深度貧困地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接研究

鄭中華

當前，我國正處于全面脫貧與鄉村振興有效銜接的歷史交匯期。一方面，脫貧攻堅已經取得了全面勝利;另一方面，鄉村振興是實現中華民族偉大復興的又一項重大任務。我們圍繞立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局帶來的新形勢、提出的新要求，必須堅持農業農村優先發展，走中國特色社會主義鄉村振興道路，以更有力的舉措、匯聚更強大的力量，加快農業農村現代化步伐，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足，切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作，讓脫貧基礎更加穩固、成效更可持續。

一、脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的科學內涵

《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出：鄉村振興，擺脫貧困是前提。我們必須堅持精準扶貧、精準脫貧，把提高脫貧質量放在首位，采取更加有力的舉措和更加精細的工作，堅決打好精準脫貧這場攻堅戰，只有打贏貧困地區脫貧攻堅戰，使貧困地區的產業基礎和各方面條件得以改善，貧困人口徹底擺脫貧困，才能為鄉村振興戰略的實施奠定基礎。

（一）脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的邏輯關系

脫貧攻堅和鄉村振興都是黨中央著眼于“兩個一百年”奮斗目標作出的重大戰略部署。從發展歷程看，黨的十六大提出了全面建設小康社會的奮斗目標，黨的十八大提出了全面建成小康社會的主要任務，黨的十九大又進一步明確“兩個一百年”奮斗目標，即到2020年全面建成小康社會和2050年全面實現社會主義現代化。

理論邏輯上，要素重合而又目標一致的兩者分層推進著“三農”工作，協調促進;實踐邏輯上，脫貧攻堅是鄉村振興戰略實施的基礎與前提，鄉村振興又為脫貧攻堅提供內生動力與制度保障，兩者的無縫對接是打贏脫貧攻堅戰和實現鄉村振興的關鍵;空間邏輯上，兩者均根植于鄉村，主體都是農民，旨在全面提升農民的福祉，因此二者空間的重疊、主體的互通、價值的一元性充分印證了二者具有內在耦合特征。

（二）脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的內在結構

脫貧攻堅的實施保障居民獲得基本的生存權利;而鄉村振興的實施則與居民美好生活的訴求相對應，保障居民獲得發展權利，即基本生活從發展能力、物質水平、生活水平、權益保障、心理健康五個方面展開。脫貧攻堅與鄉村振興提出的產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕五個維度內在耦合，兩大戰略在實施推進中，頂層設計為脫貧攻堅與鄉村振興的統籌銜接提供根本遵循，目標內容為二者的統籌銜接提供價值導向，路徑方法為二者的統籌銜接提供主干構架，政策保障為二者的統籌銜接提供動力支撐。統籌銜接脫貧攻堅與鄉村振興，最終實現中華民族偉大復興的中國夢。

（三）脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的現實意義

2020年農村貧困人口全部脫貧，為實現全面建成小康社會目標任務作出了關鍵性貢獻。黨的十八大以來，平均每年1000多萬人脫貧，相當于一個中等國家的人口脫貧，特別是農村基層設施有重大改善，新改建農村公路110萬公里，新增鐵路里程3.5萬公里。貧困地區農網供電可靠率達到99%，大電網覆蓋范圍內貧困村通動力電比例達到100%，貧困村通光纖和4G比例均超過98%。790萬戶、2568萬貧困群眾的危房得到改造，累計建成集中安置區3.5萬個、安置住房266萬套，960多萬人“挪窮窩”，擺脫了閉塞和落后，搬入了新家園。當前，圍繞立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局帶來的新形勢、提出的新要求，堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，以脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接為契機，堅持農業農村優先發展，走中國特色社會主義鄉村振興道路，持續縮小城鄉區域發展差距，讓低收入人口和欠發達地區共享發展成果，在現代化進程中不掉隊、趕上來，以更有力的舉措、匯聚更強大的力量，加快農業農村現代化步伐，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。

二、深度貧困地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接存在的主要問題

習近平總書記在中央政治局第八次集體學習時強調，“打好脫貧攻堅戰是實施鄉村振興戰略的優先任務”，而現階段在實施鄉村振興戰略的具體過程中，部分地區卻“另起爐灶”，制定的政策、措施互不支撐，搞重復建設，造成了不必要的資源浪費。由此可見，脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接還存在諸多問題，一是脫貧攻堅與鄉村振興建設主體內生動力不足，主體內生動力不足會阻礙脫貧攻堅與鄉村振興戰略的一體化推進。二是機制體制不統一的問題，兩者統籌銜接不夠。三是西部地區、深度貧困區及特困連片區由于區位的局限和影響，使得農村人才資源匱乏，產業發展水平比較低。四是深度貧困地區各個區域位置不同，各地發展不平衡。

（一）脫貧攻堅與鄉村振興建設主體內生動力不足

打贏脫貧攻堅戰實現鄉村振興鄉村的內生動力是根本。在脫貧攻堅與鄉村振興戰略一體化推進過程中，農民主體內在動力不足是一個必須應對的重大挑戰。一是退出型農戶與半工半耕的農戶數量逐年大幅增加，其收入來源完全或大部分不再來自農業生產與鄉村的關聯度降低，對鄉村發展的關心程度逐漸減弱，缺乏積極性主動性。二是部分黨員黨性覺悟不高，黨性意識不強，參與脫貧攻堅工作積極性不高，在生產、工作、學習中起先鋒模范作用發揮不夠。三是由于鄉村教育資源配備不佳，良好的鄉風文明亟待培育，加上一些貧困戶及部分農戶對脫貧攻堅和鄉村振興戰略相關政策文件精神領會不到位，等靠要思想較為嚴重，一定程度上影響了脫貧攻堅與鄉村振興戰略的一體化推進。四是輸血式扶貧返貧率高。留守農村的全農從年齡到學歷有所限制，特別是禁錮的思想等因素，對于生活安于現狀，致富意識較弱，一旦遇到意外，脫貧群眾無法獨自承擔傷害，故而出現“去年脫貧，今年返貧”的現象，深度貧困地區資源有限，群眾可利用資源更少，當群眾脫貧后，很多資源就會向其他未脫貧群眾傾斜。因為長期的政府扶持，使他們產生了很大的依賴思想。貧困是自身的事，部分群眾認為這是政府的任務，形成了“等靠要”的思想，沒有學會自我發展，收入也只處于貧困線上游不多，這樣的群眾返貧率是比較高的。

（二）機制體制不統一，兩者統籌銜接不夠

脫貧攻堅與鄉村振興戰略統籌銜接的整體謀劃缺失。據調查，一些地區，脫貧攻堅與鄉村振興之間缺乏相互通報機制、溝通機制、協調機制，對脫貧攻堅成熟的工作體系，缺乏有效的借鑒和吸收及創新性運用。對鄉村振興與脫貧攻堅之間政策的過渡接續謀劃不夠，缺乏統籌性的政策設計和支撐。脫貧攻堅與鄉村振興一體化推進缺乏整體綜合的統籌是客觀存在的現象。一是缺少規劃引領與實現路徑。一些地方，鄉村振興規劃與脫貧攻堅缺乏系統性、整體性、協同性，對原有的規劃缺乏有效整合、優化和重構。交匯期工作任務疊加，工作內容和工作重心轉移，兩戰略有機銜接的工作方法和工作路徑缺乏有效探索和實踐。二是體制機制不統一，脫貧攻堅與鄉村振興相互支撐、整體聯動、協調推進的系統性體制機制不夠完善，導致脫貧攻堅與鄉村振興在銜接度、同步度上出現不同程度的斷鏈。三是組織層面的硬件配置不齊銜接不暢，在統一協調產業開發、文化宣傳、組織建設、人才培養等具體事宜上由于部門之間客觀存在的壁壘，導致各個相關部門之間的組織銜接不暢。四是措施不互補。鄉村振興的標準比脫貧攻堅的要求要高，如何解決循序漸進的問題，從脫貧攻堅向鄉村振興過渡必須認真謀劃。實現整村脫貧的村居在產業發展、基礎設施和公共服務等方面取得較好成果，但解決措施僅針對“脫貧”問題，層次較低，與實施鄉村振興戰略未做到互補互進。

（三）農村人才資源匱乏，產業發展水平較低

鄉村振興戰略和脫貧攻堅的最大活力就是“人才”。近年來，隨著全國城鎮化建設的推進，城市的發展理念、生活環境、基礎設施、教育資源、公共服務等要素不斷吸引年輕的大學畢業生，農村的資源要素已不能滿足現在年輕人的發展，導致人才資源要素向本地回輸較少，輸血功能較弱。我國扶貧開發的實踐表明產業是脫貧之基、致富之源，產業的發展壯大是鄉村振興的基礎支撐，然而在推進脫貧攻堅和鄉村振興一體化實施的過程中，遇到的最大短板就是一些貧困地區的產業發展水平低。一是產業發展的物質基礎薄弱，一些地區的道路交通不暢。二是特色優勢產業發育不良，部分地區受氣候土壤條件等因素影響，主要以糧食作物生產為主，但缺乏產業化的方式運作，產業化程度低。三是產業發展同質化現象比較突出。從產業結構來看，各地重點支持的產業項目極為相似，在市場需求相對穩定的情況下，這種產業同質化會導致極大的市場風險。四是農村優秀人才和師資力量流失。鄉村振興，教育振興是保障。在一些鄉鎮學校，取得優異教學成績的優秀教師被調往市區學校，城區為了自身教育水平的提升，吸收鄉鎮大量優秀教師，派使更多毫無經驗的新進教師到鄉鎮培養，培養好的教師自然又被“挖走”，如此循環也阻礙了鄉鎮教育的發展。

（四）缺乏長效機制作保障，返貧幾率較大

部分貧困地區和貧困群眾雖然實現脫貧，但基礎較為薄弱，如不能得到持續的扶持，返貧的幾率較大。特別是受制于自身底子薄、發展質量差、發展動力弱等原因，要實現穩定脫貧、持續發展，需要持續的給予政策支持。一是脫貧成果鞏固成本高。由于深度貧困地區貧困程度深，歷史欠債多，加之受市場影響和貧困戶自身因病、因殘等原因，脫貧戶返貧的風險較大，后期鞏固脫貧成果的投入仍然較大。二是產業發展難度大。因地處“老、邊、山、窮”區位條件和“九山半水半分田”區域位置，土地資源緊缺，導致農業產業生產經營規模小，同時設施農業發展不充分，農業產業“靠天吃飯”現象突出。三是發展要素缺乏。在市場經濟條件下，資金保障、人才支撐、土地供給等發展要素嚴重匱乏，特別是人才缺口尤為明顯，深度貧困地區受制于當前的區位限制、交通制約，招商引資難度大，推動經濟發展的要素難以聚集。

三、深度貧困地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接路徑

（一）提升振興內生動力，激發活力更優

激活鄉村振興的內生動力，農民是實踐主體，也是動力來源。回顧改革開放以來的農村改革歷程，從大包干到鄉鎮企業崛起，從土地流轉試水再到特色鄉村的遍地開花，正是發端于最基層農村農民的改革實踐，讓廣袤鄉村迸發出強大的內生活力。一要注重扶貧扶志相結合。關鍵是強化感恩意識。通過駐村幫扶干部深入貧困戶講政策、講收入、講變化，從思想上拔窮根，營造脫貧光榮、致富光榮的氛圍，杜絕“等靠要”思想，培養其感恩意識，變“要我脫貧”為“我要脫貧”，變“要我振興”為“我要振興”。二要注重扶貧扶智相結合。關鍵是充分發揮人的主觀能動性。從“孝老”基金、愛心超市、星級文明戶來引導村民，從中開展送政策、送技術、送服務、送文化、送溫暖活動，把政府主導變成群眾意愿，把外部幫扶變成內生動力，把集中幫扶變成常態推進。三要注重扶貧扶技相結合。授人以魚不如授人以漁。對農村勞動力建檔立卡，加強職業教育、技能培訓，打造富有本地特色的勞務品牌，有組織地進行勞務輸出，不斷提高農民群眾自我脫貧、自我發展、自我致富的綜合能力。

（二）構建統一體制機制，產業規劃更準

強化脫貧攻堅與鄉村振興融合推進的意識，堅持脫貧攻堅與鄉村振興“兩手抓”，既不好高騖遠，也不畏手畏腳，做到相互促進、協同推進，確保在深化脫貧攻堅的基礎上穩步推進鄉村振興戰略。一是構建統一的體制機制。組建統一的領導機構，推行脫貧攻堅和鄉村振興一套工作開展、檢查、考核、督查機制，推動脫貧攻堅的各項體制機制與鄉村振興配套使用，杜絕各自為戰，確保各項工作有序推進。二是制定科學的戰略規劃。精準科學編制脫貧攻堅和鄉村振興實施方案，以深化脫貧攻堅為基礎，以項目包裝為抓手，注重規劃及項目的長中短結合，打捆編入鄉村振興的發展規劃，形成統一的發展規劃，步步推進，層層提升，真正實現脫貧攻堅與鄉村振興同規劃，同推進。三是推動產業升級。產業扶貧作為脫貧攻堅的中堅力量，是貧困地區如期脫貧的有效手段，產業興旺是實現農業強、農村美、農民富的物質基礎。制定實施精準扶貧規劃，確定產業發展方向，提高產業發展的持續性和有效性。從強化相關支持政策、統籌使用涉農資金、重點支持低收入農戶等因地制宜發展種養業和傳統手工業入手，實施“家門口就業”工程，實現就地就近轉移就業。

（三）整合資源突出特色，人才隊伍更強

一是找準路徑特色，抓“一村一品”。根據村居特點，選準路徑，突出特色，圍繞農村三大產業融合發展，充分整合利用好轄區閑置的土地資源，因地制宜規劃產業方向，不斷探索產業發展模式，逐步形成“一村一品”產業格局，確保村村有特色產業，打造產業脫貧示范村。二是強化人才隊伍建設，抓人才提升。人才是鄉村發展的“領頭羊”，無論是脫貧攻堅還是鄉村振興，都需要一支懂農業、愛農村、愛農民的工作隊伍。《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》指出，要實施村黨組織帶頭人整體優化提升行動，加大從本村致富能手、外出務工經商人員、本鄉本土大學畢業生、復員退伍軍人中培養選拔力度。脫貧攻堅中，需涌現出一大批幫扶能手、創業致富帶頭人、合作社負責人等多方面的人才，在鄉村振興中大展拳腳，發揮引領作用。人才振興是鄉村振興的基礎，要創新鄉村人才工作體制機制，充分激發鄉村現有人才活力，把更多城市人才引向鄉村創新創業。脫貧攻堅階段，大量的包村干部、駐村工作隊員、第一書記等各種人才扮演著“尖兵”角色，要讓他們繼續在鄉村振興中擔當重任、發揮引領作用。鄉村也要加強本土人才建設，創新人才工作機制體制，鼓勵外出農民工、高校畢業生、專業技術人員等各類人才“加盟”鄉村建設。

（四）鄉風文明文化振興，脫貧攻堅更實

鄉風文明是一項軟實力，在實施鄉村振興戰略中發揮著重要作用。其不僅要提高農民的生活質量，滿足農民的住房、出行需求，而且要增強農民的幸福感和自信心，實現物質需求和精神需求的雙重滿足。如今，我國已經基本滿足農村居民的生活需求，逐漸達到全面小康水平，未來的工作重點就是滿足他們的精神需求。從“文化扶貧”到“文化振興”。鄉風文明是鄉村振興的緊迫任務，重點是弘揚社會主義核心價值觀，保護和傳承農村優秀傳統文化，加強農村公共文化建設，開展移風易俗，改善農民精神風貌，提高鄉村社會文明程度。在脫貧攻堅過程中，農村書屋、科技下鄉、農民夜校、院壩電影等文化扶貧工作豐富了群眾的文化生活，提升了他們的知識技能。鄉村振興離不開文化振興，要通過文化振興進一步煥發鄉村文明新氣象。一方面要進一步推動鄉村公共文化體系融合發展，為村民提供更多、更優秀的文化產品和服務;另一方面要深入挖掘、繼承和創新鄉村優秀傳統文化，培育鄉風文明，建設文明鄉村。

（五）建立健全長效機制，鄉村振興更固

鄉村振興是一項龐大而復雜的社會工程，涉及鄉村生活的方方面面。一是要保證鄉村振興取得實效，政府必須要進一步完善各種保障機制，必須擴大社會保障的覆蓋范圍。將鄉村覆蓋到的少數困難弱勢群體的社會保障機制擴展到更多的貧困農民，確保廣大農民的基本生活質量和收入水平，調動農民的積極性。二是建立健全鄉村振興機制，積極組建鄉村振興領導班子，要將鄉村振興建設的成果納入領導干部的考核標準，及時總結先進的經驗，制定較為完備的考核標準體系。農民群眾緊貼農村實際，廣泛參與創建農村文明活動，構建社會主義和諧社會新潮流。對鄉村振興過程中有突出貢獻的村民，應給予一定的物質獎勵，相反，對危害鄉村的村民，應根據已定的村規民約予以批評和懲罰。三是農村要認真制定和落實村規民約，各基層干部自身必須嚴格遵守，管理約束村民的某些陋習，推動鄉村振興的實施。總之，鄉村振興是農村經濟社會全面健康發展的整體表現，需要在經濟發展的基礎上，加強政治、文化、社會、生態和黨組織的全面建設。