融資擔保業監管模式的構建

胡舒揚

【摘要】融資擔保業的監管體制與其二元性行業結構、二元性收益處置機制之間的矛盾， 制約了融資擔保業的發展， 因此必須貫徹落實國務院“分類監管”的要求， 改革監管體制， 創新監管模式。 融資擔保業與銀行業的行業屬性、職能和業務范圍高度一致， 因而可以參照銀行業的管理經驗， 構建適應融資擔保業發展的監管模式， 即分類監管模式。 其具體內容是： 在區分行業屬性的基礎上， 對政策性融資擔保和商業性融資擔保實施不同的監管政策; 在分類基礎上根據業務范圍、經營規模、資本充足率等指標， 制定監管指標體系， 實施分級管理。 在分類監管模式中， 區分兩類不同性質的擔保機構是基礎， 對不同層級的擔保機構實施分級管理是主要辦法， 不同的量化指標構成監管的主要工具。

【關鍵詞】融資擔保業;分類監管;政策性融資擔保;商業性融資擔保;二元結構

【中圖分類號】 F832.5? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）05-0156-5

在我國， 由于政策性融資擔保與商業性融資擔保并存， 融資擔保業形成了二元性的行業結構; 與之相適應， 形成了二元性的收益處置機制。 然而， 現行混合監管體制和監管模式難以適應這種情況， 導致政策性融資擔保機構發展滯后， 而商業性融資擔保機構受資金規模、經營方式及管理模式等的限制， 作用也十分有限[1] 。 為此， 國務院發布的《關于促進融資擔保行業加快發展的意見》（國發[2015]43號）第十三條明確提出了創新監管機制和手段、積極探索實施分類監管、提高監管有效性、堅決守住不發生區域性系統性風險的底線等要求[2] 。 要落實國務院的這一要求， 就必須改革現行監管體制， 創新監管模式。 基于此， 本文針對融資擔保業的監管模式進行了探究。

一、混合監管體制與融資擔保業二元結構的矛盾

為了解決中小企業融資難、融資貴問題， 特別是為了解決融資擔保業服務新基建、服務經濟雙循環問題， 國務院對融資擔保業的高質量發展提出了更高的要求[3] 。 中央政府一方面要求加快發展政策性融資擔保和再擔保， 另一方面鼓勵商業性融資擔保機構積極開展業務， 從而形成了政策性融資擔保和商業性融資擔保并存的二元結構。 這種二元性的行業結構決定了收益處置的兩種機制， 即政策性擔保價格接受政府指導， 商業性擔保實行市場定價。

目前的監管體制實際上是“混合監管”體制， 具體形式是： 在融資擔保業行業協會的統一領導下， 實施“既分又合”的監管政策。 所謂“分”， 就是根據行業屬性、職能以及經營方式等的差異， 將兩類擔保進行區分， 并根據這些差別實施差異化的監管政策。 所謂“合”， 就是根據中央政府確定的經濟發展戰略， 在擔保對象、擔保業務等方面實行統一的監管政策。 政府主導政策性融資擔保， 監管規則、監管政策要服從經濟大局， 擔保機構實施專業化管理、市場化運營; 商業性融資擔保作為市場主體， 則按照市場規則運作， 監管政策的制定要遵循市場規律。 混合監管體制的形成和發展有其特殊的歷史原因， 對經濟也發揮了一定的積極作用， 但是這種監管體制與二元性的行業結構、收益處置機制之間存在矛盾。

1. 監管主體不明確。 中央層面的監管主體包括融資擔保業行業協會、銀保監會、民政部， 地方層面的監管主體則包括地方政府和與之對應的機構。 多層次、多元性的監管機構反映了監管主體的模糊性。 政策制定主體和執行主體也表現出多元性、多層次性。 政策制定主體是中央政府及其所屬部門， 包括國家發展和改革委員會、財政部、銀保監會等; 執行主體則是各級行業協會。 監管主體的復雜性反映了混合監管體制的特征， 也是混合監管體制的表現形式， 由此帶來的問題是： 監管主體不明確， 導致多頭管理。

2. 行業屬性區分不夠明確， 與二元性的行業結構相矛盾。 從中央政府及其所屬部門發布的文件來看， 對于什么是政策性融資擔保、什么是商業性融資擔保、兩類擔保行業屬性的區別是什么、兩類擔保的職能有何差別等問題， 均無明確界定， 政策規定往往同時針對兩類擔保， 而有些條文實際上只適用于政策性融資擔保。 這種情形也反映了混合監管體制的特征， 所帶來的問題是， 商業性融資擔保存在一定的政策真空。

3. 業務范圍沒有明確界定， 造成了監管政策與二元性的行業結構、收益處置機制之間的矛盾。 國務院發布的《融資擔保公司監督管理條例》（國務院令第683號）規定：“為了支持普惠金融發展……所稱融資擔保公司， 是指依法設立、經營融資擔保業務的有限責任公司或者股份有限公司”。 這意味著兩類擔保機構都要執行相同的政策， 服務相同的對象， 提供同質的產品， 使得擔保市場受到干擾。

市場經濟的規律表明， 資本是要追求平均利潤的， 平均利潤率決定了資本的收益率， 但是在混合監管體制下， 由國家資本組成的政策性融資擔保機構由于受政策約束， 特別是服務價格、費率的確定必須服從政府指導， 因而其收益率遠低于社會資本的平均利潤率。 政府確定的指導價格雖然只適用于政策性融資擔保， 但同時也在向市場傳遞價格信號， 干擾市場價格的形成， 從而使商業性融資擔保的服務價格不同程度地偏離市場價格， 其結果是， 無論是政策性融資擔保還是商業性融資擔保， 其收益率都達不到平均利潤率， 這與二元性的行業結構、費率確定機制相矛盾。

融資擔保業的二元性行業結構和收益處置的二元機制是在我國特殊的經濟體制下自然形成的， 有其歷史的合理性和現實意義。 因此， 為了促進融資擔保業的發展， 就必須對混合監管體制進行改革， 使之與二元性的行業結構和收益處置的二元機制相一致， 而改革的主要任務就是實施分類監管。

二、構建分類監管模式的必要性

從根本上來說， 實施分類監管的目的是解決上述矛盾。 從融資擔保業的經營現狀來說， 則是為了解決如下幾個主要問題：

1. 通過實施分類監管， 進一步明確兩類擔保的業務范圍。 我國融資擔保業主要為中小微企業和“三農”提供融資服務， 以服務于經濟雙循環， 應對復雜的世界經濟形勢， 這一規定大體界定了融資擔保業的業務范圍。 但是， 需要接受融資擔保服務的不僅僅是中小微企業和“三農”， 還包括中央和地方國有企業、大型民營企業， 特別是高科技企業。 對于這些企業， 哪些是政策性融資擔保機構必須進入的， 哪些是不能進入的？ 哪些是商業性融資擔保機構能夠進入的， 哪些是不能進入的？ 這些問題所涉及的界限并不是很明確。

由于界限不明確， 導致兩類擔保存在業務交叉， 即兩類擔保可能同時進入某些行業、某些領域， 從而造成了兩類擔保的不合理競爭。 與之同時發生的是， 有些領域本應由政策性融資擔保提供融資服務， 但受費率規定的影響， 政策性融資擔保機構可能不進入; 有些領域應當由商業性融資擔保提供融資服務， 但受企業經營不確定性的影響， 商業性融資擔保機構寧愿為費率不高的國有企業提供服務， 而不為費率高但風險也高的民營企業提供融資服務。 所造成的結果是， 兩類擔保爭相進入有政策支持的大型國有企業， 而急需融資擔保的中小微企業、“三農”和高科技民營企業難以獲得融資擔保服務， 造成擔保的供求失衡， 從而影響了擔保覆蓋率。 解決這一問題的途徑就是分類監管， 在實施分類監管的前提下， 界定兩類擔保的業務范圍。

2. 通過實施分類監管， 糾正融資擔保服務價格對價值規律的偏離。 融資擔保服務價格的政策規定是依據二元結構的特點制定的。 根據政策規定， 政策性融資擔保要服從制度安排和政策安排， 服務價格原則上實行政府定價; 商業性融資擔保在服從政策安排的前提下按照市場原則運營， 服務價格由市場決定。 這種定價原則反映了融資擔保業二元結構的客觀要求， 從而形成了二元定價機制。 這種二元定價機制有其現實合理性， 但從經濟學角度來看， 則偏離了價值規律。 融資擔保既是經濟服務也是經濟交易， 作為經濟交易， 其必須服從交易的基本規律， 即交易價格的確定應當服從價值規律， 具體表現為交易價格、服務價格下的收益率與社會資本的平均利潤率一致。 由于受政府定價的影響， 無論是政策性融資擔保機構還是商業性融資擔保機構， 收益率都達不到平均利潤率。 這說明， 從整個行業來看， 服務價格的確定在一定程度上偏離了價值規律， 而要糾正服務價格對價值規律的偏離， 同樣只能通過分類監管來實現。

3. 通過實施分類監管， 引導社會資本進入融資擔保業。 資本流動的規律是， 哪些領域利潤率高資本就會流向哪些領域， 哪些領域利潤率低資本就會從哪些領域流出， 而流入或流出的價值導向則是能否獲取平均利潤， 這就是資本運動的必然性。 在這種必然性的作用下， 資本的進入或退出受平均利潤率規律支配。 如果擔保服務價格下的收益率能夠達到平均利潤率甚至高于平均利潤率， 資本就會進入， 否則就不會進入甚至退出。 當前由于擔保收益率偏離了平均利潤率， 社會資本進入融資擔保業的積極性不高， 資本進入有限， 導致擔保覆蓋率沒有達到理想狀態。 通過實施分類監管， 特別是針對商業性融資擔保制定不同于政策性融資擔保的政策， 將能夠吸引社會資本進入融資擔保業， 解決擔保供求不平衡的矛盾。

4. 通過實施分類監管， 減輕政府財政負擔。 社會資本進入融資擔保業的意愿不足， 擔保覆蓋率不高， 為了解決企業融資難、融資貴問題， 中央和政府都不得不對政策性融資擔保機構給予財政支持。 主要措施包括： ①給予財政補貼或者獎勵， 以彌補其收益不足; ②中央政府或地方政府直接注資， 以擴大其資本金規模， 提高擔保覆蓋率; ③政府出資組建擔保公司、再擔保公司。 這些措施可以在一定程度上緩解擔保供求不平衡的矛盾， 但從長期來看， 必然會增加中央政府和地方政府的財政負擔， 還有可能與發揮市場在擔保資源配置過程中的決定性作用的原則產生矛盾。 因此， 有必要通過實施分類監管， 引導社會資本進入擔保市場， 擴大商業性融資擔保規模。

三、銀行業的分類監管模式

融資擔保業與銀行業是相伴而生的， 兩者在業務經營方面也存在著高度的相關性， 特別是我國的銀行業與融資擔保業的結構有著高度一致性， 因此可以參照銀行業的管理模式， 探索分類監管模式和機制。 與融資擔保業相同， 銀行業的行業結構也呈現出二元結構特征， 即政策性銀行與商業銀行并存。 在這種二元結構的框架內， 形成了利率確定的二元機制， 即政策性銀行利率的確定服從政府政策， 商業銀行的利率則由市場決定。 銀行業便在這種二元結構和二元機制的基礎上， 形成了分類管理的模式， 其基本特征是：一是將銀行區分為政策性銀行和商業銀行， 對兩類不同性質的銀行實行分類管理; 二是以分類管理為依據， 對商業銀行實施有差別的管理。

1. 區分政策性銀行和商業銀行， 并對兩類銀行實施分類管理。 自2003年開始， 銀監會以《銀行業監督管理法》（中華人民共和國主席令第十一號）、《國家開發銀行監督管理辦法》（中國銀監會令2017年第2號）、《中國進出口銀行監督管理辦法》（中國銀監會令2017年第3號）、《中國農業發展銀行監督管理辦法》（中國銀監會令2017年第4號）等政策法規為依據， 將銀行機構區分為政策性銀行和商業銀行， 初步形成了分類管理的格局。 其基本辦法是：第一， 按照職能將銀行機構區分為政策性銀行和商業銀行， 根據兩類銀行職能的差異實施分類管理。 政策性銀行的主要任務是服務于政府政策和產業政策， 落實國家的經濟發展戰略[4] 。 因此， 政策性銀行的業務經營必須服從政府的政策安排， 其業務范圍主要包括向國家基礎設施、支柱產業、大型設備進出口、農業政策性業務等提供融資服務。 商業銀行作為獨立的市場主體， 按照市場規則運營， 其主要職能是促進資本流通， 經營范圍主要包括存貸款、支付業務、資產管理等。 第二， 根據分類管理的原則， 規定了不同的利率確定機制。 政策性銀行的利率、資本價格的確定在一定程度上接受政府指導， 不以營利為目的。 商業銀行服務于市場， 存貸利率、資本價格的確定必須遵循價值規律， 遵守市場規則。 這些政策實施的結果就是形成了分類監管體制、分類監管模式。

2. 在商業銀行之間實施差異化管理。 2018年11月， 中國人民銀行聯合銀保監會、證監會頒布了《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》（銀發[2018]301號）， 其中規定了商業銀行差異化管理的基本辦法， 主要內容是：根據量化管理的原則， 對銀行的經營狀況進行評估， 根據評估結果實施不同的管理辦法， 即有差別的管理辦法。 該文件的第二部分“評估與識別”中還規定了評估的范圍和程序， 以及評估指標和評估方法。

2019年11月， 中國人民銀行會同銀保監會起草了《系統重要性銀行評估辦法（征求意見稿）》， 在重申銀發[2018]301號文件基本精神的同時， 將評估指標進一步細化， 并將這些指標作為管理不同股權結構、不同經營規模商業銀行的依據。 2020年12月， 《系統重要性銀行評估辦法》正式落地， 標志著銀行業由分類管理進一步深入到差異化管理。 差異化管理的基本辦法是：第一， 根據資本金來源、股權結構、行政區劃、歷史因素等， 規定經營范圍。 如：城市商業銀行由城市信用社轉制而來， 業務范圍通常限于本市; 農村商業銀行由農村信用社轉制而來， 業務范圍一般限于村鎮; 大型國有商業銀行和全國性股份制商業銀行的分行或支行， 則要根據行政區劃在本地區開展業務。 第二， 制定了“一級指標”體系和“二級指標”體系， 根據指標體系實施有差別的管理。

《系統重要性銀行評估辦法》還規定， “每一參評銀行某一具體指標的得分是該指標數值除以所有參評銀行該指標的總數值， 然后用所得結果乘以10000后得到以基點計的該指標得分。 各指標得分與相應權重的乘積之和， 即為該參評銀行的系統重要性得分”[5] 。 這一辦法實際上就是根據一級指標和二級指標對各家銀行進行評估， 將評估結果進行量化， 得到分值， 然后根據分值進行分級， 對不同等級的銀行實施有差別的管理政策。

由此可見， 銀行業的管理模式包括兩個方面：一是根據行業的二元結構、利率確定的二元機制， 對政策性銀行與商業銀行實施不同的管理政策; 二是根據經營規模、指標體系等， 將商業銀行區分為若干個等級， 對不同等級的銀行設置不同的監管指標， 以實施有差別的管理。 銀行業穩健發展的實踐證明， 這種管理模式具有一定的科學性和合理性， 可以作為融資擔保業改革監管體制、構建監管模式的借鑒。

四、構建融資擔保業分類監管模式的可行性

在我國， 就行業結構、職能、經營方式來說， 融資擔保業與銀行業高度一致， 因此， 參照銀行業的監管模式， 對融資擔保業實行分類監管是可行的。 主要原因如下：

1. 融資擔保業與銀行業相互依存， 業務相互關聯。 融資擔保業與銀行業的任務都是為企業提供金融服務， 差別在于銀行業提供資本產品， 融資擔保業提供融資擔保產品。 融資擔保業與銀行業是相互依存的兩個行業。 就融資擔保業來說， 其職能實際上是充當企業與銀行之間的中介， 一方面為企業提供融資擔保服務， 另一方面促進銀行的資金流通。 銀行資金流通的方式決定了擔保方式， 資金管理的方式決定了擔保監管的方式， 因而二者的管理模式保持一致既是必要的， 也是可行的。 就銀行業來說， 向企業提供融資服務的條件是充分掌握企業的經營狀況、還款能力和信用信息， 以評估收益和風險。 由于信息的不對稱性、不完全性， 銀行業必須在融資擔保業提供相應信息服務并分擔分險的前提下進行交易。 因此， 從銀行業的發展角度來說， 融資擔保業借鑒銀行業的管理模式也是可行的。

2. 相同的二元性行業結構是融資擔保業借鑒銀行業的經驗， 構建分類監管模式的基礎。 銀行被區分為政策性銀行和商業銀行， 從而形成了兩類銀行并存的二元性行業結構; 融資擔保也被區分為政策性擔保和商業性擔保兩大類， 同樣是二元性行業結構。 特別是政策性融資擔保機構與政策性銀行都要服務于國家政策， 在很多情況下甚至要相互配合、相互補充， 以共同服務于政府政策。 商業性融資擔保機構則與商業銀行一樣， 都要服務于市場， 在有些情況下甚至服務于同一市場， 因而都必須遵循市場規則。 有些情況下， 某一市場規則可能既是商業銀行應當遵循的規則， 又是商業性融資擔保機構必須遵循的規則。 這說明融資擔保業的二元性行業結構是在適應銀行業二元性行業結構的過程中自然而然形成的， 因而二者具有高度一致性。 二者相同的行業結構是融資擔保業借鑒銀行業的成功經驗， 構建分類監管模式的客觀基礎。

3. 服務價格確定的二元機制是融資擔保業借鑒銀行業的經驗， 構建分類監管模式的重要條件。 一方面， 政策性銀行必須服從政府政策， 利率政策要接受政府指導。 另一方面， 商業銀行作為市場主體按照市場規則經營， 經營原則服從資本運動的邏輯， 即G—W—G′（貨幣—商品—貨幣）。 在資本運動邏輯的支配下， 商業銀行受收益最大化原則的支配， 在實際經營過程中， 要以獲取平均利潤為目標， 因而所提供的資本價格由市場決定而不由政府決定。

融資擔保業的服務價格也是由二元性行業結構決定的， 并表現為二元性的價格確定機制， 即：政策性融資擔保機構服務于國家戰略， 服從政府的制度安排和政府政策， 擔保費率的確定受政策支配; 而商業性融資擔保機構則要根據市場規則經營， 與商業銀行一樣服從G—W—G′的資本運動邏輯。 同樣地， 在這一邏輯的支配下， 其經營活動要以收益最大化為最高目標， 以獲取平均利潤為基本目標， 因此擔保產品由市場定價。 融資擔保業與銀行業的收益處置機制的高度一致性說明， 借鑒銀行業的經驗構建融資擔保業分類監管模式是可行的。

五、構建融資擔保業分類監管模式的基本路徑

實踐中融資擔保業的業務內容畢竟不同于銀行業， 因此， 還應結合融資擔保業的實際， 探索構建融資擔保業分類監管模式。

1. 進一步明確監管主體。 融資擔保業究竟由誰來監管？ 監管者有哪些權力和義務？ 從現實情況來看， 這些問題未能得到明確的回答。 高質量監管首先要明確監管主體， 賦予監管者相應的權力， 并要求其承擔相應的責任和義務。 而要明確監管主體， 首先必須界定融資擔保業的行業性質。 對于融資擔保業的行業屬性， 人們有各種不同的看法， 有的認為屬于金融業， 有的認為屬于服務業， 還有的認為屬于金融服務業， 管理融資擔保業的文件對此也沒有作出明確的界定。 由于對行業屬性沒有作出明確的界定， 誰主管、誰監管的問題也沒有得到解決， 這是導致混合監管模式形成的重要原因。 其次， 由于沒有明確監管主體， 政策文件對擔保業行業協會、財政部、國家發展和改革委員會、銀保監會等機構的權力和責任也沒有作出明確規定。 實際上， 融資擔保業提供的是金融服務產品， 這種產品既具有金融屬性， 又具有服務屬性， 但是金融屬性是其主要屬性。 因此， 應當將融資擔保業納入金融業管理范圍， 并在界定其金融服務業行業屬性的基礎上確定監管主體， 同時賦予監管主體相應的權力和責任。 由于融資擔保業和銀行業的行業屬性、職能、業務經營高度一致， 因而由同一主體實施監管是合理的， 即融資擔保業也應像銀行業一樣， 由銀保監會統一監管。

2. 明確區分政策性融資擔保和商業性融資擔保， 以此為基礎構建分類監管的模式。 所謂的“分類”， 即是將融資擔保區分為政策性融資擔保和商業性融資擔保兩個類別; 所謂的“分類監管”， 即是在分類的基礎上實施有差別的監管政策， 建立差異化的監管體制。 這種有差別的監管體制就是分類監管模式。 因此， 構建分類監管模式， 實質上是參照銀行業的管理經驗， 在同一監管主體的指導和監督下， 制定既統一又有差別的監管政策， 以確保兩類擔保能夠做到業務互補、提高擔保質量。 分類監管的具體內容是參照銀行業的管理模式， 對于政策性融資擔保要根據制度安排和政策安排制定相應的監管政策， 對于商業性融資擔保， 則要根據市場規律制定相應的監管政策。

3. 以分類監管為基礎， 對不同的擔保機構實施差異化管理。 差異化管理是分類管理的細化， 其實質是量化管理。 對于商業性融資擔保機構， 可以借鑒商業銀行的管理經驗， 根據業務范圍、經營規模、資本充足率等要素， 制定可以量化的監管指標， 然后對經濟發展水平不同地區、資本規模不同的擔保機構進行評估; 以評估結果為依據進行分級， 據此對不同級別的擔保機構實施量化管理[6] 。 對于政策性融資擔保機構， 可以參照政策性銀行的管理辦法， 借鑒政策性銀行的考核指標， 制定監管政策。 但是， 在制定監管指標體系時， 必須充分考慮政策性擔保的特點， 考慮財政資金的安全性。 政策性擔保的監管指標體系應當不同于商業性擔保的指標體系， 考核目的、考核方式也應有一定差別。

由此可見， 分類監管模式實際上就是在區分兩類不同性質擔保機構的基礎上， 對不同屬性、不同層級的擔保機構實施分級管理的模式， 其主要措施是量化管理， 而不同的量化指標則構成了監管的主要工具。 因此， “分類”“分級”“量化指標”等要素構成了這一模式的主要內容。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 梁積江.強“體”豐“翼”：民族地區中小企業融資擔保體系的構建[ J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2020（3）：135 ～ 139.

[2] 國務院.關于促進融資擔保行業加快發展的意見.國發[2015]43號，2015-08-13.

[3] 國務院發展研究中心金融研究所課題組.新時代融資擔保將推動普惠信貸[N].中國經濟時報，2019-10-29.

[4] 丁斌.我國銀行業分類監管現狀及改進研究[ J].河北金融，2018（8）：9 ～ 14.

[5] 中國人民銀行，中國銀行保險監督管理委員會.關于印發《系統重要性銀行評估辦法》的通知.銀發[2020]289號，2020-12-02.

[6] 王凱俊，馬延明，史永立.基層融資擔保發展困境[ J].中國金融，2019（24）：100.