應該是山東大學在總結第四輪學科評估，反思學校學科建設、人才培養、社會服務、文化傳承等實施主體的過程中，于2018年第十四次黨代會上提出的，它是大學或高等學校治理的基本趨勢，是現代大學制度的重要內容。

1.制定主體

校院權力清單的制定主體，應該是校院的黨政負責人。根據上海交通大學“院辦校”改革過程中制定的權力清單，學校黨政負責人與學院黨政負責人簽訂協議，授予學院辦學自主權。根據治理理論，協議雙方是平等主體，學校制定政策、設定學院的發展規劃與目標需要與學院平等協商，學院設定發展規劃與目標、任務需要根據學院的實際情況，切合學校要求，具有可行性、必要性，是以后績效考核的依據。

2.制定依據

校院設定的權力清單，不得違背國家法律、學校章程，這是校院應遵守的底線。校院設定權力清單要有“法”的依據，是在依法治校的框架下進行的。《高等教育法》是涉及高等教育的一部專門法律，它對我國高等教育的組織架構、權力行使、相關主體如教育行政管理部門、高等學校、教師、學生等之間的權利義務關系進行界定，這是校院制定權力清單最根本的依據。除此之外，大學章程是高等學校的辦學總依據，是高等學校的“憲法”，高等學校內部制定的政策、規則、措施等，不得違背大學章程，通常大學章程對高等學校的政治權力（黨的領導如黨委會、黨政聯席會議等）、行政權力（如校長、校級部門領導、學院院長）、學術權力（如教授委員會、學術委員會、教學指導委員會）以及民主管理權力（如工會、教工代表大會、學生代表大會等）等作出規定，而這些權力是校院制定權力清單的基本依據，校院的權力清單是在以上權力框架的基礎上進一步的細化。

3.制定程序

有學者總結高等學校權力清單的制定程序，包括這樣幾個環節：成立權力清單制度建設領導小組，對高校權力進行清理，領導小組審查清單，學校黨委常委會議審定。[14]這表明學校的權力清單是單向性的，不是雙向性的，而校院權力清單是雙向性的，它包括了學校的權力清單以及學院的權力清單。上海交通大學是通過學校與學院簽訂協議，明確了學校與學院的權力清單。筆者認為校院權力清單的制定可以分為這樣幾個環節。

第一，學校、學院各自成立權力清單領導小組。學校通常是由校長任組長，學校有關領導或職能部門的領導作為領導小組的成員;學院則是由院長擔任學院權力清單領導小組的組長，學院其他領導班子成員或再吸收學術委員會主席、工會主席等作為領導小組的成員。

第二，梳理或清理現有的權力。學校的管理權力是由學校各職能部門行使。學校與其職能部門關系，更多是代理關系，即學校各職能部門接受學校的委托，行使某一專門事項的管理權力。如研究生教育管理部門受學校委托管理全校的研究生教育問題，教務處則是受學校委托管理全校的本科教學問題，學科辦則是受學校委托管理學校的學科問題等等。學校各職能部門對自己擁有的權力進行全面清理，依據“學院是辦學主體”“放管服”的原則，列出能夠下放的權力清單;學院為維護自己的辦學自主權，也要擬定需要學校授權的政策或清單。

第三，學院與學校職能部門平等協商，獲得更多的自主辦學權力與資源。各學院之間是平等的，學校設定的權力與資源，各學院均平等享有。當然，涉及哪些權力可以讓渡，哪些權力需由職能部門或學校保留，需要雙方主體不斷磋商，即使是維護學院的辦學主體地位，相關職能部門仍然存在相當部分的權力，代表學校來行使，根據“責權利相一致”的原則，確立校院的權力清單。

第四，設定學院與學校職能管理部門的目標、任務。學院是辦學主體，學校授予了權力，本著責權利相一致的原則，學校也得要求學院實現一定的辦學目標與任務。學院圍繞黨的建設、學科建設、人才培養、科學研究、社會服務、學院聲譽、人才引進等方面確立目標或任務，即學院在一定時間內如四年或八年內應當實現的目標或任務。

第五，學校黨政領導與學院黨政領導簽署協議，明確學校與學院的權力清單。根據現代高校的權力體制，強調學校或學院的黨政同責，學院黨委不僅是黨的建設目標與任務的制定者與實施者，還需對學院的各方面建設任務負有領導責任;黨委書記與院長是并列第一責任人，院長是學院權力清單的執行者、實施者，是學院在一定時期內各方面建設任務與目標的責任人。

4.制定校院權力清單的內容

在“強院興校”背景下，學校及其職能部門盡可能地下放權力，學院則擁有更多、更大的辦學自主權。就校院兩級權力清單設置而言，學校層面的權力清單主要圍繞四個方面。一是政策指導，學校相對于教育行政管理部門而言，它擁有自主辦學權力，但它也要貫徹國家的教育政策與方針，如教學本科水平評估、學科評估、國家招生政策等，學校對學院執行政策情況進行宏觀指導。二是制度規范，這個制度規范是建立一系列制度，通過制度來規范學校或學院的權力運行，這個制度規范是宏觀的、原則性的，如學校人才引進的基本要求、各級各類職稱的基本條件、博士生導師及碩士生導師的基本資格、學科評估的基本指標等，這是對學院辦學的最基本規定，是學院應該遵守的制度底線，學院可以根據本院的實際情況，在不低于學校要求的情況下自主設置條件及資格等。三是運行監督，學校及其職能部門對學院的自主辦學過程進行監督，防止學院辦學偏離學校要求，防止學院不適當地運用行政權力與學術權力，督促學院辦學自主權力的正當與合法地運行。四是績效考核，學校對學院的自主辦學情況進行總體或專門的績效考評，如學院科研完成指標的獎勵情況、學校優秀研究生導師的評審、學校層面優秀教學名師、科研突出貢獻者、年度學院考核等，通過這些方式對各學院的自主辦學情況進行總體考察與后續指導。

學院則是在學校及職能部門下放的權力范圍內制定自己的權力清單與責任清單。除了學校層面需要保留的權力外，其他盡可能多地下放到學院，學院自主辦學權的范圍涉及人事管理、財務管理、資產管理、人才培養、科研管理、國際合作與交流等六大類的權力與責任清單。根據一些學校的做法，這里將學院擁有以上六大類的權力清單與責任清單設計如下，參見表1。

四、強院興校背景下校院權力清單實施的保障

實施強院興校，總體上是我國高等教育內涵式發展的必然趨勢，將直接負責人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新的學院置于辦學的前沿，但過去只是明確責任，未授予權力，學院內生動力不夠。實施權力清單，真正落實強院興校，需要建立相關的制度與措施。

1.思想認識到位

“強院興校”是近些年出現的新概念，過去總是強調如何提高高等學校的辦學自主權，沒有從其內部關系上考慮如何挖掘內生潛力。實施院辦校或強院興校，可能還有一些思想與觀念需要轉變。有學者總結兩種觀念與強院興校不相符合：一是學校職能部門對學院下放權力存在“憂慮”，擔心學院對于下放的權力“接不住”“用不好”，而自己的權力下放后又“無事可干”;二是學院層面對“權力下放”所面臨的“決策壓力”“績效壓力”“考核壓力”等感到“恐慌”，存在“不想要”“不敢要”的心態。[15]這些心態與認識不適應強院興校的要求，需要校正與更新。強院興校是現代大學制度的必然選擇，強化學院的辦學自主權是學院“責權利”相結合、相統一的要求，不論是學校職能部門還是學院，均認識到在校院關系上也要進一步“放管服”。學校職能部門應當在如何完善制度、如何給學院提供良好的服務等方面下功夫;學院則是在完善治理結構、完善內部治理體系、明確學院各項建設任務與目標等方面下功夫，確實推進“強院興校”的權力清單制度改革。

2.權力梳理到位

既然校院實施權力清單管理，校院就必須認真梳理其所擁有的權力，再合理地分配權力及資源。學校與學院都擁有這樣四種權力，即政治權力、行政權力、學術權力、民主管理權力，應對每種權力的行使事項范圍、行使程序加以明確。不論是學校還是學院，要建立與這些權力相適應的機構，如黨委會、黨政聯席會、學術委員會、教職工代表大會等。權力的邊界要弄清楚，是學院黨委會的權力，學院行政權力就不能行使;必須由學院教職工代表大會決策的事項，就不能由學院黨政聯席會代替。確保每一種權力，用得恰到好處，用得準確到位。

3.制度規范到位

不論是學校層面還是學院層面，都得強調依法治理、依規治理，要建立各種制度。前文從學校層面進行了分析，從六大權力結構來看，學校要有規范的人事編制制度，如學校對各院的教職工編制有合理規劃，包括教師編制人數、行政人員編制人數、教輔人員編制人數、近期應當如何調整等;關于人才政策，學院規范杰出人才體系，人才引進的條件、待遇、職責等;關于職稱評定政策，學校只負責教授的評定，而副教授及其以下職稱則由學院決定，但學校要制定全校層面各種職稱評定的基本條件，不同的學院要在此基礎上建立適應各學院發展的相應政策制度;關于財務管理，學校規范學院的各種不同經費如人頭費、科研經費、人才培養經費、國際交流經費的投入，確定學院的基本辦學經費與專項發展經費，學院在國家與學校財務政策以及預算年度內可以擁有經費的使用權，等等。學校在重大政策、制度上要全面構建，為學院制定相應的制度提供依據。

4.信息公開到位

我國有信息公開的法律制度，國務院2007年制定《中華人民共和國政府信息公開條例》并于2019年4月進行了修訂;教育部2010年發布《高等學校信息公開辦法》等。高等學校信息公開，有利于滿足相關主體如教師、學生、教育管理部門的知情權，便于社會監督，預防高等教育管理領域的腐敗，推進依法治校、加強學校科學管理等。強院興校背景下的校院權力清單制度內在蘊含著信息公開的要求。校院兩級權力清單，什么該做，什么不該做，權力邊界，白紙黑字，一體遵守，也是學校及其職能部門宏觀管理之依據，是學院自主辦學之準繩，有宣告宣示之意義，也是考核考評之依據。學校與學院不僅對相關政策、制度要公開，凡是應公開的都應公開，透明辦學，依法依規行權，才能確保校院兩級權力清單具有約束力。

5.權力制約監督到位

權力監督與權力制約是兩個不同的概念，監督是自上而下的，制約則是平行的，是內部不同的、平行的權力主體互相約束。在強院興校中，學校及職能部門的權力會有一定程度的變化，能夠行使的權力會相對變小變少，借用“法無明文授權不可為”，即學校沒有明確授予職能部門權力的、權力清單中未列出來的，學校職能部門不得行使;而對于學院而言，強調學院的辦學主體地位，就是可借用行政機關適用的“負面清單”制度，“法無禁止即可為”，學校要對學院開出負面清單，要明確哪些是不能做的，在這些之外學院都可以做。[16]通過權力清單的制定，明確職責權限，學校及其職能部門加強自上而下的監督，學院各治理主體之間互相制約。如關于學院的年度預算、決算以及學院全體教職工利益如年度績效標準或學校重大事項須由教工代表大會通過，這種民主管理的方式，也從另一個方面制約了院長權力的濫用。從學校到學院，整個治理主體共同發揮作用，保證學院辦學自主權的實現，則離真正實現“院辦校”或“強院興校”就不遠了。

五、小結

有學者提出，將高等學校校院二級管理的提升作為大學治理“中國化”“現代化”的突破口，“就校級層面而言，其主要功能包括戰略謀劃、政策制定以及政治引領作用，為學校發展改革尋求資源”。“就學院層面而言，其應通過對現代大學基本功能的分化，進一步強調學院在大學功能實現過程中的主體性地位。”[17]

盡管我們提出現代高校應確立“強院興校”或“院辦校”的理念，但現實中各高等學校還是處于傳統的“學校辦學”的層面上，學院的功能與權力還沒有得到強化。正如上海交通大學提出的“院辦校”改革，2000年起就提出“院為實體”的改革路徑，開始整合學院，直到2012年才提出“院辦校”思路，2015年才開始實施校院協議授權的改革，至今還遠沒有完全達到“院辦校”或“強院興校”的目標。這個過程對一些高校來講將是更為漫長的過程。就強院興校而言，國內一流高校或教育部直屬高校應先行試點，在改革成功之后才逐步鋪開，最后真正實現大學中學院自主辦學的主體地位。

權力清單制度不是高等教育的創造，是行政部門的權力清單制度的引入、借鑒與改造，這種制度本身也是一個試錯與完善的過程，高校將其引入、借鑒與改造，實屬必要。它已成為我國現代大學制度改革的突破口，也是高等教育領域“放管服”改革思路的拓展，更可能是我國大學治理體系與治理結構現代化的重要舉措。

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（責任編輯 陳志萍）

收稿日期：2020-04-14

作者簡介：汪全勝，山東大學法學院（威海）教授，博士生導師，法學博士;楊娟，山東大學法學院（威海）博士研究生，廣東海洋大學法政學院副教授。（威海/264209）