跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實踐困境與路徑選擇

許冰楊

2020年3月，中辦國辦印發(fā)的《關于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見》明確要求“推動跨區(qū)域跨流域污染防治聯(lián)防聯(lián)控”，這意味著跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理已經成為構建現代環(huán)境治理體系的重要環(huán)節(jié)。2020年11月14日，習近平總書記在江蘇省南京市主持召開全面推動長江經濟帶發(fā)展座談會上指出，要加強生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護修復。要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，追根溯源、系統(tǒng)治療，防止頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。要找出問題根源，從源頭上系統(tǒng)開展生態(tài)環(huán)境修復和保護。要加強協(xié)同聯(lián)動，強化山水林田湖草等各種生態(tài)要素的協(xié)同治理，推動上中下游地區(qū)的互動協(xié)作，增強各項舉措的關聯(lián)性和耦合性。要注重整體推進，在重點突破的同時，加強綜合治理的系統(tǒng)性和整體性，防止畸重畸輕、單兵突進、顧此失彼。重慶市處于生態(tài)文明建設“三期疊加”的歷史性關口，克服區(qū)縣府際、多元主體協(xié)同治理的現實障礙，堅持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念，譜繪山清水秀美麗之地，為建設美麗中國提供了鮮活樣本。

一、跨域協(xié)同治理回應生態(tài)環(huán)境的現實關切

跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，是協(xié)同治理理念在跨域生態(tài)環(huán)境保護領域的創(chuàng)新性應用。它是指在跨越兩個或更多行政區(qū)域范圍內，政府、企業(yè)、社會在特定制度框架下，通過平等溝通、協(xié)商合作等方式，共同解決區(qū)域內生態(tài)環(huán)境問題和公共環(huán)境事務，推動經濟、社會和環(huán)境的綠色可持續(xù)發(fā)展。迥異于傳統(tǒng)的政府單一向度的環(huán)境治理模式，跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理力圖構建一種多元互動的綜合型合作治理體系，呈現出四個顯著特征，即治理主體的多元性，治理過程的聯(lián)動性，治理信息的共享性和治理目標的共贏性。[1]

跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理成為國家戰(zhàn)略舉措，是生態(tài)文明體制改革的理性選擇。從總體形勢看，生態(tài)環(huán)境治理任重道遠：經濟社會發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾仍然突出，資源環(huán)境承載能力已經達到或接近上限;新老環(huán)境問題交織，區(qū)域性、布局性、結構性環(huán)境風險凸顯。[2]面臨這一嚴峻挑戰(zhàn)，跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理承載起推進生態(tài)治理現代化的使命，積極回應生態(tài)環(huán)境的現實需求。

（一）跨域協(xié)同治理契合生態(tài)環(huán)境的內在特質

一方面，生態(tài)環(huán)境的公共性特征，既具有跨域服務的連續(xù)性，使得府際合作的依賴性加強，同時又因其產權難以界定，條塊分割管理容易導致“公地悲劇”，跨域協(xié)同治理可以統(tǒng)籌明確區(qū)域主體間共同的職責;另一方面，生態(tài)環(huán)境的外部性、整體性特征，使得生態(tài)治理已經演變?yōu)閰^(qū)域間共同面對的棘手問題[3]，必須扭轉單打獨斗的局面，整合環(huán)境利益群體的力量，跨域共治才能互惠互利。

（二）跨域協(xié)同治理破解生態(tài)治理的低效失靈難題

傳統(tǒng)生態(tài)治理模式包含兩個核心要素，即政府主導和屬地管理，弊端日趨凸顯。政府對生態(tài)治理包攬一切，不可避免加重了政府負擔，又擠壓了企業(yè)、社會組織的參與空間;[4]屬地管理原則使地方政府缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、標準、檢測和防治等舉措，在生態(tài)治理時陷入孤立、碎片化、各自為政的無序狀態(tài)。跨域協(xié)同治理主張的新型社會網絡治理模式，強調治理主體多元化和府際協(xié)同，使區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理成為一個開放的系統(tǒng)空間，通過不同主體間的持續(xù)互動，實現生態(tài)治理有序化、合作化、高效化。

（三）跨域協(xié)同治理優(yōu)化生態(tài)環(huán)境治理的非均衡性

地方政府治理理念和治理能力的非均衡性，比如績效觀念、價值取向的沖突，環(huán)境治理資金投入、技術水平的差異等，成為制約生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的重要因素。[5]跨域協(xié)同治理注重組織要素間的價值整合、利益平衡，通過建立合理的法規(guī)政策扶持體系、生態(tài)補償機制、外部信息共享機制，實現生態(tài)治理資源的優(yōu)化配置，促進區(qū)域生態(tài)公平和協(xié)調發(fā)展。

總而言之，跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理追求生態(tài)治理的共生性、整體性、系統(tǒng)性和長效性，強化實現“三個轉變”：屬地管理向區(qū)域共治轉變、政府治理向社會共治轉變、末端治理向全過程治理轉變，并已經成為新時代生態(tài)文明建設的發(fā)展趨勢。

二、重慶市跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理面臨的實踐困境

目前，重慶市跨區(qū)（縣）域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理尚處于試點和探索階段，取得了一定的實質性進展，但在雙邊或多邊生態(tài)共治實踐中也存在著四類共性障礙。

（一）生態(tài)環(huán)境共生性治理存在主體協(xié)同障礙

一是政府施政自覺與全社會參與自覺不統(tǒng)一。社會公眾對生態(tài)文明建設普遍具有“高認同度、低踐行度”的特點。盡管政府開展了“十一進”“環(huán)保公眾開放活動周”等形式多樣的宣傳活動，但大多數市民行為仍停留在“污染——投訴——解決”的“小環(huán)保”層面，事不關己則聽之任之，甚至出現“政府干、群眾看”“政府熱、群眾冷”等現象。

二是參與主體能力與生態(tài)環(huán)境要求不匹配。調研發(fā)現，參與主體不同程度存在專業(yè)素質和能力不足的問題。街鎮(zhèn)基層環(huán)保人員的專業(yè)技術難以適應工作需要;企業(yè)自主創(chuàng)新能力不足，工業(yè)耗能造成環(huán)境污染嚴重;一些民眾和社會組織人員的環(huán)保意識和參與熱情較高，但相關專業(yè)知識儲備甚少，難以承擔更為復雜的、艱巨的生態(tài)治理任務。

三是多元主體間的目標利益不一致。府際之間存在自我發(fā)展與協(xié)同發(fā)展目標割裂、上游利益與下游利益矛盾等問題，難以達成深層次合作共識;生態(tài)治理的高成本、長期性與企業(yè)追求高利潤的目標沖突，導致偷排漏排、超標排放時有發(fā)生;政府環(huán)境整治的長遠目標與公眾短期利益存在分歧。多元主體的目標利益分化，削弱相互協(xié)作基礎，制約了生態(tài)共建格局的形成。

（二）生態(tài)環(huán)境整體性治理存在管理協(xié)同障礙

一是區(qū)域壁壘導致合作局部化。受轄區(qū)負責制的限制，目前區(qū)（縣）域建立的聯(lián)防聯(lián)控機制以聯(lián)合巡查為主，有待在區(qū)域性統(tǒng)籌防治、聯(lián)動整改等方面實現突破。

二是部門壁壘導致管理碎片化。生態(tài)環(huán)境治理所涉部門繁多、職能交叉加劇了協(xié)同治理難度。新一輪機構改革有效改善了“九龍治水”現象，但水污染防治工作仍涉及30余個部門，權責不清、管理重疊的問題不同程度存在。

三是信息壁壘導致行動分割化。受行政壁壘的影響，不但區(qū)縣之間信息共享“名存實無”，部門間也存在部分“信息孤島”，導致府際、部門間溝通不暢、各自為政，無法為生態(tài)環(huán)境治理的全局統(tǒng)籌、協(xié)同合作提供有力支撐。

（三）生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性治理存在產業(yè)協(xié)同障礙

一是產業(yè)結構與生態(tài)環(huán)境耦合性不強。部分區(qū)縣“二三一”產業(yè)結構為生態(tài)環(huán)境“減負”不夠，傳統(tǒng)產業(yè)改造升級緩慢，高投入、高耗能、高污染、低效益的問題尚未根本改善，兼之“小散亂污”企業(yè)數量多、難控制，市內大氣、水、土壤等環(huán)境污染壓力凸顯。

二是產業(yè)與綠色科技協(xié)同創(chuàng)新不足。整體來看，大數據、智能化、新能源等綠色科技自主創(chuàng)新能力不足，難以持續(xù)為產業(yè)轉型升級、低碳循環(huán)發(fā)展增綠賦能。

三是區(qū)縣產業(yè)聯(lián)動發(fā)展滯后。區(qū)縣間要素配置、產業(yè)導向和發(fā)展水平不均等，產業(yè)平臺分散而整體承載能力不強，阻礙跨域產業(yè)協(xié)同與合作，產業(yè)集群和產業(yè)鏈尚未形成。

（四）生態(tài)環(huán)境持續(xù)性治理存在制度協(xié)同障礙

重慶市注重生態(tài)文明建章立制，已經建立起源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲等基礎性制度框架，但協(xié)同治理的制度建設仍存在短板。

一是區(qū)域流域聯(lián)防共治機制缺乏約束力。部分區(qū)縣雖然在大氣、水污染防治等方面初步建立起區(qū)域合作框架，但以協(xié)商會談、簽訂協(xié)議、制定方案等形式為主，其強制性和約束力較弱，流域治理中存在“上游不作為、下游干著急”現象。

二是生態(tài)補償機制缺乏長效性。區(qū)縣生態(tài)補償資金渠道主要依賴于中央和市級財政的縱向轉移支付。現有的流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議，實現途徑僅限于資金補償，限制了生態(tài)補償的實施范圍和執(zhí)行力度，持續(xù)性不強。

三、縱深推進跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的路徑選擇

（一）強化人文實踐，打造全民化生態(tài)共治體系

一是構筑立體化教育網絡，增進價值共識。注重規(guī)范教育和日常宣傳教育并舉，把生態(tài)環(huán)保、防治污染、生態(tài)命運共同體理念納入各類教育體系、環(huán)保主題宣傳活動，促進區(qū)縣聯(lián)動、城鄉(xiāng)聯(lián)動、政社企聯(lián)動，推動生態(tài)文明教育全程化、全民化滲透，凝聚生態(tài)保護共識。

二是培育特色品牌，增進“美麗重慶”認同。加強區(qū)（縣）域生態(tài)廊道、綠道銜接，重點依托北碚、渝北、璧山、武隆、黔江等國家生態(tài)文明建設示范區(qū)打造生態(tài)文化特色品牌，持續(xù)推動“兩山”文化普及，將武隆、廣陽島、縉云山“兩山”實踐凝練成可復制、可推廣的重慶樣本，全面提升“美麗重慶”的關注度、認同度和參與度。

三是搭建多元參與平臺，增進生態(tài)治理的協(xié)同度。借鑒浙江嘉興的公眾參與模式，由政府引導，成立環(huán)保聯(lián)合會、環(huán)保市民檢查團、專家服務團、生態(tài)文明宣講團等組織，[6]促使政府、企業(yè)、社會組織、專家、媒體和普通公眾同在一個平臺，優(yōu)勢互補，在多領域展開協(xié)商與合作，尤其強化對重點區(qū)域、企業(yè)、流域環(huán)境污染的社會監(jiān)督，形成“黨委領導、政府引導、部門聯(lián)合、企業(yè)主責、社會參與”的大環(huán)保格局。

（二）強化“飛地”合作，構建高質量現代生態(tài)產業(yè)體系

一是高質量謀劃布局生態(tài)產業(yè)平臺。緊抓“十四五”規(guī)劃編制的“窗口期”，加快重慶“飛地經濟”布局，推進區(qū)縣政策鏈、人才鏈、創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈、金融鏈融合。以聯(lián)合體、結對區(qū)、產業(yè)聯(lián)盟等多種形式，推進原有產業(yè)平臺整體提升，形成高能級產業(yè)平臺，進而推進戰(zhàn)略新興產業(yè)、特色優(yōu)勢產業(yè)組團式發(fā)展。

二是科學引導產業(yè)綠色轉型升級。以構建“高精尖”經濟結構為基本導向，發(fā)揮區(qū)域合作優(yōu)勢，加快“騰籠換鳥”，重點圍繞區(qū)縣主導產業(yè)，積極培育和引進具有補鏈、延鏈、強鏈功能的優(yōu)質高端綠色項目，推動產業(yè)集群發(fā)展，同時輻射帶動園區(qū)小型企業(yè)改造升級。

三是科技創(chuàng)新引領循環(huán)經濟發(fā)展。依托中國西部（重慶）科學城、工業(yè)互聯(lián)網國家技術創(chuàng)新中心、中化學生態(tài)環(huán)境總部等平臺，共建“科創(chuàng)飛地”網絡，助力區(qū)縣主要工業(yè)園區(qū)、重點監(jiān)控企業(yè)點推行循環(huán)經濟。充分運用大數據分析園區(qū)、區(qū)域內外上下游關聯(lián)企業(yè)，協(xié)同產業(yè)間副產物和廢棄物循環(huán)利用情況，加大政策和資金支持，創(chuàng)新再生資源循環(huán)利用模式，逐步形成企業(yè)內部“小循環(huán)”、園區(qū)工業(yè)“中循環(huán)”、區(qū)域產業(yè)鏈“大循環(huán)”的綠色循環(huán)經濟空間布局。

（三）強化組織管理，構建兩級統(tǒng)籌協(xié)調機制

一是在市級層面，成立生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理專項委員會。主要職能包括：負責推動跨域環(huán)境政策制定和完善，協(xié)調建立區(qū)縣生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治的協(xié)同保護機制;促進跨域環(huán)境信息交流，協(xié)調各方利益，厘清區(qū)縣主體在協(xié)同治理中的權益、責任范圍，建立跨域生態(tài)治理責任清單和問責機制，監(jiān)督跨域環(huán)境政策落實。

二是在區(qū)縣層面，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)籌協(xié)調機制。探索推行“1+1+N”生態(tài)保護機制，即1個屬地責任主體，1個牽頭部門責任主體，N個相關部門、社會力量協(xié)同配合主體，[7]明確各主體責任和分工，施行“規(guī)劃——實施——監(jiān)測——評估——對策”的全過程協(xié)同管理，以“攥指成拳”破解“九龍治水”的體制弊端。

（四）強化長效治理，完善生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的制度供給

一是出臺重慶生態(tài)協(xié)同保護法規(guī)。升級《重慶市環(huán)境保護條例》，將企業(yè)責任、全民參與、區(qū)域協(xié)同治理等內容納入法規(guī)體系，凸顯生態(tài)保護“統(tǒng)籌、精準、協(xié)調、協(xié)同、嚴格”的立法特點。

二是構建多維化生態(tài)保護補償機制。堅持“受益者補償、污染者付費”原則，制定合理補償標準，著力于縱向與橫向、政府與市場、環(huán)境要素與生態(tài)區(qū)域相結合，采取政策、技術、人才、對口協(xié)作、產業(yè)轉移、共建園區(qū)、政府購買生態(tài)產品等方式，建立多維長效補償機制，實現生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的成本共擔和收益共享。

三是建立有效的環(huán)境信息共享機制。建立資源環(huán)境信息共享安全制度，明確規(guī)定信息公開、共享的相關主體、責任、標準和程序，制定共享目錄，并對數據共享的例外情況進行界定和解釋，為跨區(qū)域、跨部門數據傳遞提供詳細的內容依據;建立生態(tài)云平臺，在“智慧重慶”管理云平臺的基礎上，整合區(qū)縣系統(tǒng)，集合數據中心、管理中心、服務中心、查詢中心和交易中心于一體，覆蓋經濟社會、生態(tài)環(huán)境、大型公建、重點污染源、重點能耗企業(yè)等監(jiān)測數據，為各主體有序參與、高效協(xié)同提供基礎性保障。

參考文獻：

[1]司林波，聶曉云等.跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理困境成因及路徑選擇[J].生態(tài)經濟，2018（1）.

[2]中共中央國務院.關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網站，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-06/24/content_5300953.htm.

[3]黨秀云，郭鈺.跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理：現實困境與創(chuàng)新路徑[J].人文雜志，2020（3）.

[4][5]田玉琪，陳果.跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理：何以可能與何以可為[J].上海行政學院學報，2020（3）.

[6]人民論壇理論研究中心.生態(tài)治理的地方實踐與未來方向[J].國家治理，2017（7）.

[7]陳永紅.治理之道：依靠創(chuàng)新提升生態(tài)文明建設水平[N].人民日報，2019-4-25.

作 者：中共重慶市北碚區(qū)委黨校副教授

責任編輯：張 波