成渝地區雙城經濟圈公共服務共建共享路徑

嚴長安

2020年1月3日，習近平總書記主持召開中央財經委員會第六次會議并發表重要講話強調，要推動成渝地區雙城經濟圈建設，在西部形成高質量發展的重要增長極，使成渝地區成為具有全國影響力的重要經濟中心、科技創新中心、改革開放新高地、高質量生活宜居地。會議明確指出，要唱好“雙城記”、建好經濟圈，成渝地區要強化公共服務共建共享。成渝地區雙城經濟圈建設是一項系統工程，伴隨成渝地區雙城經濟圈這一國家戰略的落地，如何強化和整合成渝地區公共服務成為建設成渝地區雙城經濟圈開好局、起好步，取得實質性進展的重要環節。

一、成渝地區雙城經濟圈公共服務共建共享的障礙

（一）共建共享合作共贏理念差異

成渝地區雙城經濟圈公共服務共建共享，涉及四川省和重慶市兩個省級行政區域，即便兩省市地緣相接、人緣相親、文化一脈，但依然存在價值偏好不一、供給主體復雜、需求主體多樣等現象。公共服務共建共享，要立足整個成渝地區，使公共服務資源更加有效、合理、科學地配置，需要樹立堅定的合作共贏理念。但現實是，一方面，因為地方政府作用發揮在行政區域內的有效性，促使地方政府不得不追求行政范圍內的利益最大化，或多或少存在“本位主義”“地方保護主義”等現象，最終結果可能就是利益的驅使導致公共服務碎片化;另一方面，由于公共服務共建共享的特殊性質，每個成員即各個地方政府都十分清楚，無論是否付出了成本或者多少成本，均能夠共享公共服務，所以難免有地方政府存在不勞而獲、坐享其成的想法。這可能會形成公共服務供給過剩與供給不足共存的尷尬情景，對整個區域公共服務共建共享的統籌規劃造成阻力。

（二）公共服務供給模式單一

長期以來，公共服務供給內容都由各地方政府自行決定，加之政府部門嚴格的管理審批制度，顯性的市場準入壁壘，造成民營企業、行業協會、社會團體等參與公共服務的區間范圍狹小，逐漸形成了以政府為主導的公共服務供給運營模式。政府主導型公共服務運營模式具有能充分發揮行政、財政等優勢，引導多方參與，高效整合資源的特點，但同時政府主導型公共服務運營模式也有不少弊端。比如，因為各級政府位階有序，信息難免內嵌于層級之中傳遞、反饋，造成決策滯后;政府主導型公共服務運營模式的土地、資金等生產要素幾乎來源于財政，既讓政府承擔著壓力，而且其資本敏感性也跟不上市場經濟節奏;政府主導的公共服務更加強調公益性，相應的盈利效果就弱，在一定程度上影響參與各方的積極性，服務主觀能動性的不足，又會造成公共服務質量的下降。政府主導型公共服務運營模式有利有弊，但相對單一的公共服務供給模式使得區域公共服務的競爭機制難以形成，對實現成渝地區整體利益以及成渝地區雙城經濟圈的可持續發展不具備操作性。

（三）地方政府事權財權差異

在推進成渝地區雙城經濟圈公共服務共建共享的過程中，由于地方政府體制性差異，相應的事權財權也會不同。成都作為四川的省會城市，是四川省的政治、經濟、文化、科技中心，重慶則是“大城市+大農村”的直轄市。成渝地區雙城經濟圈，雖然是以成都、重慶這兩個國家一線城市為中心，但在四川板塊還包括自貢、瀘州、南充、綿陽、德陽、內江、樂山、眉山、宜賓、廣安、雅安、資陽、遂寧等地級市，從城市等級體系來看，四川省區域內除了成都為特大城市以外，自貢、綿陽、南充、瀘州為大城市，雅安為小城市，其余城市為中等城市。這種行政區劃分割，可能會妨礙社會政策整合，制約公共服務共建共享進程。

二、強化成渝地區雙城經濟圈公共服務共建共享的建議

（一）建立公共服務共建共享協商協調機制

合作共贏是成渝地區雙城經濟圈公共服務共建共享的核心要義，這種協商協調機制是建立在成渝共同利益之上的。由于區域公共服務超出了行政管轄范圍，只有多元主體的政府之間精誠合作才能完成。依據不同種類的公共服務特殊性質，可通過不同方式實現公共服務功能的統籌整合。同樣，為強化成渝地區雙城經濟圈公共服務共建共享，可以籌建公共服務共建共享領導小組，由四川或重慶的分管領導任組長，兩地財政局局長任副組長，成員包括發改委、經信委、文旅委、衛健委、住建委、教委、農委、人社局、民政局、交通局、規資局、環保局、公安局等部門負責同志，辦公室設在財政局。公共服務共建共享領導小組及其辦公室負責制定推進成渝地區雙城經濟圈公共服務共建共享的方針政策、規章制度，協調成渝與中央之間、成渝地區之間的關系，梳理調解成渝本行政區域內各區縣內部關系，監督管理地方政府協議事項的執行。此外，除開政府間的協商協調機制，私營企業、行業協會、社會團體等也可加強合作，構建行業交流協商平臺，在政府協商范圍框架內，制定認可度高、操作性強的措施、章程，推動成渝地區雙城經濟圈公共服務共建共享工作的進一步發展。

（二）完善公共服務共建共享多元運營模式

完善多元的公共服務共建共享運營模式，對提高公共服務質量和水平具有十分重大的意義。當前，公共服務仍然是政府主導型模式為主，由于政府主導型公共服務自身的局限性，難免會存在公共服務成本與效率的矛盾、質量與數量的矛盾等問題。與政府主導型模式不同，具有市場基因的企業主導型模式，由于熟悉市場、貼近市場、契合市場，再加之運營機制靈活，能夠適時適應市場變化實現低成本高效率的調整;第三方主導型模式則主要指政府、企業之外的行業協會、非營利性組織，因為其所有權、經營權分離，并且僅僅只有經營管理權，同時，無追求利潤的最大化逐利沖動，所以第三方主導型公共服務更加專業，更有質量。同樣，企業主導型、第三方主導型與政府主導型公共服務一樣存在諸多缺陷，比如，企業主導型公共服務追求短期投入，快速收益，拒絕長期性和高風險項目，這在一定程度上不符合公共服務供給的初衷。鑒于此，唯有完善多元的公共服務共建共享運營模式，采取多元主體聯合供給公共服務，才能滿足成渝地區廣大人民群眾對公共服務的需求。另外，在推進公共服務共建共享多元運營體系的形成過程中，要科學、合理地運用不同模式，發揮優點，摒棄缺點。

（三）構建公共服務共建共享配套保障制度

在共建共享公共服務過程中，不可避免地牽扯到成渝區域內各地方政府以及人民群眾的切身利益，縱觀國內外成功經驗，以配套保障制度創新為抓手是普遍共識。一是構建財政保障機制。成渝地區雙城經濟圈涉及的區域范圍大、人口多，地區與地區之間經濟社會發展不平衡，所面臨的困難、問題不盡一致，因此要保證公共服務的效率和質量，必須要構建財政保障機制，完善財政轉移支付制度，以各地一般預算支出為參照指標，合理確定公共服務投入財政轉移支付比例，通過探索建立四川、重慶橫向財政轉移支付機制，結合成渝地區雙城經濟圈內縱向財政轉移支付，逐步縮小公共服務財政投入差距，實現公共服務的共建共享。二是構建利益補償機制。著眼公共服務的“共建”“共享”原則，針對不同類型的公共服務，采用不同的利益補償方式。例如，對于各方都受益的公共服務項目，要按照受益程度提前約定投資比例，完成產權分割和利益劃定;對一方受益有損的公共服務項目，應按照市場經濟社會“誰受益誰補償”的普遍原則，建立相應的利益補償機制。三是構建評價問責機制。公共服務共建共享的評估應公開、透明，無論是政府主導型、企業主導型，還是第三方主導型公共服務，均應該讓公共服務的受益者參與其中，充分發揮群眾監督、媒體監督的正能量。將公共服務共建共享的評價納入政績考核體系，以此強化對各級官員的激勵作用，同時，加強公共服務的審計、監督、檢查，嚴格執行問責制度，保證公共服務資金使用的合法、合理、高效，最終有序推進公共服務的共建共享。

作者單位：中共重慶市豐都縣委黨校

責任編輯：張 波