差序格局下農地糾紛村民自解的理性違背與法治化思考

王瑞祺

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073）

一 農地糾紛自解的一般思路

農地糾紛包括兩個方面，一是普通農村居民之間因農地發生的糾紛，二是村民與村民大會、村民代表大會、村民委員會等村民自治組織之間的糾紛。由于村民間的糾紛實質上就是私人間的普通民事糾紛，且在糾紛解決方式上的研究已經相對成熟，故本文所研究的農地糾紛，主要指村民與村民自治組織之間的糾紛。

差序格局是費孝通先生在《鄉土中國》中所提出的概念，現已被理解為描述中國鄉土社會中“人際關系”“人家關系”“人社關系”“人國關系”的經典論述。差序格局被認為是“中國傳統社會的組織規則,而且是中國人的一般行動規則”[1]，其以同心圓格局表現中國人道德內在的一慣性及等差性[2]。差序格局概念提出以后，與社會學有關的各個學科，開始以其作為中國鄉土社會的一般樣態并展開本學科的理論研究。在法學、政治學領域，差序格局的概念開始與基層治理，尤其是農村社會治理聯系起來，不少研究都傾向于從差序格局的社會組織形態入手，提出治理模式。基于基層群眾自治的憲法原理以及多元化糾紛解決的導向性趨勢，在涉農糾紛（其中也包括農地糾紛）的諸多論述中，差序格局成為糾紛自解、矛盾內化等觀點在社會結構方面的論據。大量研究將差序格局中的“私”放大，強調農村社會中“私”的重要性，突出親族、血緣、宗法對整個村域糾紛解決的重要作用，并以此來減弱“公”對糾紛解決的介入和調整。即使許多研究未直接以差序格局作為分析樣板，但以親族群體為研究基礎的分析脈絡，依然逃不過差序格局的一般認知內容。隨著農村社會形態的變化，許多研究開始結合轉型期的新背景展開分析，提出農村社會已經不再是費孝通先生筆下所描繪的“鄉土中國”形象了，農村正在從一個不流動的社會轉化為日益流動的社會，但其依然強烈主張采用非訟化的方式化解涉農糾紛[3]。依靠村民自身力量的民間調解與和解等自解措施得到大力提倡，部分學者認為社會自治對于糾紛解決具有重要意義，可以從根本上減少糾紛，由此提出完善農村的自力救濟是重構農村多元糾紛解決機制的首要措施[4]。隨著“楓橋經驗”的大力推廣，“矛盾不上交，就地解決”的指導理念推動了理論研究的回溯與創新，“新鄉賢治理”[5]等治理思路得以提出。

上述糾紛解決思路，都是立足于農村社會差序格局的背景下，突出鄉土社會中道德權威、親族權威、鄉規權威的力量，力圖依靠民間力量由村民自己解決發生在農村的各種糾紛，也即糾紛的村民自解。其注意到了鄉間治理的特點，有效地結合了新時代節約司法資源、減輕訴訟負擔的需求，為涉農糾紛解決提供了行之有效的方法；但是也應當看到，涉農糾紛的形式多樣，并非所有的糾紛都適合自解模式，自解模式更加偏重于村民之間矛盾的解決，而村民與村民自治組織間的農地糾紛實質上并不適合這種方式。

二 農地糾紛自解的理性違背

（一）差序格局中“私”的再認識

差序格局的形象表述，即費孝通先生所言的“石入平湖起圓紋”[6]42，人人都是圓紋的中心，從而形成漸次推開的關系圈，各種社會關系是交錯的，卻又有各自的中心。同心圓的社會關系格局，使得人缺失了個人與團體的界線意識，人際親疏取代了社會外加的“公”與“私”。而“私”的強化與“公”的淡漠，并非意味著無序的產生，差序格局本身就被理解為一種秩序，其所建構的是道德共同體，尊尊和親親的等級制在其中的作用是毋庸置疑的，基于五倫和地緣的壓力為傳統中國人的逐利行為設置了直觀的道德邊界，維持了家庭和地域社會的相對穩定[7]。在這一認知基礎上，利用尊親之威和倫理之義來實現治理、化解矛盾，無疑成了制度設計者和理論研究者的選擇。然而對差序格局的這種理解，實際上也存在硬性為目的結論背書、夸大其整體結構而忽視核心原點的問題。重新認識差序格局就會發現，差等有序的格局并非適用于村域治理的所有方面，不是所有的糾紛都可以利用尊親方式自解。實際上，差序格局的核心內容是“公”與“私”的關系，費孝通先生是在討論國人“私”的毛病時引出的差序格局，換句話說，差序格局是用來解讀鄉土社會國人“公德心為什么會被自私心驅走”[6]39的。拋開愛本就有差等以及追求自己的想象世界是人的本性的質疑論[8]，己人之“私”是差序格局的核心，不論推出的波紋有多少層次與多大范圍，核心都是在中心的“人”這里；因此費孝通先生才會提出中國傳統社會中一個人為了己可以犧牲家國的說法[6]46。那么，作為差序格局中漸次波紋中某一環的尊長、親師也許能夠對各個中心點間的糾紛沖突起到緩和調解的作用，尤其當兩個同心圓發生交集而出面緩和的這一環是兩圓的共同一環時，這種緩和調解作用就更加明顯；但倘若這一環本身與圓的中心點發生矛盾，或是整個同心圓的大部分與中心點發生矛盾時，是差序的各層次反噬中心點，還是中心點打散各層次，就成為了一個值得思考的問題。唯一可以判斷的是，不論是中心點還是各層差序都不會退讓，因為中心點必然需要維護自己的“私”，而實際上各層差序又是各自同心圓的中心點。從這個角度上講，差序格局最終還是要落到個人的身上，尤其當個人與群體發生糾紛時，單個人的私益與眾多人的私益發生矛盾，應當采用怎樣的方法來解決矛盾是需要重新認識的。

（二）農地糾紛自解是對“私”的理性違背

糾紛的村民自解從形式上來看，主要包括糾紛雙方的和解、民間調解、無強制力的村內裁決三種形式。在此基礎上，大調解方式的興起，更是使利用村民自身力量解決糾紛成為處理涉農糾紛關注的焦點。值得注意的是，各種糾紛解決措施的推出，在促進多元化糾紛解決機制建設的同時，也存在著忽視涉農糾紛與農地糾紛區別的問題，尤其是沒有關注到村民與村組織間糾紛的特殊性問題，從而使得許多措施的實行并不能完全發揮其應有的功效。加之政策性的導向，其往往會消解和阻礙許多法治化糾紛解決途徑的使用，造成公權糾紛解決機制介入不力、自解機制又不能發揮功效的尷尬境地。由此便產生了許多信訪問題[9]70，使得當地各級政府機關為之頭疼。于是，其愈加渴望能夠在基層解決糾紛，實現矛盾的民間解決，進而出臺各種政策性措施來推動自解，由此形成一種負性循環。許多研究將信訪常態化作為農地糾紛多元化解決機制不足的表現，并以此提出進一步完善機制的主張[10]。實際上，真正的涉農信訪，多因村民與村民自治組織間的糾紛而產生。不把握這類糾紛的本質特征，一味強調村民自解以及宏觀的多元化糾紛解決機制，無法真正解決信訪難題。

村民與村民自治組織間的農地糾紛，主要包括土地承包經營權的獲得與流轉、集體土地管理、征收土地補償款的分配、集體經濟組織成員身份的獲得以及其他需要通過村民大會、村民代表大會民主決策或是村民委員會行使權能而產生的糾紛。其實質是村民自治組織在進行村民自治的過程中與某一個或某幾個村民發生民事爭議，進而引發的糾紛，具有以下幾個方面的特征：

其一，糾紛涉及村民自治的內容。這一類糾紛通常情況下或是村民大會、村民代表大會民主決議的某事項與村民個體間的私益發生了沖突，或是村民委員會在執行村民大會、村民代表大會的決議以及行使權限范圍內的職權時與村民個體間發生了爭議，從而引發的糾紛。所以，此類糾紛一般都涉及村民自治的內容，發生爭議的事項直接或間接出于集體決策。

其二，糾紛多涉及村民的核心利益。農地糾紛是農村糾紛中的重中之重，其與村民的切身利益息息相關。農村物質來源的基礎是土地，不論村鎮企業、畜牧業、種植業都是建立在土地之上的，進而所有的村民權益也都建立在土地權益之上，一旦涉及農地糾紛，就是對村民的土地權益發起沖擊，也就影響到了差序格局中那個中心點（個人）最重要的“私”。不僅如此，由于糾紛是由村民自治組織的決議和具體執行行為所引起而上升到村民自治的事項，必然事關整個村級單位的發展和所有人的利益，如上文論及的征收土地補償款之分配，通常不僅涉及的數額不菲，還可能關系到村民的家庭生活以及未來新的投資方向，從而與村民利益密切相關。

其三，糾紛涉及多數村民的利益。目前，農村流通性越來越強，封閉性逐漸降低，血緣關系與地緣關系弱化，熟人社會結構開始向逐利化轉變，市場化不斷加深。但相較于城鎮而言，農村依然是個相對封閉的社會，利益覆蓋面雖然不大卻能精準地包容每一個域內主體，牽一發而動全身的事項較多，而由村民自治組織決策管理的事項更可能關涉每一個村民的利益。所以，在村民與村組織的糾紛中，即使其他村民并沒有直接參與到爭議之中，但爭議的處理結果或多或少都會影響到其權益，這是在城鎮糾紛甚至其他涉農糾紛中都很少存在的現象。在這一層面上，村民與村組織的糾紛就會向另一個比較極端的方向演化，成為群體性的糾紛。這包括兩個方面，一方面是村民這一方雖然在全村范圍內屬于少數，但其涉糾紛的人數不少，因而成為群體糾紛；另一方面是糾紛但凡有處理不合意者，站在村組織背后的大多數村民就可能“親自上陣”，直接參與到糾紛的處理中來，形成群體糾紛。這兩個方面，不論哪一種都會成為基層政府在社會治理中所面對的重大事項。

基于村民與村組織糾紛的特殊性，差序格局下的“私”得以進一步放大，并最終與糾紛的村民自解拉開距離，形成背反。在村民自解的三種主要形式中，由于村內的裁決本身多由村組織作出，在民社農地糾紛背景下，這一類自力解決無法適用。下面主要就和解與民間調解這兩種方式對“私”的理性違背進行分析。

第一，和解。和解的達成，建立在雙方當事人溝通協調的基礎之上，而最終糾紛的解決，實際上是雙方妥協與退讓的結果。從這個方面來說，和解一定涉及某一方期待利益的減損，甚至可能是對實質利益的消磨。上文已述，村民與村組織間的農地糾紛涉及村民核心利益且牽涉面十分廣泛，其不僅屬于“私”，還是最重要、最關鍵的“私”。那么在以“私”為社會關系和社會結構中心的環境中，無論村民還是村組織哪一方都不會輕易妥協，即使能夠在一定程度上形成變通和轉圜，這種讓步也不可能太大而足以形成和解。不僅如此，作為村組織一方，其決議是全體村民投票的結果，常設的村委會無權進行變更，如要以各自讓步的方式變通村民自治的決議，倘若決議由村民大會作出，就需要村民大會重新投票，倘若決議由村民代表大會作出，就需要村民代表大會重新投票。且先不說這樣的做法是否可行，即使重開會議，居于多數人的村民也很難被做通工作，做出集體性讓步，這幾乎是不可能完成的任務。倘若糾紛由村委會行使職權所產生，雖然不需要重新進行決議，但村委會領導班子的協商同樣會為和解帶來諸多障礙，基于管理需要以及村域治理威權的考慮，這種讓步通常也十分艱難。由此，和解的“各讓一步”實際上會變成單方的“多吃點虧”，村民這一方需要作出的“犧牲”會大幅增加，即使村民勉強同意，也會導致不當侵害個體利益而違反法治的情況出現。

第二，民間調解。基于村民自解的民間調解主要包括村委會調解、鄉賢調解及人民調解。

村民委員會的調解具有立法層面的制度基礎。《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》（以下簡稱《農地承包糾紛調仲法》）第7條要求村民委員會和鄉（鎮）人民政府應加強農村土地承包經營糾紛的調解工作，在立法的高度賦予了村委會調解的正當性。但由于在村民與村組織的農地糾紛中，一方主體為村組織，則村委會或可能自己就是當事人，或因為是村民大會和村民代表大會的下屬執行組織，而在法理和邏輯上不具備主持調解的可能。因此，村委會調解在此類農地糾紛中無法適用，屬于對理性的違背。

鄉賢調解是農村社會治理中十分特殊的一種措施，其根植于農村熟人社會且重人際關系的特點，在化解矛盾糾紛、促進基層社會的和諧穩定、實現社會治理體系和治理能力現代化方面的作用是不言而喻的[11]；但在村民與村組織的農地糾紛中，該解決方式失去了關鍵的主體——鄉賢。鄉賢調解的主體并不一定是在村域內德高望重、分量不俗的人，與糾紛主體具有一定關系、能夠形成心理干預的人，與案件具有牽連關系的人，具有調解經驗的人等，都可以是鄉賢調解的主體。但基于“私”的考量，與糾紛實體有利害關系的人，多半難以克“私”而立“公”，因此無法保證調解的公平公正，進而無法從事調解工作。在村民與村組織的農地糾紛中，爭議幾乎與村內的每一個人都存在直接或間接的聯系，因此不論由哪一位村民主持調解，處理的結果都會不同程度地影響到調解人自身的利益，這就使得沒有村民具備足夠的正當性來擔任“鄉賢”。以一個簡單的衍生人口問題就可以清晰地認識到這一困境。“‘衍生人口’問題主要是指，村民會議或者村民代表大會通過民主決議方式決定，將征地補償款按照村集體經濟組織原有人口分配，而對于新生的人口不予分配，由此在新生人口與原有人口之間引發征地補償款分配不均的矛盾甚至沖突問題。”[9]73倘若多數的原有人口通過民主決議，決定對新生人口不予發放或少發放補償款，從而引發糾紛。此時，每個村民或者屬于原生人口，或者屬于新生人口，無法從中選出一個與爭議毫無關聯的第三方，就算其對補償款并不在意，也會存在無法得到對立方信任而難以達成調解的情況。不僅如此，鄉賢雖不一定要求德高望重，但通常也需要具備一定的信服度和社會影響力，而這樣具有名望和影響力的村民，多半本身就是村委會成員或是與村自治組織具有密切關系的人員，由這樣的人承擔調解任務自然也并不妥當。除此之外，農地糾紛的一方主體是村民組織，其背后是占多數的村民群體，出任調解者的“鄉賢”在面對強勢的村民組織以及其背后的多數村民時，會存在“村社壓力”的問題。渴望居中的調解者多為村集體說話，為多數人說話的期望匯聚成一種無形的壓力甚至是壓迫，在潛移默化中影響著“鄉賢”的調解行為，基于不愿意得罪多數人的私心，調解者即使不會利用自己的地位侵害村民一方的權益，也難以保持其客觀中立的地位。

人民調解的原理與鄉賢調解相同，不同之處在于這是一項得到國家層面認可的制度，具有明確的法律保障和程序支撐，同時調解的主體和方式相較于鄉賢調解也更加靈活多樣。人民調解通常由專門的人民調解員負責，根據需要，還可以吸收其他利于糾紛解決的人員、社會組織、社會團體進行調解，因此其主體的可選擇性很大；但相較于城鎮人民調解，村域范圍的人民調解可選擇的主體實際上并沒有那么廣泛。城市的特點在于流通性很大，人員聚集，市場化程度高，糾紛主體之間的法律外關聯性較弱，甚至在糾紛發生之前，可能屬于互不相識的狀態，這就意味著選擇對雙方都了解的調解者來解決糾紛十分困難。因此，調解者通常不拘泥于與糾紛主體是否熟悉及是否了解糾紛，甚至完全不認識爭議雙方并對糾紛完全不了解的主體亦可以擔當調解人。但這樣的調解員選任方式，顯然不適用于農地糾紛，其主要有兩個方面的原因。其一，上文已述，農地糾紛涉及的利益面廣泛，幾乎全體村民都不同程度地介入其中，因此選用本村居民擔任人民調解員并不合適，則人選需要向村外延伸，外村或者來自城鎮的主體每次進行調解都需要自遠而來，既不利于糾紛的及時調處，也增加了調解成本。人民調解的目的在于及時快速就近解決糾紛，倘若將調解主體向外探尋，顯然與這種目的相違背。其二，農地糾紛關系到本村的切身利益，且關涉村民自治的問題，在一定程度上，還可能涉及本村的保密事宜而不便為外人所知。這不僅與農村相對封閉的社會環境有關，也與差序格局下“私”的向心力有關。當涉及到村外的調解主體時，本村的事項就成為了“自己的事”，不便由外人來插手，尤其類似糾紛矛盾這樣的“丑事”就更不便于廣泛地傳播了。除了主體方面的問題，人民調解委員會的性質和設置也決定了其很難對村民與村組織之間的農地糾紛進行調解。在性質方面，人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織（《中華人民共和國人民調解法》第7條）；在設置方面，人民調解委員會由村民委員會和居民委員會設立（《中華人民共和國人民調解法》第8條），則實際上人民調解組織就是基層自治的組成部分，其與居民委員會和村民委員會之間的隸屬關系也決定了其基層群眾性自治組織的定位[12]。因此，要求屬于村委會下設組織的人民調解委員會對涉及村民自治的糾紛進行調解，在法理邏輯上就行不通。

三 農地糾紛非自解機制及其不足

由上文論述可以得知，通過民間村民自解化解農地糾紛的方式，違背了農村社會格局及制度建設的一般理性，可能導致出現與法治相逆反的情況。而除了村民對糾紛的民間自解外，我國法律體系中還有許多非村民自解機制，如民事訴訟、農地仲裁與仲裁庭調解、行政調解、行政管理等。非村民自解機制主要指不完全依靠村民自身的力量化解矛盾，而通過穩定的程序、利用與村社無關的第三方力量解決糾紛的機制。

（一）民事訴訟

民事訴訟是解決民事糾紛的根本路徑。《民事訴訟法》第3條將民事訴訟處理的糾紛界定為公民之間、法人之間、其他組織之間以及其相互之間因財產和人身關系上所發生的爭議，而農地糾紛是村民（公民）個體與組織之間因為財產或人身關系引起的糾紛，利用民事訴訟解決農地糾紛并無立法層面的障礙。在村民自治的層面，我國《村民委員會組織法》第36條規定：“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任。”在法律之外，最高人民法院的司法解釋為農地糾紛的訴訟化提供了更加詳盡的程序規則。如《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《審理土地承包糾紛解釋》），對土地承包類案件的受理內容、訴訟主體、程序規則進行了詳細的規定。最高人民法院在回復廣東省高院的請示中，亦明確了農村集體經濟組織與其成員間因收益分配產生的糾紛，人民法院應當受理。

雖然利用訴訟解決農地糾紛在立法與司法解釋層面獲得了制度支持，但仍存在規定不詳盡、范圍不周密、內容互相矛盾的問題，導致了實踐層面的適用混亂。《村民委員會組織法》第36條將人民法院可以撤銷的決定限定為村委會或村委會成員所作出的決議，而將村民大會和村民代表大會的決議排除在外，希望通過鄉（鎮）人民政府予以糾正。另外，該條規定人民法院僅可以撤銷決定，即法院權力限于撤銷權，而無形成權，糾紛難以得到徹底解決，決定之下的爭議事項依然存在，更大的矛盾可能進一步醞釀和爆發。第36條在范圍和主體上的限縮，在立法的宏觀高度，約束了人民法院利用司法程序解決農地糾紛的權力和正當性，使得后續制度均存在這一類問題。除此之外，規則間的矛盾，也使得民事訴訟程序的適用十分混亂。《審理土地承包糾紛解釋》在對土地承包經營類糾紛進行規制的同時，又將未取得土地承包經營權的糾紛排除在外，并規定因土地補償費數額提起的民事訴訟，人民法院不予受理。但《農地承包糾紛調仲法》第2條在列舉了土地承包經營糾紛的類型之后，又規定：“因征收集體所有的土地及其補償發生的糾紛，不屬于農村土地承包仲裁委員會的受理范圍，可以通過行政復議或者訴訟等方式解決”，即意味著土地征收補償款的糾紛可以通過訴訟的方式予以解決。司法解釋與立法規定相互矛盾，由此產生了農地糾紛中的部分爭議可以提起民事訴訟、部分爭議又不能提起民事訴訟的適用混亂情形，從而使得人民法院在司法實踐中，對能否受理村民與村組織間的農地糾紛認識不一，其在沒有制度支持時，多以駁回起訴對待訴訟，致使本來就屬于普通民事糾紛的案件得不到司法處理，只能轉而求助信訪等途徑解決。

（二）農地仲裁與仲裁庭調解

農村土地承包仲裁是解決農村土地承包經營糾紛中的一項特殊機制，在發揮仲裁程序性的同時，又不似訴訟程序復雜耗時，具有低成本、高效率、就地解決、重意思自治的特點。在解決村民與村組織間農地糾紛方面，農地仲裁的優勢在于，農村土地承包仲裁委員會是在當地人民政府的指導下建立的，其通常直接由地方政府予以管理，屬于完全中立的第三方力量。在仲裁委員會的組成方面，由政府部門代表、人民團體代表、農村集體組織代表等各方人員組成，從而可以有效制約村域內的利益相關者對仲裁活動的不當干預。不僅如此，仲裁員的選聘條件多樣且不局限于村民，這就與上述民間調解的主體多為本村居民的局限性形成差別，進一步保證了仲裁的公平公正。

仲裁庭調解指農村土地承包仲裁委員會的仲裁庭在仲裁之前可以對糾紛進行調解，如果調解達成，可由仲裁庭制作調解書，從而解決糾紛的制度。《農地承包糾紛調仲法》在對仲裁程序予以規定的同時，設置了仲裁庭調解程序，將兩種糾紛解決手段匯合到一個機構，能夠有效地發揮仲裁庭對矛盾的化解作用。

就制度設置而言，農地仲裁與仲裁庭調解的范圍限于農村土地承包經營糾紛，諸如土地補償費數額糾紛、集體組織收益分配糾紛等并未劃入這兩類糾紛解決機制的范圍。與民事訴訟不同，基于仲裁制度和仲裁庭的特殊屬性，在涉及村民自治的爭議時，仲裁庭是否有處理的權限需要進一步分析；但就目前土地承包經營糾紛日益增多且類型日益豐富的現狀而言，仲裁庭所發揮的作用依然并不突出。筆者統計了2013—2016年土地承包經營糾紛（不包括人民法院受理的糾紛，僅包括各調解及仲裁機構受理的糾紛）數量與仲裁案件量（見表1）。由表1可以發現，通過仲裁解決的土地承包經營糾紛在糾紛總數中占比極低，且仲裁案件的整體數量偏少。不僅如此，雖然土地承包經營糾紛大多數經由調解的方式得以解決，但在這些調解方式中，包括人民調解、行政調解等，并不意味著仲裁庭調解的數量很多。總體上看，仲裁這一糾紛解決方式的適用率和適用水平仍然較低。

表1 2013—2016年全國土地承包經營糾紛量與仲裁案件量 萬件

（三）行政調解

調解可分為私力調解（民間調解）與公力調解，農地糾紛的公力調解主要包括司法調解和行政調解，因司法調解主要在民事訴訟中進行，此處主要討論行政調解。有關農地糾紛的行政調解類型較多，有鄉鎮政府直接進行的調解、農村司法所調解、鄉（鎮）政府專設的調解中心調解等，因其并沒有制度層面的具體規定，因此行政調解呈現出一種形式多樣、因地制宜的特點。隨著多元化糾紛解決機制和大調解的大力提倡，以及“楓橋經驗”的全面推廣，各地基層人民政府在政策驅動下，所設計的各類行政調解可謂“遍地開花”。行政調解組織的設置也由高向低、由臨時組建向穩定常設發展，大量的政府調解中心和專設的調解小組開展駐村工作，“落戶”在各村，就地調解，及時解紛。同時，為防范矛盾擴大化，在糾紛未形成前及時介入成為了行政調解工作的主要內容。在這一點上，行政調解的主動性更強，積極性更高，工作機制更常態化，有效地彌補了人民調解在主動性和積極性方面的不足。農村土地承包糾紛、村級組織換屆遺留問題、土地征用等糾紛，單憑人民調解不能最終解決，形成的調解協議還是需要司法和行政手段的確認[13]。行政調解由于具有行政權力的“背書”，在調解效力以及信服度上，更能為村民所接受，從而有效地彌補了人民調解在新型涉農糾紛解決上的短板。

行政調解的廣泛適用在彌補人民調解不足的同時，也存在與人民調解功能相互重合而互相干擾的問題。大調解下所設立的各種調解中心、調解工作組，不僅稀釋了人民調解的功能，也將人民調解進一步引向行政化[14]。各式行政調解對調解事項的不加區分，大包大攬，不僅存在重復設置、機構臃腫的問題，也未能給糾紛爭議者提供一個職能劃分明確、渠道多軌而涇渭分明的統一機制，其不僅使爭議者眼花繚亂而無從選擇，更會阻礙調解功能的發揮，降低調解適用的概率。糾紛方與其花費時間去甄別各種調解的特點與區別，還不如直接提起訴訟去獲得穩定且有強制力的裁判。

（四）行政管理

《村委會組織法》第27條規定了村民會議以及村民代表大會的決定侵害村民權益的，鄉（鎮）人民政府可以責令改正；《審理土地承包糾紛解釋》第1條規定未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，應向有關行政主管部門申請解決。除此之外，對于農地糾紛中部分涉及行政管轄的事項，鄉（鎮）人民政府及主管部門也可以通過行政處罰、行政復議、出具行政意見書等行政管理的方式進行解決。這類方式靈活多樣，主要依據各種行政法規和行政規章進行，往往通過作出公權的處理意見以引導糾紛的解決。

行政管理雖然具有較強的約束力和強制力，但其實際上并非一種嚴格意義上的糾紛解決機制。這是因為：其一，其不能通過國家強制力像訴訟一樣直接對糾紛作出裁決以達到罷訴息爭的作用；其二，其不能通過一定的手段像調解一樣使主體主動放棄爭議。行政處理往往只能對某一個單一的事項作出評定，利用其解決農地糾紛，糾紛依然存在，矛盾未能得到徹底解決。

四 農地糾紛解決機制的法治化重構

（一）限制村民自解的適用

通過上文分析可以得知，村民與村組織之間的農地糾紛無法像其他涉農糾紛一樣，依靠村民自身的民間力量進行解決，其不僅與差序格局下的社會關系格局存在理性違背，而且存在許多實施上的障礙；因此，在實踐中應當盡量避免適用自解的方式處理農地糾紛。

第一，謹慎地適用和解。差序格局下的“私”使得和解的達成具有較大難度，具有徹底解決糾紛作用的和解，應當受到一定程度的限制。這種限制首先表現在官方應當盡量減少對農地糾紛適用和解的鼓勵，理論研究也應當先區分糾紛的種類，再論證適用和解的積極意義。原因在于，首先，官方的提倡以及理論的推動十分容易在基層糾紛解決的大環境下形成足以影響各方的氛圍，從而將糾紛的解決無形地推向和解，甚至是迫向和解。例如，地方政府極力提倡糾紛的和解化，并為此出臺了許多具體政策，當村民與村組織發生農地糾紛時，相關調解組織、仲裁組織甚至人民法院都可能會有意無意地促成雙方達成和解。這種外力的不斷推進甚至壓迫會與糾紛主體的核心“私益”進行激烈對抗，很有可能造成矛盾升級。其次，有關行政機關、司法機關一定要及時制止和制裁強制和解的情形。在村域范圍內，村組織的地位和影響力，絕非一般社會組織所能比擬的，其對于普通村民所能產生的控制力是巨大的，而農地糾紛又涉及村民的核心利益，因此和解就很可能成為侵害村民個人利益的手段，而自治性高、公權介入少、人員法治意識薄弱的問題又會阻礙不當和解的救濟途徑之利用，因此有關部門的積極監管十分必要。

第二，避免適用民間調解。由于民間調解不僅難以實質性解決村民與村組織間的農地糾紛，甚至可能產生新的矛盾，基于農村社會關系的理性認識和社會結構的現實情況，應當盡量避免對此類農地糾紛適用包括鄉賢調解、人民調解在內的民間調解機制。應對涉農糾紛進行適當區分，將村民與村組織之間的農地糾紛與其他村民間的普通涉農糾紛區別開來。對于普通涉農糾紛當然應當鼓勵民間調解，并采取一定的保障和激勵措施；而村民與村組織間的農地糾紛不僅不能在認知層面提倡民間調解，還應當在民間調解的工作機制中將其一定程度地排除出去。除此之外，各地基層政府在推動糾紛的多元化解決，尤其是進行深入化調解時，也應當避免“矯枉過正”式的運動化做法，對調解的推動，應當因地、因事進行，避免陷入過分提倡調解、違反法治后回歸訴訟、訴訟爆炸后又回溯調解的死循環。

（二）發揮訴訟對糾紛的終解作用

所謂終解作用，是指司法對于糾紛解決的終極作用。訴訟程序作為糾紛解決的最后一道屏障，要盡量最后使用，避免司法程序的隨意開啟，因為訴訟對糾紛的解決通常具有最高效力，一旦作出裁判，即不能再通過其他糾紛解決手段予以更改。多元化糾紛解決機制的理念是制定多種糾紛解決措施，以避免所有的糾紛均流入訴訟程序，這樣的理念同樣適用于農地糾紛的解決。民事訴訟的提起應當保持審慎理性的態度，盡量分流糾紛，利用多種手段化解矛盾，將訴訟的作用定位在糾紛的終極解決之上。這是對民事訴訟程序在農地糾紛解決體系中的宏觀定位。

在具體制度方面，筆者認為，應當肯定民事訴訟程序對所有農地糾紛的受理，突破民事訴訟程序僅能審理農地承包經營糾紛的局限。民事訴訟是處理所有民事糾紛的程序，換句話說，只要是平等主體間的財產與人身糾紛，民事訴訟都可以審理。而村民與村組織間雖主體特性有所不同，但在民事法律關系中，都屬于互相平等的主體，且農地糾紛涉及的也都是財產與人身關系的爭議，村民依法提起民事訴訟并無不妥。正如上文提到的土地補償費數額糾紛，“這部分費用應屬于集體內所有成員所有，應由村民大會或村民代表大會制定分配標準，由村委會執行分配任務。如果村民對分配數額有異議，應屬于普通的民事爭議，緣何法院不予受理呢?”[9]78部分司法機關將涉及村組織的糾紛定性為村民自治的問題，而拒絕使用審判權對其進行解決。這樣的處理方式，實際上混淆了自治權獨立與審判權行使的關系，簡單地把審判行為當作對自治事項的不當干預，從而拒絕受理。實際上，村民自治有著明確的范圍和界限，村民對關涉自身利益且得到法律允許的事項通過民主評議的方式進行自我管理，在這個向度內，自治是獨立且不受干預的。然而一旦自治的行為與其他法律主體發生碰撞，引起了民事法律關系，從而產生爭議，則在這個向度內，其主要內容就成了民事糾紛。民事訴訟依據《憲法》《民事訴訟法》解決糾紛不僅具有制度上的正當性，也能夠將糾紛事項通過法治手段予以化解，避免爭議對自治的干擾，反向可保證自治的實現。不僅如此，審判權是國家公權力，具有《憲法》在權力劃分體系中所設置的用以保證法治的強制權，村民自治必須在法治的軌道中運行，當其因為產生糾紛而可能破壞法治時，通過審判權進行調整，具有《憲法》的制度支持。同時，隨著經濟進入新常態，人口也進入新的發展形態，表現為人口城鄉格局發生變化以及城鎮化加速[15]，舊有的調解難以適應新的變化，導致訴訟手段的運用越來越有必要。

（三）強化農地仲裁和仲裁庭調解的功能

在強化農地仲裁與仲裁庭調解之前，首先應當對進入仲裁的糾紛范圍進行理論上的劃定。土地承包經營糾紛以外的農地糾紛能不能進入仲裁程序，關鍵在于對農地仲裁性質的認識。村民自治是一項基本的政治制度，對自治活動和內容的監督必須要有明確的法律支持。在《村民委員會組織法》中，鄉（鎮）人民政府對違反憲法、法律等的村民決定可以責令整改，人民法院可以撤銷村委會侵害村民權益的決定，從這一方面看，能夠對關涉村民自治糾紛進行處理的機構必須是國家公權機構，主要是行政機關和司法機關。而仲裁委員會并非公權機關，仲裁程序也并非公力救濟機制，而屬于社會救濟機制，主要通過民間力量來解決糾紛。在這個層面上，仲裁委員會所行使的權利無法對抗村民自治權，難以有效地解決因此產生的糾紛。對于農地仲裁的性質，雖然理論界多有爭議，有人認為農地承包仲裁屬于“準行政性仲裁程序”[16]，有人更從大仲裁的角度，認為仲裁既有契約性又有司法性[17]。但實際上農地仲裁的本質是一種民間仲裁，即使其具有行政與司法的性質，在訴訟程序與行政管理本身都需要受到約束的村民自治中，仲裁能夠發揮的作用也就十分有限了。因此，筆者認為農地仲裁的糾紛事項還是應當限于土地承包經營糾紛，雖然這一類糾紛同樣可能涉及村民自治的內容，但其已有明確的立法支持，而且這類糾紛財產性更強而自治性相對較弱。

農地仲裁與仲裁庭調解的強化，實際上是一個問題的兩個方面，因為只要農地糾紛進入仲裁程序，仲裁庭即可以根據糾紛的實際狀況，展開調解或是作出裁決。基層行政機關、司法機關、司法行政機關應當轉變思路，在避免利用村民自解解決農地糾紛的同時，將鄉賢調解和人民調解的部分資源以及農地糾紛向仲裁庭調解和仲裁裁決分流；尤其是鄉（鎮）人民政府在牽頭建立多元化糾紛解決機制的同時，也應當有區別、分類型地劃定解紛機制的功能，而非不加區分地一體推進。換句話說，地方政府、司法機關在推動人民調解、鄉賢調解、村委會調解等機制建設的同時，首先應當在認識層面上將糾紛進行歸類，將村民與村組織間的農地糾紛向仲裁委員會分流，并在一定程度上實現物質資源的平衡，從而強化農地仲裁在農地糾紛解決方面的獨特作用，這樣就可以在仲裁委員會內部形成調-裁一體的模式。由于農地仲裁并非一裁終局，仲裁申請人在裁決作出后的有效期限內還可以提起訴訟，這樣就形成了調-裁-訴的系統結構，軌道清晰，簡便明確，有效降低了村民解決糾紛的難度。

（四）形成層次化的行政調解結構

行政調解優化的重點在于形成層次化的體系，劃清各類行政調解的作用，并且與人民調解等民間調解厘清界限，然后根據糾紛的種類，選擇不同的行政調解。具體到村民與村組織的農地糾紛中，首先應當避免與人民調解的內容過于重合，人民調解在我國的社會治理領域中已經實踐多年，積累了豐富的經驗和制度基礎，而許多地方政府在推行行政調解的過程中，并沒有注意與這項已經比較完善的制度進行區分，不僅兩者之間的功能多有重合，而且行政調解組織的下移化，也加劇了對糾紛解決民間力量的侵蝕。基于村民與村組織的農地糾紛無法利用民間調解予以解決，這類涉農糾紛應當盡量依靠行政調解的方式化解。其原因在于行政調解人員多為行政機關所選派，可選擇性大，與糾紛的利益關聯性小，同時行政權力主持下的調解，也不易受到村組織的影響或是“村社壓力”的干擾，能夠更加公正地解決糾紛。而其他涉農糾紛則可以依靠人民調解、鄉賢調解等民間調解予以解決，從而廓清各種調解適用混亂、效率低下的問題。

在區分了人民調解與行政調解的適用類型以后，行政調解內部也應當根據農地糾紛的具體內容進行分層。就村域范圍內的行政調解而言，主要有政府所設的調解小組的調解、司法所調解、調解中心（調解委員會）的調解以及鄉（鎮）人民政府的調解等。行政調解的層次化可以直接依照進行調解的主體級別進行設置，總體來說可以劃分為三個等次，最低級為各駐村的調解小組或調解員的調解，中等級別為村司法所調解或專設的村調解中心調解，最高級別為鄉（鎮）人民政府的調解。當農地糾紛發生后，糾紛雙方可根據爭議額度、影響力、復雜性等因素求助于不同級別的行政調解。從某種角度而言，可以將之理解為訴訟的級別管轄，但行政調解的這種級別劃分不具有強制力。各級別行政調解所解決糾紛的標準，需要根據各地情況的不同，由鄉（鎮）政府進行歸納總結，并框定一個彈性的標準，鼓勵爭議者按照標準選擇行政調解；但必須注意的是，這種標準不應具有強制性，行政機關無權也不應強制當事人選擇糾紛解決的方式。就級別標準而言，筆者認為，村民與村委會間發生的不涉及村民大會和村民代表大會決議的有關土地承包經營的糾紛可以通過低級的行政調解解決；如果承包經營的土地面積大、金額多，則可以由中等級別的行政調解解決。村委會在土地補償費用發放、集體經濟組織利益分配過程中，與某一個或少數幾個村民發生爭議的，可由低級別的行政調解解決；村民大會、村民代表大會作出的決議與一個或少數幾個村民發生爭議的，可由中等級別的行政調解解決；與10人以上多數村民發生爭議的則應由鄉（鎮）人民政府負責調解，在必要的情況下，鄉（鎮）人民政府還應當派出專門的調解人員或者工作小組針對某項群體性的農地糾紛駐村專門開展調解工作。總之，調解級別的標準并非一成不變，可由各地基層政府靈活設置，但應當結合當地實際情況并切實可行。

概言之，村民與村組織間農地糾紛的村民自解不僅與差序格局的社會關系結構相違背，而且不具有實際操作性，因此應當積極建立法治化的糾紛解決機制，避免過于依靠民間力量化解糾紛。農地糾紛解決的去自解化，并不是對多元化糾紛解決機制的否定，或是將村民自身的民間救濟機制斥為非法治，而意在言明此類農地糾紛的性質特殊。因為一味強調民間自解，可能演化出非法治化的結果，甚至進一步激化矛盾。實際上，此類農地糾紛的法治化重構秉承的依然是多元糾紛解決的理念，以包括訴訟、仲裁、調解甚至行政管理等多途徑作為要旨，其目的是為了高效優質地解決農地糾紛。