武陵山片區綠色城鎮化發展的動力機制與實現路徑

熊曦　楊坤　肖俊　曹懷宇

摘要：以綠色發展理念推進城鎮化發展是保持區域經濟持續健康發展的強大引擎。綠色城鎮化發展的動力，可以分為根本動力、內生動力和外生動力，以此對照分析武陵山片區綠色城鎮化發展的基礎條件、具備的優勢以及不足，發現武陵山片區綠色城鎮化發展有著先天優勢，并取得了一定成效，但也面臨著不少問題，如：綠色城鎮化發展要素支撐不足;農業轉移人口市民化進程緩慢，城鎮化基礎薄弱;區域發展不平衡;生態文明建設與城鎮化發展的協同推進力度不夠;產業結構優化升級進程緩慢等。因此，應從促進人的城鎮化發展、推動產業結構轉型升級、深入推進城市生態文明建設、完善綠色城鎮化的要素支撐體系等方面著手，推進武陵山片區綠色城鎮化高質量發展。

關鍵詞：武陵山片區;綠色城鎮化;動力機制;高質量發展

中圖分類號：F2? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1009-3605（2021）02-0115-09

引言

推進城鎮化高質量發展既是現代化建設的重要任務，也是激發國內市場需求的最大潛力所在。隨著我國城鎮化水平的不斷提高（2019年末首次超過60%），產業及人口在城鎮不斷聚集，城鎮化在推動地區經濟增長的同時，其發展所產生的環境污染、生態破壞等問題也較為突出。[1]為解決這些問題，中央政府提出，發展新階段要以新發展理念引領城鎮化高質量發展，以促進城鎮化可持續發展，并著力強調促進城鎮化發展和生態環境質量方面的協同推進。2013年底召開的中央經濟工作會議就提出，要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。2015年4月，中共中央國務院在《關于加快推進生態文明建設的意見》中提出要“大力推進綠色城鎮化”，黨的十八屆五中全會又明確提出要促進農業現代化、新型工業化、城鎮化、信息化和綠色化的協調發展。2020年，在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中強調要推進以人為核心的新型城鎮化，推進城市生態修復、功能完善工程，建設海綿城市和韌性城市。從國家出臺的一系列政策措施來看，走綠色化與城鎮化深度融合的綠色城鎮化之路是高質量城鎮化發展的重要路徑之一，而綠色城鎮化就要求在保證經濟發展速度的同時堅持人與自然和諧共生，這也是城鎮高質量發展的內涵。[2]在武陵山片區的區域經濟發展過程中，城鎮化是必由之路，但是武陵山片區的大部分地區屬于國家重點生態功能區，并不適合走規模擴張式的城鎮化發展之路，需要結合片區的生態需求走綠色城鎮化的道路。[3]本文通過對綠色城鎮化發展的動力機制分析，結合武陵山片區綠色城鎮化發展的具體情況，分析其綠色城鎮化發展的路徑與策略，旨在為推進武陵山片區綠色城鎮化高質量發展提供參考。

一、綠色城鎮化的內涵及特征

城鎮化是由農業人口占很大比重的傳統農業社會向非農業人口占多數的現代文明社會轉變的歷史過程，是一個人口大規模遷移和集聚的過程。2015年，中共中央政治局會議審議通過《關于加快推進生態文明建設的意見》，提出把生態文明建設融入經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程，協同推進新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化和綠色化。我國將“四化”（工業化、信息化、城鎮化、農業現代化）同步升級為“五化”（工業化、信息化、城鎮化、農業現代化、綠色化），將綠色化融入其中，并強調要以綠色化引領城鎮化，促進綠色城鎮化發展。此后，學者們對綠色城鎮化展開了深入的研究。一般認為，綠色城鎮化是在城鎮人口、產業、土地、城市空間、生態環境等有序、科學的轉變過程中注重社會、經濟與生態環境協同發展的城鎮化模式，也就是走城鎮生產綠色化、生活綠色化、生態綠色化的協同發展之路。[4]

綠色城鎮化體現出五個鮮明的特點：一是農村人口的有序轉移。因地制宜引導農村人口進入城市，更加關注城鎮化發展的質量，城鎮更能吸引人口、留住人口，城鎮資源公平共享，可破解城市無序擴張、社會文化滯后的弊端，并形成宜居的氛圍。二是城鎮生產的綠色化。城鎮生產綠色化主要體現在產業上，城鎮產業是以低能耗、低排放、低污染為特征，城市資源配置效率高，產業與環境形成良性循環。三是城鎮生活的綠色化。從生態文明建設高度看，城鎮生活是綠色化的，如城市居民日常出行使用公共交通，城市垃圾科學分類，城市建筑綠色化等。四是城鎮生態綠色化。以森林城市、綠色城市、海綿城市、韌性城市等理念為引領，形成城市良好的生態環境，進一步鞏固城市的宜居效果。[5]五是各種要素得到科學合理的配置和利用。體現在土地、城市空間布局、公共資源等方面配置合理高效，形成良好的要素互相支撐狀態。[6]

二、綠色城鎮化發展的動力機制分析

綠色城鎮化的發展受多方面因素的綜合影響，探討其內部、外部影響因素及其作用機制，闡述其發展的根本動力，是分析其動力機制的關鍵所在。[7]本研究認為綠色城鎮化發展的動力機制是由根本動力、內部動力和外部動力所組成，這些動力因素構成了一個系統。其中，地區高質量發展需要是綠色城鎮化發展的根本動力;內部動力主要包括五個方面，即人的城鎮化發展、產業結構優化升級、區域經濟增長、城鎮發展的要素稟賦、生態文明建設等;外部動力主要包括國家層面的政策與戰略、地區之間的競爭以及區域的客觀條件等。需要指出的是，根本動力、內部動力和外部動力等因素并不是孤立的，而是相互作用、相互聯系，又相互制約的。共同構成綠色城鎮化發展的動力機制系統，如圖1所示。

（一）綠色城鎮化發展的根本動力

黨的十九大報告指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”。而高質量發展階段，推動地區經濟增長的著力點在產業發展和城市發展上，近年來，各地區都在努力打造高質量的新型城鎮化，推進產城融合。可以說，在一定程度上，地區經濟社會高質量發展的主體是城市，城市的高質量發展與地區高質量發展要求“同頻共振”。如何才能推動城市的高質量發展呢？關鍵要走綠色城鎮化的發展道路，這是因為，綠色城鎮化體現著地區高質量發展的理念，如發展綠色產業，強化生態保護，引導大中小城市合理發展，有序吸引農村人口進入城市等，這些與地區高質量發展理念是一脈相承的。特別是像武陵山片區這樣的生態功能區，生態環境是武陵山片區發展的底線，在城鎮化進程中不能以犧牲生態環境為代價。因此武陵山片區需要通過發展綠色產業、發展綠色城市等來促進綠色城鎮化發展，堅決走城鎮集約開發與綠色發展相結合的城鎮化發展道路，以促進地區的高質量發展，實現城鎮人口適度、資源節約、經濟高效、環境友好，進而實現城鎮化的綠色轉型，確保地區經濟持續、穩定、高質量發展。[8]

（二）綠色城鎮化發展的內生動力

1.人的城鎮化發展

以人的城鎮化發展為核心，是提高城鎮化發展質量的關鍵，也是綠色城鎮化發展的內在動力之一。隨著社會的不斷進步，以及城鎮化的縱深推進，人的城鎮化發展受到了更多的關注，未來城鎮化應在土地資源的集約高效配置前提下，不僅讓農民進城實現地域轉移和職業轉換，還要實現公共資源的公平公正的共享，讓城鎮能夠留住人，吸引人，打造宜居的城鎮工作和生活環境。綠色城鎮化，通過加快現代服務業體系建設，改善農村進城人員就業環境，促進城鎮吸引人、留住人，可以帶動本地區人的城鎮化高質量發展。同時，通過綠色城鎮化的深入建設，提供宜居的環境和宜業的環境，為推動城鎮化的高質量發展提供堅強保障。

2.產業結構優化升級

城無產不興，產無城不立。產業是城鎮化速度和城鎮化質量提升的基礎。伴隨著產業結構的調整，城鎮化動力也處在持續更迭中，但一個趨勢是不變的，即產業結構不斷完善和優化是城鎮化發展的動力之一。城鎮化能帶動產業結構的優化升級，如農業可以為綠色城鎮化提供基本保障，二、三產業的結構性變動可以促進綠色城鎮化的不斷實現。如在綠色城鎮化推進過程中，第一產業比重逐年下降，第二、第三產業比重逐年上升，以綠色、環保、低碳和高技術為重要特征的第三產業比重會越來越高，更多的勞動力愿意從事現代制造業、服務業等非農產業，不斷釋放出旺盛的內需潛力和蓬勃的發展動能，成為綠色城鎮化的動力源泉。因此，加快綠色產業發展為主導的產業結構優化升級是綠色城鎮化發展新動力，有助于城鎮化可持續健康發展。武陵山片區主打生態牌，通過發展生態旅游等第三產業，不斷提高城鎮產業綠色發展程度，促進產業結構優化升級的同時，鞏固了城鎮化綠色發展。[9]

3.區域經濟增長

一個國家或地區的城鎮化水平與其經濟發展狀況有著密切的關系，經濟發展會促進城鎮化的發展，而城鎮化的發展也會影響經濟增長。城鎮是經濟發展的主要載體，抓好了城鎮的發展，在一定程度上也就抓住了區域經濟增長的“牛鼻子”，因此，區域經濟發展對城鎮化發展提出了明確的需求。要把建設生態宜居城市，作為推動經濟社會又好又快發展的重要任務和引擎，在推進綠色城鎮化的過程中，需要完善相關的綠色基礎設施建設，打造綠色生態環境，完善綠色要素的投入，這些都會拉動區域經濟增長，因此，區域經濟增長是綠色城鎮化發展的重要內在動力。

4.城鎮發展的要素稟賦

隨著城鎮化進程的不斷推進，城市發展的要素支撐要求越來越高，以土地這一要素為例，農村人口的大量進城，遷入地會增加建設用地面積，用于產業發展或者農村人口進城所需住房建設。建設用地的增加，對高效配置城市土地資源、推動城鎮綠色發展提出了新的要求，因此，要高效利用城市土地，合理配置生產、生活空間，就需要走綠色城鎮化發展的道路。

5.生態文明建設的需要

綠色城鎮化是生態文明建設的主要載體和主戰場，“綠水青山就是金山銀山”，城鎮的發展必須堅持生態文明建設的理念，統籌推進城市空間科學布局，合理利用各種資源，決不能以犧牲環境為代價來換取城鎮化發展的速度提升。要用“兩山”理念促進環境保護和城鎮化發展的良性互動，摒棄傳統粗放式的城鎮發展模式，建立可持續的綠色城鎮化發展模式。因此，需要走宜業宜居、富有特色、充滿活力的綠色城鎮化道路，同時，要高度重視城市生態環境的承載能力和可再生能力，統籌優化城鎮國土空間規劃、產業布局和人口分布，考慮環境與經濟協同發展的城鎮化模式，提升城鎮可持續發展能力，讓生態文明理念深入到城鎮化發展當中。[10-11]

（三）綠色城鎮化發展的外生動力

綠色城鎮化發展的外生動力主要是國家戰略、地區競爭、區域條件。

1.國家戰略

國家層面對于綠色城鎮化發展非常重視，一系列重要講話和文件出臺，從國家新型城鎮化規劃的發布，到近幾年一系列試點城市的布局，中央政府明確了以綠色發展理念引領新型城鎮化發展的戰略思路，并提出了“綠色城鎮化”的概念。國家層面的戰略為綠色城鎮化的縱深推進提供了科學指南，是綠色城鎮化發展的重要的外部動力。武陵山片區作為國家重點生態功能區，更應注重綠色城鎮化發展，要以生態系統的主導服務為主，促進城鎮生態調節功能、生態互補功能的作用發揮。

2.地區競爭

我國各地區的區域條件參差不齊，東中西部城鎮化水平呈現一定的區域差異。東部地區自身基礎較好，吸引投資的能力明顯強于中西部，產業發展基礎好，城鎮建設規模已經具備一定的條件，吸引農村人口進入城市、留住人才的能力較強，城鎮化可持續發展能力較強。中西部地區只有充分利用地區比較優勢，如生態優勢、資源優勢、獨特產業優勢，增強城鎮的發展能力，才能走出一條有別于東部的綠色城鎮化道路，提升城鎮化競爭力。走生態優勢、綠色發展的城鎮化道路，是增強生態優勢明顯地區城鎮化競爭力的必然之路，是縮小與其他地區城鎮化質量之間差距的重要選擇。對武陵山片區來說，地區競爭是綠色城鎮化發展的外部推動力。[12]

3.區域條件

城鎮化高質量發展離不開區域自身的條件，如交通區域條件較好的，可以大力發展優勢產業促進城鎮化高質量發展;旅游資源條件較好的，可以依托旅游資源開發，推進旅游城鎮化發展;生態資源豐富的地區，則可以考慮城鎮集約開發與綠色發展相結合的城鎮發展模式。總之，城鎮化的高質量發展要與地區資源、環境相協調，走資源節約、環境友好、經濟高效的新型城鎮化發展道路。像武陵山片區這樣的地區，最適合發展綠色城鎮化，依托區域優質的綠色資源和社會文化資源，大力推進綠色、低碳、循環產業為主導的綠色生態城鎮化發展。[13-14]

三、武陵山片區綠色城鎮化發展的基礎條件與發展現狀

（一）武陵山片區綠色城鎮化發展情況

武陵山片區由湖北、湖南、重慶、貴州四省市相交地帶的71個縣（市、區）組成，具有典型的山地區域特點，生態環境優美，地形地貌獨特，產業特色鮮明。

一是城鎮生產的綠色化情況。武陵山片區主要發展特色農業、水電、生態文化旅游、生物醫藥、邊貿物流等產業為主，環境污染較少，與武陵山片區得天獨厚的自然條件以及文化背景相吻合。城鎮產業總體上以綠色為主。

二是城鎮生活的綠色化情況。武陵山片區城鎮公共交通體系不斷發展，增加了清潔能源的利用率，城鎮供排水、供氣、道路等公用設施不斷完善，城鎮污水處理、垃圾無害化處理措施增加。

三是城鎮生態的綠色化情況。武陵山片區四季分明，氣候宜人，河流眾多，山地林地面積廣，森林覆蓋率達70%以上，動植物資源多樣，被譽為“華中動植物基因庫”。目前，正在著力構建山清水秀、天藍地綠的良好城市生態環境，城市的環境日益改善，城市越來越宜居。武陵山片區已整體納入國家首批生態文明先行示范區。

四是城鎮要素配置和合理利用情況。武陵山片區整體為限制開發區，大部分處于高海拔山區，生態環境承載力不強，產業發展與結構調整受要素支撐的制約較大。針對這種情況，出臺了一些緩解要素支撐難題的措施，如《關于加強國土資源管理支持武陵山羅霄山等地區區域發展與扶貧攻堅的若干意見》《開發性金融支持武陵山片區扶貧開發三年行動計劃》等，不斷優化城鎮空間布局，不斷加大城鎮建設投入，城鎮要素支撐體系逐步健全。

五是人的城鎮化發展情況。武陵山片區因地制宜探索山地特色城鎮化發展道路，目前城鎮化率比較高的地區主要是吉首、鶴城、冷水江等地，城鎮化率比較低的地區主要是安化、隆回、道真、正安、思南、印江、石阡、松濤等地，總體來看，區域差異比較明顯，近年來，在公共資源配置方面加大了投入，在教育、醫療資源共享方面取得了明顯的成效，提升了城鎮化發展的質量。

（二）武陵山片區綠色城鎮化發展的優勢與機遇

一是武陵山片區有良好的綠色發展基礎。一方面，武陵山片區自然生態資源豐富，尤其是優質旅游資源豐富，有國家自然保護區近20個、國家地質公園4個、國家森林公園50多個、國家濕地公園60多個、國家水利風景區80多個，適合發展自然生態觀光旅游。另一方面，武陵山片區文化底蘊深厚，與生態資源形成互動匹配，發展文化旅游有明顯優勢。通過湘鄂渝黔四省市共同整合線路、開拓市場、加強協作，不僅可以為推進綠色城鎮化發展提供堅強的保障，而且可以為區域發展與城鎮化高質量發展目標實現提供重要載體和平臺。通過發展旅游業，還可以促進城鎮擴散效應發揮，帶動腹地發展，進而帶動整個區域的發展。因此，武陵山片區完全可以在保護生態資源的基礎上，推進綠色城鎮化發展，把優良的生態資源轉變為發展動力，推進城鎮化質量提升。

二是武陵山片區擁有綠色城鎮化發展的國家層面戰略機遇。武陵山片區推進綠色城鎮化擁有難得的機遇，如擁有西部大開發戰略、促進中部崛起戰略、集中連片特困地區區域發展和扶貧攻堅戰略等多項政策機遇。也形成了較好的輿論環境、外部環境。把握好這些機遇，利用武陵山片區先行先試的優勢，必將推動武陵山片區綠色城鎮化的可持續發展。

三是發展城鎮化的區域條件。武陵山片區提出要建成中國中部地區重要的生態屏障，長江流域清潔水源區，國際知名生態旅游區。這些都是靚麗的生態名片和生態發展目標。近年來，武陵山片區各地區統籌推進交通、水利、能源、通信、城鎮等基礎設施建設，按照主體功能定位發展，加強生態文明建設，切實改善民生，加強社會建設，落實各項優惠政策，啟動重大項目建設，確保武陵山片區城鎮化各項任務有序推進，為綠色城鎮化發展提供了有利的條件。[15]

（三）武陵山片區綠色城鎮化發展的挑戰與不足

一是城鎮發展要素支撐不足。武陵山片區屬國家重要生態功能區，在城鎮化高質量與綠色發展方面面臨著眾多難題。依據《全國生態功能區劃》劃分，武陵山片區列于全國重要生態功能區域，屬山地生物多樣性重要保護區。推進綠色城鎮化，亦存在不少亟待解決的問題，如部分地區水土流失、石漠化與土壤侵蝕問題比較突出，地質災害形勢比較嚴峻，產業發展過程中面臨一些要素支撐難題等，如交通不便、發展的資源和要素流動成本高，在一定程度上制約了武陵山片區綠色城鎮化發展。

二是農業轉移人口市民化進程緩慢，城鎮化基礎薄弱，區域發展不平衡，制約了人的城鎮化質量提升。片區大中城市缺位，除了六大中心城市（懷化、黔江、恩施、吉首、張家界和銅仁）建設規模稍大一點，其他城市規模都較小，而且，六大中心城市也存在著集聚和輻射作用有限，承載能力有限的問題。加上城鎮職能單一，缺乏區域分工與協作、產業同構嚴重，綠色城鎮化的發展缺乏依托和后勁。

三是武陵山片區城鎮化進程緩慢，城鎮發展的地區差異越來越明顯。近年來，武陵山片區的城鎮化率有所提高，但其整體水平仍然明顯低于所屬省區和全國的平均水平。武陵山片區城鎮體系不夠完善，體現在各個城鎮之間缺少內在的聯系，而且還表現在各個城鎮規模在比例關系上的不協調，影響了綠色城鎮化的健康發展。武陵山片區城鎮化率從2004年的20.47%上升至2014年的36.62%，再上升到2019年的38.48%。但縱觀2010-2019年全國城鎮化率（從49.95%上升到60.6%）以及湖南省城鎮化率（從43.3%上升到57.22%）的走勢，可以發現，武陵山片區雖然城鎮化率在逐年上升，但仍然落后于全國乃至湖南省的平均水平。

四是生態文明建設與城鎮化發展的協同推進力度不夠。雖然武陵山片區自然資源豐富，但生態環境比較脆弱，且隨著各地區自然資源的開發，經濟發展和環境保護的矛盾越來越突出。在城鎮化的發展過程中，甚至有些地方以資源置換的方式發展經濟，忽視了生態環境保護，對綠色城鎮化的整體推進有一定的制約作用。

五是產業結構優化升級推進進程較慢。限于自然條件、產業基礎、科技發展水平、資金、勞動力等多方面因素，武陵山片區各地區經濟發展的同質化現象嚴重，產業結構比較類似，在吸納就業人口，打造有競爭力的高端產業建設方面還有一定的差距，距離綠色產業體系建設和綠色城鎮化發展的要求也還有一定的差距。

四、促進武陵山片區綠色城鎮化高質量發展的對策

（一）促進人的城鎮化發展

一方面，要充分利用城鎮空間和產業基礎條件，增加農村進城人員的就業機會，有序吸引人口進入城鎮，著力提高城鎮綜合承載能力，努力營造和諧平安的人居環境，鞏固城鎮化發展的水平和質量。另一方面，促進城鎮居民生活方式和消費方式的綠色化，強化理智消費、勤儉節約、綠色低碳的生活理念，促進居民生活的綠色化。與此同時，要促進中小城市協調發展，支持一批特色民族文化、旅游度假、商貿流通、加工制造等小城鎮發展，提高其人口集聚能力。

（二）推動產業結構轉型升級

要響應綠色城鎮化的要求，大力發展低碳、綠色、環保產業，確保城鎮生產的綠色化。一是積極承接產業轉移，促進產業轉型升級，加快綠色化、工業化與城鎮化的協同推進進程，形成環境友好、互通性強、帶動力強的現代產業體系。二是加快發展傳統特色經濟和優勢產業，以綠色發展為導向，大力推廣綠色生產、綠色技術和綠色工藝，促進產業向綠色化方向升級。

（三）深入推動城市生態文明建設

武陵山片區六大中心城市（黔江、恩施、張家界、吉首、懷化、銅仁）要合力加快綠色城市建設，確保城鎮生態環境的綠色化，拓展其城鎮的輻射力和集聚力。一是保障綠色化、智能化的城市建設。城市建設要以海綿城市、韌性城市、森林城市等理念來指導;城市交通要考慮到各功能區之間的關系，科學規劃，降低市民通勤成本;建筑要推廣節水、節能、節地、節材技術;環保綠化、防災治污以及綜合交通等生態環境設施要不斷完善;科學規劃城市，協調好新城建設與舊城改造相互之間的關系，著力構建生態型城市綜合體。二是倡導綠色生活。提倡居民綠色出行和綠色消費;加強園林綠化，不斷提高中心城市及重點城鎮的綜合質量;加強城市垃圾處理的監管，加大城鎮污水處理、垃圾無害化處理設施建設力度，防止污染土地、大氣環境。三是通過綠色產業來帶動形成綠色產業園區。

（四）完善綠色城鎮化的要素支撐體系

發展綠色城鎮化要健全其要素支撐體系。應該依托城市的功能需求和空間需要，尋求完善要素支撐體系渠道。通過國土空間的科學布局、科技創新要素的不斷提升、基礎設施的不斷完善、資源配置效率的不斷提高等來完善綠色城鎮化的要素支撐體系。以土地要素為例，要形成“節約優先、保護優先、高效利用”的土地資源利用格局，確保綠色城鎮化的高質量推進。以制度要素為例，要完善綠色發展體制機制，營造適宜綠色產業發展的環境，嚴格把控生活垃圾、工業垃圾傾倒標準，制定綠色能源使用標準，為綠色城鎮化發展提供堅強的保障。此外，在基礎設施方面，要重點落實將已經列入武陵山片區規劃和相關省級規劃并能惠及多個地區的重大鐵路、高速公路、水運擴能改造項目、民用機場項目，爭取盡早啟動實施或竣工。還要落實對片區政策扶持，進一步提升自我發展能力，確保綠色城鎮化得以落實，取得更好的成果。

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責任編輯：詹花秀