后扶貧時代的貧困問題及治理

姚文

摘要：2020年是國家實施扶貧戰略的一個分界點。2020年我國貧困人口實現脫貧，貧困縣全部“摘帽”，消除區域性整體貧困。然而，后扶貧時代并不意味著徹底消除了貧困。即便在經濟發達的國家和地區，依然會有貧困人口的存在，后扶貧時代仍會存在相對性、結構性、集中性的貧困問題。針對后扶貧時代的貧困特點，防止貧困人口返貧，應轉變減貧思路，將扶貧為主的治理機制轉向防貧為主的針對相對貧困的治理機制;加大政策支持，建立健全防止返貧長效監督機制;建立分級預警監測機制，實行動態管理;強化綜合社會保障措施，做到應保盡保;加強減貧工作人才隊伍建設，為長效減貧提供強有力人才支撐。

關鍵詞：后扶貧時代;貧困治理;返貧;相對貧困;結構性貧困

中圖分類號：F2? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ?文章編號：1009-3605（2021）02-0049-08

隨著精準扶貧戰略的推進，2020年農村絕對貧困人口全面實現脫貧。在國家和社會整體富裕的情況下，貧困問題屬于結構性貧困問題，不同于經濟發展落后時期的發展性貧困問題，不是單純的絕對貧困，而是在經濟發展過程中出現的相對性貧困。

一、后扶貧時代對貧困問題的再認識

后扶貧時代的貧困問題說到底就是相對性貧困問題。相對貧困問題是發達國家也會遇到的問題，美國智庫“經濟政策研究所”2018年發布的一份研究顯示，2015年，前1%頂尖收入人群的收入，比余下99%人群高出了25倍。富人越來越富有，相比之下，窮人顯得越來越窮。[1]此外，扶貧政策邊際效益遞減問題也同樣值得關注。隨著脫貧攻堅的深入，地區性整體貧困問題得以解決，但是前期扶貧政策對貧困地區發展所產生的幫扶作用隨著時間延后會慢慢遞減，有的地區甚至可能會阻礙地區經濟發展，讓部分地區前期享受扶貧政策紅利，后期卻陷入扶貧政策福利陷阱，由此還可能引發社會矛盾。

在2020年之后，中國將進入減少相對貧困人口的新階段。后扶貧時代相對性貧困問題屬于結構性貧困，產生的主要原因包含幾個方面：一是自然資源分布不均衡。我國地域遼闊，部分地區生產生活條件較為惡劣，發展生產條件較為脆弱，容易受環境、氣候等因素影響，自然資源貧瘠的地區發展生產力后勁不足，與資源豐富的地區的收入差距較大。二是社會資源分布不均，造成教育貧困，健康貧困。另外，還有市場經濟體制和產業結構變革、政府職能轉變等方面的因素，在利益分化、體制轉軌過程中，產生一部分相對貧困人口。三是各種常見致貧因素導致返貧和新發生貧困人口需要幫扶，如因病致貧、因學致貧、因災難致貧、因家庭出現重大變故致貧等。四是新的致貧返貧因素風險的存在。例如受新冠肺炎疫情影響，農民工的收入會受到影響，而貧困戶也會因新冠肺炎疫情影響不能持續增收。五是老齡化引發的農村老人及部分失獨家庭相對貧困問題。隨著農村老齡人口的比例不斷上升，加之每年不斷增長的失獨人口，這部分特殊群體在物價高漲、人力昂貴的當下，都會面臨著“老有所養”的問題。相對貧困是相較于以收入為準繩的絕對貧困而言，涉及的問題更多更廣，相對貧困不單是指外化的物質貧困，也包含有其他隱性貧困，比如獲取優質社會資源的難度等。在人類社會發展歷程中，社會成員的不平等將長期存在，相對貧困具有歷史的必然性，改善這種不平等的狀態，是每個國家在發展過程中都要面對的問題。所以，“后2020”時代的貧困問題治理是在消除絕對貧困問題的基礎上如何緩解相對貧困的問題。

二、后扶貧時代貧困問題治理的障礙

我們向深度貧困堡壘發起總攻，啃下了最難啃的“硬骨頭”。歷經8年，現行標準下近1億農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽。2020年，我國全面建成小康社會取得偉大歷史性成就，決戰脫貧攻堅取得決定性勝利。但是我們也應該清醒的認識到后扶貧時代面臨的困難和挑戰也同樣巨大，需要解決的突出問題依然不少。要清醒認識和把握后扶貧時代減貧工作任務的艱巨性，清醒認識和把握實踐中存在的突出問題和解決這些問題的緊迫性，要不放松、不停頓、不懈怠，把困難估計得更充分一些，把挑戰認識得更到位一些，做好應對和戰勝各種困難的準備。

（一）全面脫貧與鄉村振興有效銜接的問題

扶貧工作最根本的問題是要樹立貧困群體作為脫貧主體的概念，“外在輸血，內在造血”，讓扶貧成效在2020年之后不中斷，這也是鄉村振興戰略提出的原因之一。讓扶貧成效可持續，讓貧困群體自己“立起來”，再通過黨和政府的相關扶貧政策和措施帶動貧困群體的收入增加。對于2020年全面脫貧目標的達成以及后續鄉村振興戰略的實施，我們應認識到：首先，全面脫貧與鄉村振興的目標具有一致性和連續性;其次，全面脫貧與鄉村振興的路徑方法上具有聯動性和互補性。

全面脫貧與鄉村振興的有效銜接關系到促進脫貧后經濟社會發展和群眾生活改善，實現全面脫貧和鄉村振興的有效銜接是我國如期實現全面小康社會的關鍵。習近平總書記在2020年12月舉行的中央農村工作會議上強調，在向第二個百年奮斗目標邁進的歷史關口，鞏固和拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化。全面脫貧與鄉村振興要實現有效銜接需要做好政策、產業、基礎設施、人才等方面的各項工作。脫貧是鄉村振興的基礎和前提，鄉村振興戰略的實施是鞏固和深化脫貧成果，兩者相互獨立卻又緊密聯系、相互作用?？茖W謀劃推進全面脫貧與鄉村振興的有效銜接，要對標中央要求查漏補缺，確保全面脫貧質量靠得住，同時，面對已經取得的成績，要保持戰略定力，不放松問題導向，堅持實事求是原則，防范減貧治理過程的風險點，銜接好鄉村振興各項工作持續推進。

實現全面脫貧與鄉村振興的有效銜接，就要守住脫貧攻堅成果，防止返貧，做到工作不留空檔、政策不留空白，建立有效的工作機制，保障過渡期的工作政策的連續性與穩定性。全面脫貧以后，“三農”工作重心將發生歷史性轉移，應乘勢而上推進鄉村振興戰略的實施，全面建成小康社會。全面實施鄉村振興戰略的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅。要有效推進全面脫貧和鄉村振興有效銜接，就要解決以下六個方面的問題：一是貧困地區生產經營模式、產業結構與發展動力有待進一步轉型升級，產業扶貧是穩定脫貧的根本之策，但現在大部分地區產業扶貧措施比較重視短平快，考慮長期效益、穩定增收不夠，很難做到長期有效。如何鞏固脫貧成效，實現脫貧效果的可持續性，是后扶貧時代貧困問題治理要解決好的重要問題。二是要加強社會主義精神文明建設，推動形成文明鄉風、良好家風、淳樸民風。現階段，積極培育和踐行社會主義核心價值觀，助推扶貧工作，從精神層面上拔窮根、摘窮帽，最大限度地凝聚共識，形成奮發向上的精神力量，在物質全面脫貧的同時實現精神脫貧。三是深度貧困地區和特殊貧困人口社會保障需求強烈、民生基礎薄弱，應加強農村地區基礎設施建設，統籌推進城鄉基本公共服務均衡發展。只有堅持以人民群眾的需求為導向，才能進一步打贏脫貧攻堅戰，并在后脫貧時代鞏固“戰果”，防止返貧。四是貧困地區生態環境脆弱，需要健全生態環境保護長效機制，加強農村生態文明建設，“綠水青山就是金山銀山”，生態環境的可持續發展才是防止返貧的根基。五是貧困人口脫貧致富、鄉村振興的主體意識和參與能力不足，要進一步激發農村資源要素活力，“扶貧先扶智”，明確的主體意識與積極的公眾參與是后扶貧時代防止返貧的不竭動力。六是要加強和完善鄉村治理體系建設，提高鄉村治理能力。精準扶貧戰略實施以來，成績卓越，但是形式主義、官僚主義、弄虛作假、急躁和厭戰情緒以及消極腐敗現象仍然存在[2]，有的還很嚴重，會影響后扶貧時代貧困問題的治理，阻礙鄉村振興戰略的有效推進，在全面脫貧與鄉村振興銜接過程中，不能放松防腐反腐相關工作。

（二）界定相對貧困標準問題

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出要“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”。在通過精準扶貧戰略消滅絕對貧困時，需要確定一個貧困標準來識別需要幫扶對象和獲取救助的對象。

相對貧困標準認定的問題關系到“后2020”時代貧困政策的制定和實施，界定貧困標準，可以科學合理地對需要幫扶的對象和人群進行幫扶。國際上對于貧困標準的制定比較簡單，經濟合作與發展組織經過大規模調查后提出了以一個國家或地區社會中位收入或平均收入的50%作為這個國家或地區的貧困線，這就是后來被廣泛運用的國際貧困標準。這一標準簡單明了易操作，另外，這種標準可以用作國家之間的社會救助標準方面的比較。

如何結合我國實際情況，制定適合我國國情的貧困標準線，是后扶貧時代貧困問題治理需要重視的問題。首先，我國地域廣闊，不同地區之間的生活狀況、生活支出成本不同，對于滿足其基本生活要求或是否“貧困”的理解就會有差異，這是制定地區貧困線應該考慮的因素，要做到因地制宜、具體問題具體分析，在國家統一的基本貧困標準線基礎上，考慮適當的地區差異。其次，在以往發展階段，國家對于地區政策不同，各地享受到的政策福利有差異，這些也要納入考慮范圍。不僅要考慮國家福利政策在相關地區所帶來的“福利回報”，還要考慮福利政策對當地“貧困狀態”的影響，做好客觀的評估，這樣可以切實反映當地居民的貧困狀況和扶貧需求。三是受突發因素的影響導致返貧風險，基礎薄弱地區抗風險能力更弱，如本次新冠肺炎疫情，受影響嚴重的地區和人群肯定收入驟減，面臨返貧風險。四是要綜合考慮不同人群的收入可持續性問題，地區人口受教育程度、地區人口職業技能水平、高齡低收入人口比例等會影響相對貧困線標準。收入、能力、權利都會引發相對貧困，不難看出，影響貧困線標準制定的因素較多，難以提出明確的相對貧困的衡量標準和指標。

（三）統籌城鄉發展，建立常態化減貧機制問題

脫貧攻堅結束后，農村貧困人口溫飽問題得到解決，但是這并不意味著我國貧困問題的徹底解決，由于我國社會生產力發展水平仍然處于社會主義初級階段，我們要清醒地認識到不同人群的相對貧困問題仍然會存在這一客觀事實，2020年以后，扶貧模式會轉向常態、科學、有效性體制機制建設，另外，扶貧重點會轉向相對貧困人口。因此，減貧工作要統籌城鄉發展，致力于縮小城鄉差距、群體差距的全面治理。

農村人口之間的相對貧困問題、農村人口與城鎮人口之間的相對貧困問題、城鎮人口之間的相對貧困問題共同構成后扶貧時代的貧困問題。從城鄉關系來看，截至2019年底，中國的常住人口城鎮化率為60.60%，可謂成就斐然，但與發達國家平均74%的城鎮化率相比，尚有13.4個百分點的差距。這就意味著如果達到發達國家的水平，未來將會有超過2億人口從農村轉移到城鎮。[3]城鎮化進程中，農村人口遷入城鎮，由于生產生活技能的缺失，會有相當一部分人口有致貧風險。另外，很多地區城鎮本身發展不夠，就業機會不能滿足新遷入城鎮的農村人口的需要，農村人口遷入城鎮以后，生活成本也會上升，所以，前期的異地搬遷安置農村貧困人口存在很大的返貧風險。在科學合理統籌城鄉發展過程中，建立常態化減貧機制十分必要，要避免出現“剛脫貧又返貧”的窘境。

統籌好城鄉發展，建立常態化減貧機制，是全面建設社會主義現代化國家的重大任務，也是實現共同富裕的戰略舉措。建立常態化減貧機制，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，幫助農村低收入人口和欠發達地區加快發展，需要重點落實好三項工作：一是健全返貧監測和幫扶機制;二是建立欠發達地區幫扶機制;三是堅持和完善社會力量參與幫扶機制。

三、后扶貧時代貧困問題的治理措施

（一）轉變減貧思路，將扶貧為主的治理機制轉向防貧為主的針對相對貧困的治理機制

繼續加快經濟社會發展，改革和完善現有制度。以中國制度優勢確保減貧成就，進一步改善人民群眾物質和精神生活，關注和解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，從而實現人民群眾的根本利益，提高人民群眾的幸福感。

在“后2020”時代，貧困主要是以相對貧困的形式存在，且主要由老少病殘等特殊群體構成，扶貧思路從主要解決收入貧困向解決多維貧困轉變，從重點解決農村貧困問題向統籌城鄉扶貧轉變。這意味著扶貧工作領域的轉移，以及扶貧工作要更加注重“造血”功能的培育，貧困人口的幫扶更多要依靠能力建設，要注重激發貧困人口的內生動力。通過擴展低收入人口的致富渠道，提升落后地區和低收入人口的發展動力，注重對農村人口特別是貧困家庭和城市的低收入群體的資產積累。2020年以后，我國減貧戰略主要是鞏固脫貧攻堅成果，有效防止返貧。治理減貧應當以縮小差距、為低收入者創造更多就業機會為目標。

后扶貧時代的相對貧困問題治理是防止脫貧不穩定戶返貧、防止邊緣易致貧戶致貧。簡單說來就是要預防貧困的發生，即在沒有絕對貧困的時候要想著怎么防止相對貧困的產生。脫貧只是基礎，防貧才是根本，是主動應對貧困問題的“先手棋”。預防貧困是地方政府治理中主動作為、敢于作為的集中體現，在實踐意義上，主動出擊，提前制定具有前瞻性的措施，是地方政府執政能力不斷提升的表現。防貧體現著黨和政府對人民負責的態度，扶貧工作取得一定成效后，我國多地已率先實踐“未貧先防”機制，防貧工作不僅關系脫貧工作的質量，也關系打贏脫貧攻堅戰的成敗。從實踐層面看，隨著脫貧攻堅戰的深入開展，有些地方已經把防貧工作放在了突出的位置，立足“后2020”的扶貧工作，積極探索精準防貧體制機制建設，構筑了一道返貧的“保障墻”。[4]

（二）加大政策支持力度，建立健全防返貧長效監督機制

2019年4月16日，習近平總書記在解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上指出：要探索建立穩定脫貧長效機制，強化產業扶貧，組織消費扶貧，加大培訓力度，促進轉移就業，讓貧困群眾有穩定的工作崗位。要做好易地扶貧搬遷后續幫扶。要加強扶貧同扶志扶智相結合，讓脫貧具有可持續的內生動力。

各地要建立動態監測機制、問題督辦機制，將貧困戶、已脫貧戶、低收入戶都納入監測范圍。多方面原因可能影響減貧工作成效，例如2019年底的一場突如其來的疫情無疑是一場大考，疫情的出現，必然會影響著農業生產、農民收入，考驗著減貧工作成效。大災大難面前，以前減貧措施成效可能會大打折扣，例如，過去很多地方將竹鼠養殖作為脫貧致富項目，然而，2020年2月24日，十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》。這一決定就意味特種養殖產業迎來巨大轉折，很多依靠人工繁育的動物品種就不能上市銷售了，這一決定嚴重制約了如竹鼠養殖、蛇類養殖產業的發展，這類品種的養殖戶經濟收入必然會受影響，而要解決這一困境，還需國家后續政策能對這些特種養殖進行分類對待，精準幫扶。

建立防返貧長效監督機制，要根據核查情況，將區域范圍內低收入人口變動、新產生貧困情況等及時納入動態調整范圍，政府民政部門、農業部門應及時收集貧困群體的利益訴求，組織調研，做好低收入群體就業扶持工作，加大對低收入人群的就業技能培訓。在幫扶資金上，財政部門通過以獎代補、貼息、擔保等方式，發揮財政資金的杠桿作用，加強對扶貧資產資本監督管理，確保長效穩定收益。

另外，穩就業才能防止返貧，2020年受新冠肺炎疫情影響，回流返鄉的農民工增加，其就業問題要及時解決，就地就近就業，提供更多的崗位，讓貧困戶實現穩定就業，提高貧困戶的勞動技能，各地可以嘗試開展“點對點”送工服務，落實好兜底就業，確保沒有貧困群眾因失業返貧。

（三）建立分級預警監測機制，實行動態管理

返貧潛在風險與返貧實際發生的關聯性要引起相關部門足夠重視，組織力量加快建立分級預警監測機制進行動態監管和預警，對其家庭狀況和收入來源進行風險評估，識別出需要進一步鞏固脫貧成效的脫貧戶，關注其后續鞏固需求，形成短期、中期、長期相結合的鞏固體系。[5]建立分級預警監測機制的工作責任主體應該是在縣、鄉、村三級，積極構建長效機制，常態化持續推進，確保預警監測機制可以準確知曉返貧風險人群、提前進行預測預警、采取有效措施，以便超前布置、防風險于未然，最大可能減少有返貧風險的人口。

脫貧人口的返貧風險和邊緣人口的致貧風險都要納入到預警監測機制中。建立科學分級聯動檢測體系和防致貧返貧預警機制，對重點對象要實時監測，要充分利用脫貧攻堅數據庫進行貧困地區人口科學管理，提前發現和識別存在返貧致貧風險的人口，采取針對性的幫扶措施，對有返貧跡象的地區和人口加強管理，將風險把控關口前移，防止脫貧人口返貧和邊緣人口致貧。預警監測對象主要是脫貧不穩定的建檔立卡戶和略高于貧困戶的邊緣戶。目前我國大部分地區預警監測機制的主要考量指標是收入和“兩不愁三保障” 指標。后扶貧時代，要根據形勢發展和相對貧困的特點，完善貧困標準指標體系，并將其納入監測預警體系。

一是要利用好大數據平臺，扶貧主管部門要及時將扶貧期間所收集的信息與人社、民政等部門實現信息共享;二是做好信息收集共享的同時，加強對信息的管理和更新，根據政府的統一要求，實行有進有出的辦法，對數據資源實施動態管理;三是定期梳理數據平臺的各項數據，對存在致貧風險的家庭和人口進行重點干預;四是利用大數據平臺，對接民政、醫保等部門，把因傷因病致貧的家庭和人口及時快速地納為幫扶對象。通過建立信息共享的大數據平臺，減少基層干部忙于調查核實的工作，也可以讓人民群眾真切感受到黨和政府對于弱勢群體的關愛。

各地目前已經開展的財政社保信息化建設就是很好的工作機制，例如陜西省在2020年社會保障工作要點中提出，建立社保信息共享機制，充分利用“財政云”和各類社保信息，加強對數據的分析使用。推進全省財政社保信息化建設，完善社保基金預決算編報系統，增強審核功能和數據分析功能。[6]信息資源的共建共享，一方面有效減少了基層干部的工作量，另外一方面也提高了基層工作效率，讓人民群眾盡早享受到各項政策紅利。后扶貧時代的相對貧困問題治理難度會更大、任務會更重，要求也會更高，因此，運用人工智能、大數據、物聯網等先進技術擴大其覆蓋范圍和適應能力，深耕“擴面、增品、提標”，精準保到“點”上、保到“根”上，進而為臨貧易貧戶全方位預防和化解返貧風險，助其遠離“貧困陷阱”和阻斷貧困代際傳遞。[7]

（四）強化綜合社會保障措施，做到應保盡保

黨的十九屆五中全會提出，改善人民生活品質，提高社會建設水平，健全多層次社會保障體系，全面推進健康中國建設。這些都是民生的關鍵所在，社會保障體系與社會治理的優化關系每個人的幸福。確保做到“脫貧不脫?！?，切實做好社會救助兜底保障，實現“陽關救助”，要對符合條件的家庭和個人加強核查和認定，對評議和審批對象進行公示，接受監督。在做到“應保盡保”的同時，也要實現“應退盡退”，低保監管需要健全和完善相關制度，嚴格申請制度，完善查驗體系，后續管理逐步到位，拒絕人情關系。各地要強化醫療救助托底，探索將貧困邊緣戶的大病、重病患者納入健康扶貧保障的范圍，對負擔較重的大病、重病患者加大社會救助力度，防止因病致貧返貧。

社會保障的目的就是幫助低收入群體建立安全感，落實社會保障措施，主要是提高保障標準，擴大保障范圍，特別是在全國居民消費品價格上漲的背景下，救助標準就有必要跟物價掛鉤，有利于保障低收入群體的生活。加強對貧困人口幫扶，是脫貧攻堅戰后有效鞏固扶貧成效的有力支撐。讓貧困人口提高自身能力，更好地融入社會，找到更好的工作，獲得更多的收入，得到個人的發展。

對特定家庭和群體進行幫扶，幫助渡過難關，對于穩定經濟、穩定社會和有效應對當前的新冠肺炎疫情也具有重要的現實意義。保障民生福祉，助力更加充分更高質量就業和多層次社會保障體系建設，將中央及地方的財政資金花在刀刃上，以對人民負責、對歷史負責的態度落實好各項社會保障措施，是黨和政府工作的出發點，也符合廣大人民群眾期盼。

（五）加強長效減貧工作的人才隊伍建設

2020年農業農村部辦公廳印發的《農業農村部2020年人才工作要點》提出“進一步加強農業農村人才隊伍建設，為全面建成小康社會提供強有力人才支撐”。習近平總書記指出：脫貧攻堅任務能否高質量完成，關鍵在人，關鍵在干部隊伍作風。

減貧工作人才隊伍建設一方面要從引才、育才、留才等內部支撐系統方面加強組織人才、中堅人才、基礎人才隊伍的建設;另一方面要從人才儲備、外部環境等方面加強外部支撐體系建設，打好人才隊伍建設“組合拳”，讓人才為長效減貧工作提供強有力支撐。脫貧地區本身發展基礎薄弱、脫貧人口自我發展能力也不足，加強減貧人才隊伍建設是解決“后2020”時代相對貧困問題的關鍵所在。地方政府要貫徹新時代黨的組織路線，充分發揮黨管人才的政治優勢，加強對扶貧干部的各項培訓，增強工作本領。關心和支持扶貧干部，切實解決其工作生活上的后顧之憂，為黨的減貧事業積累人才資源。

參考文獻：

[1] 新浪財經.美國貧富差距進一步擴大：頂尖1%的人群 收入是余下99%的26倍 [EB/OL].（2018-07-20）[2020-11-10]http：//finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/2018-07-20/doc-ihfqtahh7440457.shtml.

[2]何菊蓮，王善平.脫貧攻堅效能審計：監管困境與機制完善[J].湖湘論壇，2019（2）：160-168.

[3]李偉.新中國70年中國特色城鎮化道路的演進與發展[J].中國黨政干部論壇， 2019（6）：6-10.

[4]左騰飛.筑牢脫貧攻堅防貧的四道“保障線”[J].人民論壇·學術前沿，2020（8）：128-131.

[5]榮超. 加快構建返貧監測預警機制[N]. 中國社會報，2020-08-17（03）.

[6]陜西財政2020年社會保障工作要點[J].西部財會，2020（4）：4-7.

[7]郭君平.讓“防貧?！笔刈∶撠毘晒?遏制貧困增量[N]. 糧油市場報，2020-12-01（B03）.

責任編輯：詹花秀