基層公共治理的現實困境及其優化路徑

趙佳樂 王斌

黨的十九大明確要求：“打造共建共治共享的社會治理格局”。這為我國新時期的治理體系、機制的完善指明了方向。黨的十九屆四中全會進一步明確，要構建基層社會治理新格局，健全黨組織領導的城鄉基層治理體系，發揮多元主體作用，推進治理體系和治理能力現代化。在現代公共治理理論背景下，為實現黨的十九屆四中全會提出的目標，我國在治理主體的選擇上日益呈現多元化趨勢，政府與其他利益主體的良性互動在治理過程中受到重視。城鄉基層公共治理的法治化、科學化、精細化水平和組織化程度可以在多元主體的良性互動下得到提升。本文通過界定基層公共治理的理論內核和運行環節，分析基層公共治理由于治理主體間關系不明、運行流程不暢所導致的現實困境，并提出應對基層公共治理困境的路徑。

一、基層公共治理的理論內核與運行環節

（一）基層公共治理的理論內核

20世紀90年代末期，公共治理理論在西方公共管理改革的背景下興起。在這一理論發展的過程中，我國結合自身特點，在實踐中不斷探索具有中國特色的公共治理體系，豐富了公共治理的理論內涵。黨的十八大以來，我國充分發揮社會主義制度優勢，從公共治理的宏觀層面到微觀層面，從各領域的系統治理到城鄉社區治理，都進行了更加廣泛、深入的創新實踐。

進入新時代，黨的十九屆四中全會在國家治理體系和治理能力現代化的框架下，明確提出要構建基層社會治理新格局。黨的十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現代化做出全方位部署安排，而基層作為整個社會治理當中最基礎的單元和最深厚的支點，基層公共治理制度、體系的革新對于整個國家治理體系和治理能力現代化的實現有著重要意義。為實現基層共建共治共享的治理格局，基層公共治理的核心目標就要指向社會的公共利益，而不是個人或部門的利益。基層公共治理的理論內核強調在治理中“公”的利益以及“共”的責任。治理主體在享有治理權和擁有治理資源情況下付諸一定的治理行動，同時也必須承擔治理失效的風險，并追究治理主體的責任。基于以上的討論，可以將“共”解釋為“基于格序層級的多主體網絡體系”，而多主體的關系、職責、任務的不同，又決定了“共”的結構。

在基層公共治理中多元治理主體具有網絡化的結構關系。第一，基層黨委和各級黨組織作為領導核心，為其他治理主體參與公共治理提供政治保障，在宏觀上引領多元治理主體，發揮決策主導作用，在微觀上協調關系，確保黨的決策能夠落地執行。第二，基層政府在公共治理中發揮服務型政府的職能作用，規范管理內容，對管理過程和結果負責，具有統籌的行政職能。基層政府在整個治理網絡中，既要做到“放”，將資源有效下沉;又要做到“管”，通過互聯網手段創新公共治理的監管流程，提高管理效率;還要做好“服”，在公共治理中不斷優化創新基層服務的質量和水平。第三，村、社區組織協助政府提供公共服務，及時回應群眾需求，成為政府治理與群眾參與的橋梁，具有協調化解基層社會矛盾、維持公共治理的穩定性、整合公眾參與治理的任務。第四，公眾在基層公共治理中，既是治理主體之一，又是治理效能的檢驗者以及治理成果的共享者。公眾的特殊性在于，單個的個體無法參與公共治理，必須通過整個社會網絡的協作，才能參與到公共治理之中。

（二）基層公共治理的運行環節

基層公共治理想要形成多元治理主體之間共建、共治、共享的治理格局，一方面需要基層政府和基層社會組織在黨委和各級黨組織領導下形成權責明確、統一指揮、上下聯動的共建協管分享機制，另一方面要擴大社會公眾在公共治理環節中的參與度。

基層公共治理主要有以下幾個運行環節：第一，在農村，鄉鎮政府作為我國最基層的政權機關，其作為執行者，將國家政策法規落實到基層;在城市，街道辦事處作為基層政府的派出機關對上要接受上級黨委和政府的領導、完成上級職能部門下達的工作，對下則要指導社區組織開展政治引導、文化建設、綜合執法等公共治理的具體工作。第二，村、社區組織一方面協助基層政府，將基層治理中“最后一公里”的治理、服務落到實處;另一方面要聯系群眾，激發基層群眾參與治理的積極性以及自治組織的活力。第三，基層城鄉群眾在網格化協同治理體系下，共同參與到民主治理、民主監督的實踐中，并努力實現自治，為基層公共治理有效運行托底。以上三個環節，都要在黨委、各級黨組織的全面領導下開展，黨既要統籌全局，又要通過黨建連接基層行政力量和基層社會力量，實現治理的有效性。基于以上分析，本文構建了基于格序層級的基層公共治理多主體網絡關系運行圖（見圖1）。

二、基層公共治理的現實困境

（一）基層公共治理理念薄弱，人事分離

當前，基層公共部門的工作人員由于缺少專業知識系統的學習與培訓，造成其在實際工作中的公共治理理念薄弱。基層公共部門領導主要負責管理工作，普通工作人員也只承擔自己分配到的工作任務，對相關工作與公共治理理念的關系思考不夠深入。因此，在基層公共部門中“公共治理”的理念較為模糊，工作人員在執行工作任務時容易憑工作經驗辦事，較少考慮理論知識，治理能力有待提升。而上級部門對于治理理念在基層工作中的考察更聚焦于結果，對于治理過程的重視度不夠高，這就造成基層公共治理的第一個環節出現阻滯，基層政府在落實政策法規以及指導社區組織開展治理工作時難以將理論應用于實踐中。

（二）基層公共治理權責與資源不匹配，效能有限

一方面，對于城市的街道辦事處以及農村的鄉鎮政府來說，由于下達任務的上級職能部門多，涉及治理、管理的任務和工作范圍廣且內容繁雜，基層成為社會治理的兜底部門，造成全能政府無邊界化。基層政府業務繁雜，但是相關經費和資源的下沉有限，基層政府難以將有限的資源全部應用到治理的各項業務和工作中。另一方面，對于村、社區組織來說，由于經費和資源下沉不到位，造成了自治組織行政化。城市街道辦事處作為基層政權的派出機關，承接大量上級業務，只能將具體業務細化分解到社區組織;鄉鎮政府也同樣將業務細分到村民自治組織中。但村、社區組織作為群眾自治組織，存在缺經費、缺人員、無權力的現實，而且群眾自治組織的定位又決定了其資源獲得渠道的單一性，因此，只能依靠上級政府及其派出機關，通過行政化所獲得的資源和權力開展工作。綜上所述，基層政府和村、社區組織在人財物權等資源配置方面，存在均等化、平均化、應急化和部門利益化的情況，這就影響了二者在基層公共治理第二個環節中運行的暢通性和治理的有效性。

（三）基層公共治理職責邊界模糊，崗無確責

基層公共部門雖然設置了不同的崗位、職位，但很少有明確的崗位說明。在實際工作中，一般工作人員在公共治理中很難完全按照崗位職責規定的邊界和范圍的界定完成任務，甚至有些工作人員身兼多職，容易造成崗位職責交叉甚至混亂。更甚者只有部門職責，沒有具體的崗位職責。這一困境造成基層公共治理主體間職責關系不明確，“共”的責任共擔機制難以實現。

造成這一問題的原因是，基層公共部門沒有制定“職位到崗、責任到人”的崗位管理機制，領導的任務下達、分配存在一定的主觀性，其規制性不強，而普通工作人員也難以拒絕領導分派的職責之外的工作。因此，職責邊界模糊影響整個公共治理環節中責任分擔機制的有效運行。

（四）基層公共治理職位設置有職無權，運行不暢

在基層公共部門，特別是在城市的街道辦事處以及農村的鄉鎮政府，工作人員雖然有具體的職位，但是由于上級考核部門數量多，在履行職位職責中，權責相對不對等，對基層群眾提出的需求不能完全滿足。街道辦和鄉鎮政府缺少為群眾解決困難的權力，而上級政府又不了解群眾的個體需要，難以做出符合實際的具體決定，基層公共部門在公共治理中運行效率變低，能動性減弱。

這一問題的根源在于在基層職位設置和規劃中沒有將責權利有機統一，且缺乏職位分析制度，造成職務的設置只關注了要完成的業務和任務及任職的資格，但是在相應的權力分配中，上級政府或者職能部門采取了事權分離的做法，可能導致上下級政府部門之間出現推諉現象，這可能會帶來基層公共部門權力使用不當、業務指導與相關權力之間的界限不明、權力成為約束基層工作的手段等風險。這一問題會影響到整個公共治理環節中權力的行使以及上下交流的暢通性。

（五）基層公共治理流程不清，協同失效

上級政府和職能部門業務下沉到街道和村、社區組織后，重點關注各項工作的結果和效果，對工作的過程、基層人員職責履行、業務開展過程的指導和監督不夠重視。同時，基層和上級政府在公共治理的具體工作中缺少協同、協調系統，而只有結果的問責。這就造成了基層公共部門在工作中，常采取規避矛盾的做法避免被問責。

這一困境產生的根源是在基層崗位責權利分離的基礎上，對于基層公共部門的業務流程的構建和設計中，人為地將上級領導業務、職能部門的指導業務，融入基層部門的業務流程之中，產生了基層部門業務流程的縱向剝離，并對其產生壓力作用。而這種縱向的流程，又干擾了橫向正常的業務鏈條。

（六）基層公共治理績效評估公共性缺失，重績效輕公共利益

當前基層公共部門對于績效的評估，相對還停留在對“德、能、勤、績、廉”這幾個較為寬泛的定性評價考核指標上，這就造成了上級對下級更注重考核結果，對公共利益的整體提升、公共治理過程方法、基層群眾的反饋不夠重視;而下級執行公共治理任務時會主動規避矛盾，選擇減少矛盾的處理方式，這就造成了真正的基層治理難題和群眾反映的社會問題難以解決。“治理績效”在基層公共治理工作中，一定程度上帶有功利主義色彩，有可能成為基層官員展示治理成果或者獲得晉升的一種方式。

產生這個現實困境的根源，一是基層公共部門對公共治理中治理理念的核心目的不夠明確;二是以保障公共利益為目標的基層公共治理績效管理制度體系不健全，其績效考核機制不能完全反映治理成效。這一問題主要反映在基層公共治理的最后一個環節上，人民群眾在參與公共治理時的監督、反饋機制不能很好地發揮作用。

三、基層公共治理的優化途徑

（一）強化黨對基層治理的全面領導

強化基層黨委和各級黨組織對公共治理的歸口管理機制，建立起黨對業務“總攬全局、協調各方”的運行機制，為其他公共治理主體提供政治和組織保障。首先，黨為基層公共治理提供前進方向，除了要抓好縱向的基層黨建工作，保障基層治理系統運行流暢，還要依靠區域化的黨建工作，在橫向上聯結不同的基層治理主體，并串聯起新的社會治理主體，填補新出現的社會空間，形成網絡化的基層黨建。發揮好基層黨委、黨組織在社會治理中的領導者、協調者、樞紐者作用，增強各種治理資源在治理網絡中的兼容性。其次，提高基層黨委和各級黨組織的決策水平，對公共治理領域相關決策要進行科學評估論證，積極聽取群眾意見，樹立黨組織在治理工作中的領導核心地位，提高基層黨組織的動員力。最后，優化黨對基層全面領導的方式，既要把握總方向，引導行政力量在公共治理中提高服務效能，又要代表人民群眾的利益，規范社會力量，激發多元主體的創造力與活力。

（二）優化整合基層公共治理的業務流程

首先，以職責關系為切入點，按照“科學規范”的要求，進一步完善基層公共治理部門和機構的內部治理工作流程體系，對工作程序、工作流程進行細致梳理和規范，運用業務流程再造技術，對各項治理業務事項、權力事項和公共服務事項進行流程改革。其次，以職能關系為切入點，按照“運行高效”的要求，對涉及多個部門和機構的公共治理工作事項，進一步劃清職能邊界和合作、流轉程序，聚焦主責主業，突出重點關鍵。最后，以權力清單為核心，明確部門和機構的治理權力運行流程，將每項治理權力進行編號，并圍繞權力清單的權力事項形成和優化權力運行流程圖，尤其是形成治理決策權和監督權的權力運行流程圖。

（三）建立基層公共治理信息共享機制

實現網絡化治理的一個重要基礎是對治理資源的整合與共享運用。在資源依賴主義中，網絡的形成在于行為者對資源的相互依賴。整合與共享是資源共享機制的兩大功能。資源整合就是基層公共治理的多元主體各自擁有的資源集中起來;資源共享是基于共同的治理目標統一調配資源。通過資源共享機制實現治理功能的互補，就要以現代技術為載體，加快開發數字化機構建設，加快基層公共治理信息系統的一體化建設，構建基層公共治理數據共享平臺，完善文件流轉、業務推進、協同合作的數據化、信息化手段，提升運行效能。值得注意的是，要避免網絡化治理中“大廳一站式”政府與“網絡一站式”政府兩種不同的治理路徑出現職能的重疊以及行政資源的浪費，要明確界定不同治理路徑的職責權限，根據實際情況進行職能的合并或分設，提高治理效率。

（四）建設基層公共治理對話機制

在建設信息公開機制的同時，需要構建多層級、多部門之間在基層公共治理中的對話機制。在科層制的組織構架下，打破組織內部對話不暢通的壁壘。首先，建立相關的網絡或直接溝通的制度和平臺，各層級、部門能夠及時收集和反饋工作中遇到的問題，根據現實要求確立或調整職責邊界以及崗位責任，理順基層治理各環節的協作機制，有效下沉資源，形成縱向指揮暢通、橫向合作迅速有序的格局，構建“黨-政-社-群”動態化的溝通反饋機制。其次，通過對話機制的建立，政府明確自己的“服務型政府”角色，通過媒體、互聯網平臺舉辦一系列活動，鼓勵多元主體參與基層公共治理，尤其要打破基層群眾對政府職能的傳統看法，主動成為公共治理的參與者而非旁觀者，這樣自下而上的反饋流程才能順暢，進而真正實現基層多元主體的共建協管。

（五）建設基層社會信任機制

建立以社會主義核心價值觀為基礎，以社會主義法制為約束的基層社會信任機制。“價值觀”和“法制”在構建社會信任機制中的層次和功能是不一樣的，但是二者相輔相成，在基層公共治理中共同發揮作用。首先，通過教育、實踐將社會主義核心價值觀的內容、形式轉化為一種社會多元主體普遍認同并共同遵循的價值理念，特別是要將中國傳統的優秀治理文化引入社會主義核心價值觀當中，并將其在基層公共治理中轉化為“家風”“鄉風”建設、社區文明條約的建立等。通過社會主義核心價值觀來增強基層治理主體，尤其是社會公眾在參與公共治理中的責任感和使命感，從而解決基層公共治理中組織行為的整體塑造，包括思想和行為習慣等內化的東西。其次，通過規范的法律制度安排，為基層社會治理提供制度性的外部約束。但社會組織是由個體的人所組成的，還體現出“復雜社會人”的特性，僅依靠“法制”約束而不遵循社會主義核心價值觀的內在調節，就可能帶來整個社會生存根基的動搖，這就需要社會主義法治來約束底線。由此形成以社會主義核心價值為基礎的誠信文化輻射約束效應，以及社會主義法制為基礎的外在強制性約束機制。

在新時代背景下，我國基層公共治理要求多元治理主體形成“共建、共治、共享”的基層治理新格局。在實踐中破解困境，需要在構建基層公共治理信息共享機制、對話機制、社會信任機制等基礎上，實現全社會達成共識性承諾，建立一種以維護和促進公共利益為目標，從而明確基層公共組織和部門共同的公共性目標，由此促成公共利益的最大化，推進基層公共治理體系和治理能力的現代化。

作 者：王 斌，西南大學國家治理學院教授、博士生導師、西南大學公共管理專業碩士（MPA）教育管理中心主任、西南大學公共事務與基層治理中心主任

趙佳樂，西南大學國家治理學院公共政策專業碩士研究生

責任編輯：張 波