如何提高宏觀財政政策的有效性？

鐘春平

問題的起源——擴張的財政政策，以應對突發的外部沖擊

當前，全球經濟都面臨突發的疫情沖擊，這種沖擊遠比一般的技術沖擊或者石油沖擊更具有負面影響，甚至戰爭帶來的影響也不如這種疫情沖擊，它對社會的總供給和總需求都帶來了顯著影響。首先影響的是總供給，直接減少了廠商的生產，特別是勞動力投入，這種對勞動力的影響一般的外部沖擊都很少見。同時，由于原材料也會受到影響，因而生產投入也受到沖擊。而在總需求方面，投資需求、消費需求及進出口等都出現較大程度的降低。因而為了應對這種沖擊，通常能夠采取的政策舉措只能是擴大政府支出、降低稅收，通過積極的財政政策，減少罕見外部沖擊對宏觀經濟的影響。

事實上，此前五年前后，中國經濟有著較大的下行壓力，因而推動著減稅降費的措施，力圖采取類似的降低成本的辦法，減少企業的經營壓力，由此帶動企業的投資需求，從而帶動整個社會需求的增加。當然，在政策含義上，希望通過理順稅費，規范政府與企業之間的關系，帶動微觀主體的活力。

面臨巨大的沖擊，為了降低不利影響，只能依靠更強有力的宏觀財政政策，而政策的主要著眼點是在總需求下降的情況下，通過政府收支的改變在一定程度上改變總需求，由此帶動社會產出的變化，進而緩解外部沖擊的影響。具體而言，通常采取的措施是降低稅收，同時加大政府購買力度，擴大財政支出。

問題的現狀及實質——收支矛盾與逆周期管理問題

面對不利沖擊及經濟下行壓力，政府部門和非政府部門均存在困難。政府部門的收支會出現困難，而廠商和家庭也同樣面臨類似的困難。

政府部門減稅會降低財政收入，而擴大政府購買會增加財政支出，收支不平衡問題會加劇，財政赤字的壓力會加大。從全國財政收入和支出及差額的月度數據可以看到，收入和支出都在不斷增加，但收支差額也在增加（見圖1）。雖然根據月份的不同，差額會有所變化，但整體上而言，支出要高于收入。1950～2019年的年度數據，說明了更長時間內的財政收支及收支差額（見圖2）。除了少數年份收入高于支出以外，大多數年份收支差額為負。比較明顯的是，自2000年之后，中國財政實力有著較大的提高，財政收入快速攀升;但在2008年之后，財政支出增長更為明顯，財政收支差額負增長顯著。

地方財政由于承擔了很多事務，因而地方財政收支問題更為突出。從地方財政的月度收入、支出及差額數據可以看出，在地方財政收入不斷增長的同時，支出往往以更快的速度增加，由此導致的收支差額主要處于負數區間（見圖3）。

在經濟下行期間，居民部門的整體收入也會相應減少。無論是廠商還是家庭的可支配收入都可能不同程度的減少。廠商的困難可能會表現得更為顯著，經營壓力加大，盈利能力下降，部分企業難以維持。企業會寄希望于政府降低稅費，以緩解生存壓力。如圖4所示，隨著經濟水平的不斷提高，無論是企業所得稅還是個人所得稅都在增加，同時，有著較大的波動，從波動幅度來看，企業所得稅波動幅度更大。

稅收也會隨著經濟的波動而相應變動，圖5顯示了1990～2020年我國稅收的變化趨勢，稅收在不斷增加且波動較大。作為國內主要稅種之一的增值稅（包括營業稅改增值稅之前的營業稅）也有著較大的波動，特別是在2000年以后的很多月份，增值稅數據有著明顯的下滑。在一定程度上反映了經濟的運行狀況及現實的困難。

短期問題及公共政策的有效性

宏觀財政政策的周期性特征：收支困難及地方財政困難的原因

由于財政收入與經濟運行整體上呈現一致的方向，具有順周期的特點：經濟形勢較好，整體社會活動較為活躍，企業的營運狀況較好，盈利能力較強，則對應的稅收等收入都會相對較高;家庭部門也類似，即社會總需求旺盛，勞動力需求較高，工資等收入較高，對應的所得稅也會較高。在經濟景氣情形下，財政收入會較為寬松。而一旦經濟處于不太景氣的狀況時，社會總需求較低，整體社會的活動處于收縮狀態，要獲得較高的稅收收入就比較困難：企業投資減少，經營狀況下降，收入降低，對應的稅收較少，征收也較為困難;家庭收入會由于經濟下滑而減少，部分群體會受制于總需求減少而處于失業狀態，個人所得稅自然難以征收。

與財政收入順周期相反的是，財政支出通常體現為逆周期。在經濟景氣或者繁榮期間，財政支出雖然在總量上有可能會增加，但通常會放緩擴張的步伐，傾向于相對收縮的財政政策;而在經濟下行或者蕭條期間，財政支出通常會被要求相應擴張，以實現穩定社會總需求的目標，在政策導向上，呈現擴張的財政政策。

這樣就導致了收入和支出之間的矛盾。在景氣期間，收入增加，支出會部分增加，財政壓力相對較小;在下行期間，收入減少，支出的需求增加，財政壓力加大。

最優財政與動態預算平衡

理想的狀況是，在景氣期間快速收縮支出，實現財政的盈余，這種積累能為經濟下行期間提供相應的資金支持。而在下行

期間，進行逆向操作，減少稅收等收入，擴大財政的支出，將此前的盈余轉化為有效社會需求。

問題在于，財政支出具有一定的慣性，或者說擴張存在著常態化的趨勢。一方面，客觀上說，很多財政支出項目是長期的，比如項目建設、教育、醫療及國防等支出，通常都是長周期的項目，不能輕易消減，因而難以降低;另一方面，主觀上說，擴張比收縮更有誘惑，很少有政府能夠抵御短期利益的驅動。從歷史上看，大多數財政政策都是寬松型的，大多數政策部門都希望能夠不斷擴張。特別地，在財政約束不是特別嚴格的背景下，擴張將會是常態的。

因而問題的關鍵在于，能否有足夠的空間來實現動態配置：在景氣的時候，積累足夠的盈余;而在下行期間，能夠保證適當的支出和赤字。如果能保持動態平衡，那么政策會保持較好的彈性。

政策有效性的爭議

在理論上，有財政政策安排無效的結論，即李嘉圖等價。該理論認為，在不景氣期間，采取擴張的財政政策，無論是增加政府的支出還是發行債務等，對經濟沒有實質性的影響，主要原因在于，這些支出或者債務，最終都要通過未來的稅收來償還。作為家庭或者企業，在決策時，都會將未來可能的稅收納入考慮范圍，因而政府的財政政策不會有實質性的效果或者影響。在現實中，這種結論未必成立。主要在于其理論假設是完美的經濟體，家庭和企業能夠預期這種政府政策的變化。而在實際中會出現很多對完美經濟體的偏離，特別是政府往往喜歡做一些家庭和企業部門不完全能預期的政策偏離，出其不意地進行一些決策，這些決策不會或者很難納入其最優決策，因而導致這種政策會有一些實際影響，這些可能的正向效果進一步導致政策決策者采取更多的財政擴張政策。

因而從短期角度看，保證財政整體的資金實力，能夠在不同時期進行跨期最優配置，將是一種較好的制度安排;而在資金平衡方面，實現動態平衡將是理想的選擇。在經濟景氣時期，需要嚴格預算約束，抵制寬松財政支出的誘惑，為在下行期間的更靈活和更大空間的逆周期操作提供足夠的資金支持。

中國各級政府的靈活性與彈性

事實上，無論是中央財政還是地方財政，都有著一定的靈活空間。如圖6所示，非稅收收入仍然占據一定的比重，并且非稅收收入在經濟下滑期間更為穩定，這在一定程度上說明，雖然有不太正規的嫌疑，但財政似乎有著一定的收入空間，能夠保持相應的資金調配能力。

對于地方政府而言，事權較多而財力總會覺得不足，不可忽略的一方面就是有關土地方面的收入。如圖7所示，有關土地方面的收入金額是不小的數目，而且整體上在2006年之后保持著較快的增長速度。客觀上說，近十年來，源自土地及房地產的收入占據了地方財政收入相當大的比例。

因而從短期看，經濟處于不利沖擊的狀態下，盡可能為地方政府減少支出的壓力是比較可行的辦法，保持一定比重的收支赤字。在收入上，盡可能挖掘潛在的財源也是一種選擇。對于一般的企業和家庭，在經濟壓力條件下，廣泛加征稅收未必可行。相反，應該有著更高的赤字承受能力，不尋求短期的收支平衡，盡可能爭取在較長時期內的動態平衡。

長期問題及國家能力建設

國家能力與稅收——長期建設的根本

從問題的本質上看，主要是征稅的能力不夠有針對性，缺乏穩定而有效的財政收入來源。事實上，財政收入及征稅能力是國家治理能力非常重要的內容。只有在國家層面有著穩定的財源，才能維持國家職能，包括基本的社會秩序、提供基本的公共服務及相應的公共產品，如教育、醫療及基礎設施建設等。持續地獲取合適的稅收，不僅能維護國家的職能，也能為社會居民提供穩定的生產生活環境，因而如何采取有效的征稅方式是國家的重要能力。從歷史上看，缺乏穩定而充足的財源導致了朝代的更替與社會的混亂，特別是，如果缺乏足夠的財力和物力，通常難以應對外部戰爭，往往導致王朝的崩潰。而相反的，如果某個時期，政府有著足夠的財源，社會相對穩定，通常能夠有效抵御外部入侵。并且，一旦全社會的秩序良好，社會發展較快，財源也往往會比較穩定，由此帶來一段繁榮時期。從國際比較層面看，也大體如此。不少國家仍然保持在很低的發展水平，非常重要的一點就是，缺乏足夠的國家能力，而其中缺乏穩定和充足的財政收入是重要方面。由于缺乏足夠的財源，所以基本的公共服務無法有效提供，也無法有效購買公共安全等服務，從而整個社會秩序難以得到有效的維持，往往使得社會處于長期的混亂之中。而社會秩序的混亂不僅無法有效組織生產活動，更無法從中征得稅收，財源無法得到穩定的保障，從而形成較為低效的惡性循環。非洲不少國家就處于這種惡性循環之中，并且長期處于社會混亂中。這些國家不僅無法維持基本的社會秩序，更無法有效地進行基礎設施建設，其國家能力未能得以有效形成。

一個國家要保持良好的社會秩序，不僅需要民眾基本遵循社會規則，也需要國家有充足的財力，以維持基本的秩序。在此基礎上，國家提供相應的社會安全保障，進一步提供基本的社會服務，包括教育、醫療、國防及各種基礎設施，這樣居民會更愿意配合繳納各種稅收。否則，企業和家庭，即使無法反抗，也會采取各種手段規避納稅的義務。因而事實上，國家與個體之間存在著相互配合的關系：個體盡可能配合納稅，國家獲得穩定充足的財源，國家有財源之后為個體提供各種公共服務，由此促進社會的穩定及經濟的發展，由此個人獲得更好的收入及各種服務，相互之間形成良性的循環;而一旦這種良性循環被破壞，有可能產生惡性循環，個體不愿意配合納稅，而采取各種不合作的方式和方法，更不愿意主動納稅，而國家層面缺乏穩定的財源，無法有效提供各種服務，由此導致社會混亂，居民無法穩定生活及工作，沒有穩定的稅收來源及財力，只能放任社會的混亂，或者采取極端的方式方法暴力獲得各種收入，但這種收入并不穩定，從而導致社會秩序的混亂及權力的更替。

從中國的現實看，中國的國家能力已經得到了很大的發展：財政實力及稅收規模不斷攀升，財政收入規模不斷增加，占國內生產總值的比重整體上也得到了穩步提升;稅收總額也在增加，比重處于較為穩定的水平，這為中央政府的各項事務提供了堅實基礎。1950年前后，我國財政收入占國內生產總值的比重比較高，1960年前后曾經逼近39%的水平。此后1968年下降至21%，1978年再提高到31%，此后開始了較長時間的下降，1995年和1996年降至11%，為最低水平，此后開始逐步攀升，2012年提升到22%。近些年，財政收入占國內生產總值的比重有所下降，但大體保持在比較穩定的水平。

這種變化說明：一是中國的財力得到了不斷提高，以此相隨的是，中國經濟整體實力得到了快速提升;二是財政收入占比過高，并不意味著經濟能得到快速發展，在某些時間段，財政收入占據太高的比重，并不利于經濟的發展，可能的原因是擠占了太多社會資源，會影響企業和家庭的積極性，由此影響社會的活力;三是財政收入占比太低，也不利于經濟發展，可能的原因在于政府提供公共服務的能力會受到較為嚴重的影響;四是目前我國財政收入規模已經達到相當高的水平，而占比不是特別高，因而保持著良好的狀態，政府能夠有相應的財力和資源，提供各種基礎設施等公共服務，從而使得社會經濟狀態保持活力。

有效稅負與納稅意愿：最優稅率問題

中國的財政收入總量在增加，反映出整體實力在增加。從微觀層面看，稅收總會帶來福利的損失，而減少福利損失意味著要盡可能地將稅率保持在比較恰當的水平。稅率太高，對經濟的影響較大，擠占廠商和消費者的利益，事實上也會降低生產者剩余和消費者剩余。由于稅收的存在，等同于價格的增加，會降低社會產量。并且，稅率過高并不會簡單地增加稅收所得，存在著稅率的最優水平。

從征收事實來看，稅負高會增加征稅的難度及成本。廠商和消費者在稅負過高的情形下，會產生避稅的動機。稅負越重，避稅動機越強，用于合法避稅或者非法逃稅投入的時間和精力越多。而對應的，如果公共部門為了獲得一定數量的稅收，則需要投入更多的精力用于征收，甄別更多的逃稅漏稅行為，由此形成惡性循環。

要形成良性的循環，除了合適的稅率和稅負目標之外，提高納稅的意愿是有效征收稅收的重要一環。如果更多地居民選擇配合稅收征管，那么可以減少用于避稅等行為及稅收征管的公共資源耗費。其中非常重要的是，稅收要更多地用于社會居民的服務，而不是更多地用于行政系統本身。如果更多地用于民生服務，那么納稅的意愿會增強，更容易征收，從而實現良性循環。

最優稅制設計：信息是關鍵

如果說理論上的良性互動是一種理想狀態，那么在機制設計時，則需要考慮最優的制度安排，讓機制發揮作用，通過機制引導合理的行為，而這種機制更具有長期效果，能夠實質性建立起國家能力。

在理論上，最優稅收主要需要考慮信息問題。但是這種信息的無成本獲取往往是不太現實的，各行為主體的信息及激勵不一致，因而應該盡可能使得這種隱含的信息顯示出來，從而設計出能夠“說真話”的信息揭示的方法。換句話說，愿意主動申報，而不會瞞報或者虛報。在稅收設計中，一方面，需要將主動申報的積極性調動起來，主動申報的好處不低于不主動申報的好處，具有主動參與的激勵;另一方面，對不主動申報應采取對應的懲罰舉措，從而有足夠的約束機制。在整個過程中，能夠對個體的信息有著足夠的把握，并有效地識別潛在的信息，而且一旦有虛假信息，能夠采取相應的懲罰措施。

從全社會層面來看，政府應能夠把基礎信息加以把控，同時又能夠維護足夠的隱私和安全感。在稅收機制中，則能夠掌握社會經濟交易過程，但又輕易不損害交易的安全性。比如，對于個體的收入，如果懷疑有虛假成分，能夠比較便捷地清查，并在此基礎上做相應的懲罰。政策側重形成足夠的威懾力，使得個體不敢輕易虛報或者瞞報。這樣就有了社會化的信息，并且形成社會化的最優稅收制度安排。稅收征收部門能夠收集足夠的信息，但輕易不會花太多的人力、物力去清查此類信息，更多是激發企業和家庭主動報送收入類的真實信息，而不真實報告的成本越高，政策的威懾力越強。整體上說，信息的有效性與公共政策的有效性之間存在著較強的關聯性。如果沒有或者不能夠掌握社會群體的信息，稅收就很難有針對性的征收，若要征收一定數額的稅收，則需要花費相當大的成本和代價，從而使得社會資源耗費更高，能用于公共服務的資源就更少。相反，具有此類信息，并且掌握此類信息的成本越低，就能夠以更低的成本征收稅收，并且盡可能將更多的資源用于社會服務。

客觀地說，隨著信息化水平和公共政策的針對性的提高，當前社會信息化層面的基礎設施建設在國內較為順利，能夠獲取居民部門的收入等層面的信息，因而征收個人層面的稅收較為容易;而對于企業，也能夠在一定程度上獲取信息。但是由于企業博弈能力較強，采取各種手段避稅能力較強，政府獲取相應信息的能力有待提高，實際征收的成本較高，因而整體上征收效率有待提高。當前，更多是在流轉環節進行征稅，這意味著只能對中間環節進行有效信息獲取，并據此征稅，而不能只在最終的環節征收企業所得稅，大體上說明，政府還無法對企業的真實運營信息進行識別和甄別。這種征收方式與信息獲取能力有著直接關聯，也決定著只能采取效率損失較大的方式進行征稅。

對策建議

收支不平衡的主要原因在于收入的順周期與支出的逆周期之間的矛盾。在短期內，收支無法嚴格平衡;而從長期來看，政府普遍偏好擴張的政策，這樣導致長期也難以平衡。這種收支的難以平衡在經濟不景氣期間表現得尤為突出：進一步擴張的意愿和必要性有所加強，但在微觀層面，收入的難度加大，基層政府的壓力更為凸顯。

從政策導向來看，短期內面臨重大的不確定沖擊，應該緩解基層政府的征收壓力，更要避免在經濟下行期間要求收支平衡。而各級政府也有著相應的不太正規的財源，擴大財源可能是主要的選擇。

從長期來看，立足信息及征管水平，有針對性地加大稅收征收的能力將是根本。客觀上來說，目前稅收征收政策的有效性仍然有待提高，不少稅收沒有得到足額的征收，應對疫情而實施的稅收減免部分采取“一刀切”的做法，大體反映出稅收征收中具有一些隨意性和缺乏精準性和針對性。事實上，國內的名義稅率高，但實際征收程度并不高，說明征收的效率較低及征收的成本較高。需要進一步提高主動納稅的意愿，并且加大對有效信息的獲取，采取對經濟扭曲更小的稅收手段，逐漸過渡到對最終環節征稅，而減少對中間流轉環節進行征稅。在提高稅收征管能力的同時，也需要擴大社會層面的財源，提高社會治理能力，這才是解決各種矛盾的關鍵所在。

（作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院）