日本鄉村振興運動及其發展啟示

王廣

實施鄉村振興戰略是黨的十九大提出的重大決策部署。2020年12月，習近平總書記出席中央農村工作會議并發表重要講話，進一步強調全黨務必充分認識新發展階段做好“三農”工作的重要性和緊迫性，堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會之力推動鄉村振興，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。重慶集大城市、大農村、大山區、大庫區為一體，雖然近年來按照習近平總書記提出的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”總要求，圍繞產業、人才、文化、生態、組織“五大振興”，積極探索推進，鄉村振興取得了顯著成效，但與發達地區特別是發達國家相比，還有不少差距和短板。基于此，本文選取與重慶地理、人文、農村產業等相近的日本，通過梳理和比較分析，對日本的鄉村振興運動進行歸納總結，對重慶推進鄉村振興提出啟示建議。

一、日本的鄉村振興運動

（一）實施背景

第二次世界大戰后，日本經濟經過恢復重建，確立了自耕農制度，推動日本農業向現代化轉型。20世紀50年代中期，日本進入經濟高速增長期，農業發展內在矛盾加劇，出現四方面突出問題：一是城鄉居民收入差距逐步擴大，城市工業迅猛發展，農業發展陷入困境，農村居民與全社會人均收入占比由1955年的77%下降到1960年的68%。二是農村人口不斷減少，勞動力質量同步下降，農村出現凋敝現象，農村一產從業人員全社會占比由1955年的41%下降到1965年的25%。三是農業生產成本趨高，土地撂荒現象突出，特別是日本加入關貿總協定后，農產品進口比例由1955年的43%猛增到1959年的92%，對外依賴程度日益趨高。四是農村環境污染嚴重，農業發展模式不可持續。在此背景下，日本于1961年頒布《農業基本法》，開啟鄉村振興運動，著力發展現代化農業，縮小城鄉收入差距。

到20世紀90年代中期，日本經濟泡沫破滅，農業農村發展面臨新的壓力和挑戰，比如：農業產業疲憊，食物自給率進一步下降;農民收入持續低迷，農村人口高齡化、過疏化及凋敝現象更為嚴重;開放農產品市場壓力日益增大，農產品國際競爭力減弱，等等。于是，日本又于1999年出臺新的《食品農業農村基本法》，進一步調整鄉村振興運動的戰略舉措，強調農業多功能性，不斷推進農業現代化進程。

（二）重點舉措

一是堅持立法先行，明確中長期發展目標。1961年頒布的《農業基本法》，提出了縮小城鄉居民收入差距的政策目標，隨后跟進修訂和頒布的《離島振興法》《山村振興法》《半島振興法》《促進特定農產村地區農林業發展基礎整備法》《過疏地區自立促進法》等“地區振興五法”，完善了鄉村振興法規體系。1999年出臺的《食品農業農村基本法》，明確規定將人口密度低、交通不便的山村、離島等地理區位劣勢地區劃定為財政重點扶持區域，劃定判斷依據與實施措施，并開始每5年制定包括鄉村振興在內的農業發展規劃（《食品農業農村基本計劃》），為長期穩定地推動鄉村振興提供了堅實的制度保障。

二是健全組織機構，構建體制化運行模式。明確由農林水產省牽頭，國土交通省、厚生勞動省、環境省、經濟產業省作為成員單位，統籌指導地方編制鄉村振興規劃工作，確保地方與中央規劃的有效銜接與配合。對農林水產省內設機構進行調整，增設農村振興局，將農林水產省內原有的結構調整局和國土交通省下屬的地方振興局職能并入，定編525人，下設一級機構1課2部、二級機構10課，專門負責研究制定鄉村振興綜合性政策和規劃，組織實施鄉村振興項目，指導和協調地方政府、團體和農民組織參與鄉村振興計劃等，不僅理順了工作機制，更有效統籌了多個部門的政策資源支持鄉村振興運動。

三是推進農地改革，促進農業規模化生產。從20世紀60年代開始，先后6次修訂《農地法》，逐步取消農地流轉限制，允許有資格的農業生產法人獲得農地租賃權、經營權。1962年實施“農業結構改善項目”，對規模農戶租賃農地后農地平整、農田基本建設以及大型農機購置給予補貼;1975年通過《農業振興法》，允許以村集體為單位與承租方簽訂集體租賃合同;1999年《食品農業農村基本法》在強調農地的公共屬性基礎上，將土地流轉期限由20年改為50年;2003年頒布《結構改革特別區域法》，允許工商資本在特區內以租地形式單獨從事農業經營。這些措施都有效促進了日本農業的規模化發展。

四是挖掘農村潛能，推動一二三產業融合。實施“一村一品”，采取多種措施促進農民開發利用當地資源，推動農村產業差異化、特色化、品牌化發展。通過修建公共基礎設施、提供補助等方式鼓勵當地生產的農產品在當地銷售并消費，推進“地產地銷”，提高生產者收入。修改《農山漁村余暇法》，放寬農民建設旅館、農家樂等營利性住宿設施的要求，促進鄉村旅游業和服務業發展。出臺“關于促進定居和地域間交流，增加農山漁村活力”的法律，鼓勵城鄉居民交流，讓更多的城鎮居民了解農村、定居農村。比如多部門聯合實施鄉村生活體驗項目，鼓勵8歲至12歲的小學生每年去農村體驗生活一周。

五是落實資金保障，完善政策性支農體系。出臺支持農地改良、基礎設施建設、環境保護、城鄉交流、休閑農業發展等各個方面補貼政策，包括梯田建設基金、減少農地撂荒專項補貼、水利設施建設與合理利用補貼、城鄉交流促進專項、農村生活體驗專項等。專門設立“農林漁業金融公庫”（2008年改制為“日本政策金融公庫”），為農村基本農田改造、新型農業經營主體農地流轉、設備購買及改造等提供中長期大規模低利率貸款。頒布《農業現代化資金助成法》，規定由中央及地方政府向符合政府融資條件的農民提供5～15年期貸款貼息;其他符合規定的鄉村振興項目，一般采取中央財政承擔40%～50%，地方政府承擔20%～30%的利息補貼。

六是加強引導培育，發揮農協服務性功能。通過《農業協同組合法》明確農民自發成立的農協地位、職能和作用，發揮農協在對接小農生產與大市場中的重要作用。扶持農協理事長兼任“農業委員會”等地方農業農村自治機構的重要職務，使其能夠代表小農參與當地農業生產和生活基礎設施的規劃與建設。將農協作為落實大米收儲、農業自然災害保險定損、政策資金發放的重要抓手，提高鄉村扶持精準度。對農協購置農機具、加工設施等給予高額補貼，除中央和地方政府補貼70%～80%成本外，剩余的20%～30%農協還可向政策性金融機構申請長期貼息貸款。同時，每年給予農協中央會（中央）、聯合會（地方）固定補貼，用于農協開展技術推廣、人員培訓等活動。

七是重視人才培養，提升農村勞動力素質。出臺《偏遠地區教育振興法》，對鄉村地區學校建設、教育教學、交通醫療等提供補貼。實施鄉村發展“領頭雁”計劃，培育鄉村振興科研、管理、技術人才。利用各地農業大學、私人教育機構以及“農業者大學”為農業從業人員提供學習機會;對無法脫產的，通過建立夜校制度，開設遠程教育平臺，網絡、電視傳授農業技術;對經濟困難無法支付學費的提供無息貸款。對短期體驗農業生活的，提供專車安排為期1天的農村生活體驗;對較長時期在農村實習的提供1周至1月的農業實踐機會，10天以上提供8千日元/日交通費補貼，1年以上的提供每月14萬日元的生活費。

八是改善基礎設施，打造良好的宜居環境。將改善農村生活環境與發展農業生產基礎建設統籌考慮，實施“造村”運動，發動農民通過自身努力實現農村的自我完善和發展，進而推動農業生產和農村生活環境綜合治理。實施低碳村落示范支援項目，建設環保型農村。對在自然資源、能源資源豐富的農村地區修建綠色能量供給設施及使用減排二氧化碳設施的項目提供財政扶持，補助期間長達8年。實施農村振興綜合整備項目，加強農村生活基礎建設。實施信息化基礎設施建設項目，對中標團體給予200萬日元以下，與項目相關的人員工資、差旅費、設備購置費等科目補貼，推動農村信息化建設。

（三）主要成效

經過多年持續推進鄉村振興運動，日本農業農村發展取得顯著效果：一是農業現代化水平不斷提升。2015年農業現代設施裝備比重達64%，高標準農用道路比重達76%，農田水利設施等農業固定資產超過3500億美元。二是新型農業經營主體不斷豐富。2017年政府認定的職業農戶達24萬個，經營土地面積占耕地總面積的54%;新型農業經營主體達125萬個，其中法人化2.9萬個，戶均耕地面積2.87公頃。三是關鍵農產品自給率不斷提升。雖然總自給率仍然不足50%，但稻谷自給率90年代后一直保持90%以上，海洋魚類捕撈量占全球15%。四是城鄉收入差距不斷縮小。1975年農戶收入超過全國平均水平，此后一直保持相當水平;1985年，農村家庭電視、洗衣機等家電普及率基本與城鎮家庭持平，彩電和汽車普及率甚至還分別高出城市0.7和20.1個百分點。五是農村產業融合發展成效明顯。2016年農業和食品及相關產業總值達到116萬億日元，占GDP的21.6.%。六是農村生態環境極大改善。目前平均森林覆蓋率達到67.7%，化肥等過度使用造成的環境污染事件大幅度減少，青山綠水成為周末假期城鎮居民的好去處。

二、日本鄉村振興運動對推進重慶鄉村振興的啟示

重慶是中國面積最大的直轄市，不僅有巨大規模的城市，也有廣闊的農村空間，而且農業農村在許多方面與日本具有高度的相似性。比如，自然條件方面：地形結構相似，耕地比重都非常小，重慶90%以上土地是山地和丘陵，日本這一比例也達到了71%以上;氣候條件相近，都屬季風性濕潤氣候，重慶年平均氣溫在16～18℃之間，日本年平均氣溫在12～19℃之間，兩地年平均降水量都在1000毫米以上。人口環境方面：人口狀況相似，人均耕地都比較少，重慶人口密度為379人/平方公里，人均耕地約1.12畝，日本人口密度為347.8人/平方公里，人均耕地約0.75畝，二者相差不大;文化習慣類同，兩地都同屬東亞漢文化圈，儒家思想、佛教文化在社會生活中起著非常重要的影響，人們思維習慣、生活習慣比較相像。農業經濟方面：產業結構相近，重慶傳統農業以糧油、蔬菜、畜牧、水產為主，日本傳統農業以稻米、畜牧、蔬菜、海洋漁業為主，并且二者都大力發展特色效益農業和促進一二三產業融合發展;經營結構相似，兩地都以自耕小農經濟為起點，逐步過渡到適度規模的集中經營，等等。與此同時，改革開放以來，重慶正經歷日本曾經歷過的高速城鎮化帶來的農村產業空心化、人口不斷減少、環境面臨多重壓力等諸多問題和挑戰。因此，日本在鄉村振興運動中的一些經驗和做法，對重慶具有重要啟示意義。

（一）加強立法支持保障

日本的鄉村振興運動，在較大程度上得益于通過法律手段保障相關政策有計劃有步驟地推進實施。目前，國家正就《鄉村振興促進法》征求意見，即將出臺，建議重慶屆時依據這部法律，結合現有規劃和政策，通過地方立法形式，對“農業農村優先發展”“工業反哺農業”“城市支持農村”等內容予以細化、實化，為全面鄉村振興提供法制保障。

（二）健全專門工作機構

日本為推動鄉村振興，專門在農林水產省設立500多人編制的農村振興局。重慶之前雖然成立了鄉村振興工作領導小組，但辦公室掛靠在市委農業農村工委，由相關處室承擔具體工作，人員數量和專業程度均略顯不足。當前全國正依托扶貧工作機構改建鄉村振興工作機構，建議盡快在機構編制上進行專門研究設置，并抓住契機配備數量充足、專業精良的人員專門從事鄉村振興工作。

（三）深化農村土地改革

日本促進鄉村振興重要一招是推進農地改革，推動農村產業規模化發展。這一招對中國、對重慶同樣適用。當前，重慶正推進農村集體產權制度、承包地“三權分置”、宅基地制度改革等重點改革。建議進一步加大上述重點改革推進力度，特別是通過產權制度改革弱化農村土地社保功能，通過“三權分置”釋放農村土地資源，探索農村宅基地改革，盤活農村建設用地資源，切實解決農村土地資源管理與當前市場需求不適應的問題。

（四）加快農村產業融合

日本在推動鄉村振興中，采取多種措施促進農民開發利用地方資源，發展特色產業，延伸產業鏈，提升價值鏈。這與我們的一二三產業融合發展不謀而合、不約而同。由此，建議重慶繼續引導各地優化農業產業結構，大力發展具有地方特色的農產品（如特色水果、生態畜牧等）及農副產品農精深加工（如調味品、榨菜、茶葉等）。同時，加快推動傳統農業嫁接休閑農業、鄉村旅游、生態康養等新產業新業態新模式，推動農村產業真正深度融合、相互促進。

（五）落實政策資金支持

日本為鼓勵引導社會資本參與鄉村振興，先后出臺了一系列政策措施，起到了四兩撥千斤的作用。我們國家層面和重慶地方層面也有相應鼓勵扶持政策，但較為突出的問題是出口多元、管理分散，許多政策在基層知曉度不高、獲得感不強。建議加強市級層面統籌，盡可能將政策統一歸口管理;強化區縣層面對接和配套，并對政策進行梳理匯編、宣傳和落實，確保惠農支農政策落實到位。同時，創新拓展涉農商業銀行農村金融業務，彌補財政資金撬動能力不足的問題。

（六）培育新型經營主體

現代農業發展，離不開新型農業經營主體的推動。日本特別重視發揮農協作用，較好地解決了小農生產與大市場難以對接的問題。在具體實踐中，重慶參與農村生產經營的市場主體更多元，建議不僅要發揮類似于日本農協的農村集體經濟組織作用，更要加大農業企業特別是產業化龍頭企業培育力度，大力發展家庭農場、專業大戶等新型農業經營主體，壯大農村電商、智慧農業應用，完善農村流通體系和農業社會化服務體系，使農村產業結構更豐富、功能更完善。

（七）強化人才資源保障

日本高度重視鄉村人才培育和勞動力素質提升。重慶作為西部欠發達地區，人才更是制約鄉村振興的突出短板。建議高端層面可在“重慶英才”計劃中單列鄉村振興人才項目，統籌整合現有農村專家工作站、農業專家大院投入鄉村創新創業。普及層面加快落實“三鄉”人才培育工程和“三師一家”選派行動計劃，培養數量充足的新型職業農民、全科教師、全科醫生，扎實推進鄉村建筑工匠、非物質文化技藝傳承人等專業人才培育，努力營造“近悅遠來”的鄉村人才振興環境。

（八）改善農村人居環境

日本在推動鄉村振興中，特別注重人居環境打造，使得青山綠水成為城鎮居民向往的好去處。重慶建設山清水秀美麗之地，更應學好“兩山論”走好“兩化路”。建議繼續堅持以“五沿帶動、全域整治”為抓手，分類有序推進農村人居環境整治。大力實施農村硬化、亮化、凈化、美化工程，進一步提升村容村貌。同時，大力推進農業廢棄物處理和資源化利用，不斷提升農業綠色發展水平。完善村規民約，落實農村治污設施管護、村莊保潔等制度，努力建設美麗宜居鄉村。

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作 者：中共重慶市永川區委辦公室副主任

責任編輯：馬 健