中國應急管理政策工具類型及其發展沿革
——基于中央層面政策文本的分析

趙 琦 陳 醉

一、引言

隨著全球化、城市化、民主化、工業化進程不斷加速，人類社會充斥著更多不確定性，公共危機的發生日益成為現代社會的一種常態。對各種可能或已發生的突發事件進行有計劃有組織的管理，成了現代政府的一項重要職能與責任。應急管理體系的建設是國家治理現代化的重要內容。中國是世界上突發事件最嚴重的國家之一，從建國初期起，中國政府就針對公共衛生、自然災害、事故災難等多個具體危機領域，積極制定和實施了多項政策，以平緩公共危機所導致的種種問題，保障人民群眾的生命財產安全。“非典”疫情后，中國在短時間內構建起了較為完備的應急管理制度體系，以全面、快速地應對更為嚴峻的公共危機挑戰。黨的十九屆四中全會，明確提出要“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”，這其中也包括了對“一案三制”(應急預案、應急體制、應急機制、應急法制)等多元化政策工具的使用。

隨著我國公共政策研究的深化，以理性分析為基礎和根據的量化分析是當代公共政策分析的主流(1)寧騷：《公共政策學(第三版)》，北京：高等教育出版社，2018年，第35-36頁。。公共管理學界在不同的政策領域都推進了對政策工具類型和作用的研究，但是對應急管理政策領域的政策工具研究仍然處于起步階段，缺乏對我國應急管理政策工具使用的時空發展情況的梳理，也缺乏對不同公共危機領域政策工具類型與作用的評價。針對特定的政策問題，選擇合理的政策工具，是有效實現政策目標的基礎(2)Eliadis, P., Hill, M. M., and Howlett, M.，Designing government: from instruments to governance，McGill-Queen’s Press-MQUP，2005，p.11.。目前，我國應急管理體系建設時間短、基礎弱、底子薄等問題還比較突出(3)薛瀾：《學習四中全會〈決定〉精神, 推進國家應急管理體系和能力現代化》，《公共管理評論》2019年第3期。。根據應急管理的不同領域(自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全等)的風險特點，和社會的風險感知偏好，在綜合考慮不同政策工具特性、成本收益比之后，科學地選擇政策工具，靈活應對實際的社會發展情境，對于防范化解重大風險、高效應對重大突發事件有著重要的意義。

綜上，文章將基于政策工具的視角，通過對政策文本的定量分析，系統地梳理中央層面關于應急管理政策的頒布規律和不同類型應急管理政策的頒布領域，有助于全面認識政府應急管理運作的基本邏輯，以及評估目前的應急管理體系構建情況，進而科學地選擇應急管理政策工具進行公共危機的治理，提升應急管理的效率與效益。

二、應急管理政策工具的類型與選擇

(一)政策工具的內涵與分類

政策工具的概念由美國政治學家斯拉韋爾提出，他認為政策工具是實現特定政策目標的手段。但現實中，政策情境與政策實施背景復雜多變、政策領域與政策目標多元交疊，研究者進一步將政策實施手段分為政策體系、政策工具和政策校準(4)Howlett, M., and Cashore, B., “The dependent variable problem in the study of policy change: Understanding policy change as a methodological problem.”Journal of Comparative Policy Analysis, Vol.11，No.1，2009，pp.33-46.。其中，政策工具是，在一定的政策圖景與政策實施邏輯基礎上，為實現某種特定政策目標或解決某些政策問題，而采用的一系列政策機制、手段與方式的總和(5)Henstra, D., “The dynamics of policy change: A longitudinal analysis of emergency management in Ontario, 1950-2010.”Journal of Policy History, Vol.23，No.3，2011，pp.399-428.。政府通過改變公共服務供給的方式與方法，從而引導社會主體采取某些行為以實現政策目標，這其中包括了行政命令、市場機制、信息手段等等。

政策工具可以依據不同的標準進行分類，并基于此對不同工具進行評估。荷蘭經濟學家科臣最早總結了64種政府實現目標的方式，但是并沒有對此進行分類細化研究。林德布洛姆和達爾率先對政策工具進行系統研究，根據政府干預與否將政策工具分為規制性工具和非規制性工具(6)Dahl, R. A., and Lindblom, C. E.,Politics, economics and welfare: planning and politico-economic systems, resolved into basic processes，New York: Harper & Brothers，1953，pp.120-122.。延續這個標準，Howlett根據政府干預程度將政策工具分為自愿性工具、混合性工具和強制性工具(7)Howlett, M.,“Policy instruments, policy styles, and policy implementation: National approaches to theories of instrument choice.”Policy studies journal, Vol.19，No.2，1991，pp.1-21.,并歸納出工具選擇所需要考慮的不同工具要素，包括執行的復雜性、公眾互動程度、信任程度、市場依賴性失敗風險等(8)Howlett, M.,Designing public policies: Principles and instruments，London: Routledge，2019，pp.65-70.。其他的分類標準包括：根據作用環節與主體將政策工具分為命令型工具、激勵型工具、能力建設工具和系統變化工具(9)McDonnell, Lorraine M., and Richard F. Elmore.,“Getting the job done: Alternative policy instruments.”Educational evaluation and policy analysis，Vol.9，No.2，1987，pp.133-152.；根據所使用政策資源分為管制性工具、財政激勵工具和信息工具(10)陳振明：《政府工具研究與政府管理方式改進》，《中國行政管理》2004年第6期。。在應急管理領域，風險信息收集與識別、分析評估及主體溝通與行為引導是關鍵，由此國外學者根據風險管理中權威分配和規制強度對政策工具進行分類(11)Hood, C., Rothstein, H., and Baldwin, R., The government of risk: Understanding risk regulation regimes, Oxford University Press，2001，pp.54-60.。我國學者陶鵬據此從政治控制論的角度，對我國的應急管理政策工具進行了分析，包括標準設定與引導、風險信息收集與處理、風險管理行為轉變三種(12)陶鵬、李欣欣：《突發事件風險管理的政策工具及使用偏好——以文本大數據為基礎的扎根理論分析》，《北京行政學院學報》2019年第1期。。政策工具的分類研究，其目的在于梳理不同類型的工具所針對的情境與效果，達到有效選擇最優工具的效果。政府是政策工具的使用主體，其干預程度和對行為者的規制程度將對政策效果有最直接的影響。因此，文章根據Howlett的分類方法，按照政府干預程度從低到高，將應急管理政策工具類型分為自愿型政策工具、混合型政策工具、強制型政策工具。其中，自愿性政策工具包括宣傳教育、輿論引導、信息工具、國際交流等軟性的間接地引導行動者活動的政策手段；混合型政策工具包括稅費減免、產業政策、行業標準、科技支持等通過資金、科技、市場等外部條件間接激勵與支持行為者行動的政策手段；強制性政策工具包括預案方案、法律法規、政策規劃等，由于具有法律約束力，迫使行動者遵守規定并改變行為。不同的政策工具發揮作用的特點和方式并不相同。強制性的政策工具對行動者的行為規制最直接、快速且強烈，但是卻可能忽視執行中某些行動者利益，并且行政性的方式容易產生執行鏈條過多問題，強化了信息不對稱問題，影響不同行動者之間的溝通。混合型工具需要以政府強有力的資金支持為基礎，其發揮作用需要一定的建設周期；自愿性工具對行動者行為的規制程度最低，產生作用的時效性最慢，發揮作用依靠行動者的積極參與，由此可能會影響政策目標的完成情況。實踐中，需要根據政策情境與領域特點，綜合使用三種工具，以構建全面的應急管理體系(13)鄭石明、要蓉蓉、魏萌：《中國氣候變化政策工具類型及其作用——基于中央層面政策文本的分析》，《中國行政管理》2019年第12期。。

(二)政策工具的選擇與作用

選擇政策工具需要綜合考量政策目標、政策實施環境和制度以及工具屬性等因素，才能有效地發揮其作用實現政策目的。相比于衛生、社會、金融等政策領域，應急管理所面對的是不確定性、沖突性、復合性更高的政策情境，因此其政策工具的選擇需要更完整、靈活而高效(14)Waugh Jr, W. L., and Streib, G.,“Collaboration and leadership for effective emergency management.”Public administration review, Vol.66，No.1，2006，pp.131-140.。應急管理通常包含了自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全四大細分領域，我國的應急管理體系也圍繞著這四大領域構建(15)鐘開斌：《回顧與前瞻: 中國應急管理體系建設》，《政治學研究》2009年第1期。。

現有研究針對不同領域的政策特點對其中的政策工具進行了分析，強調工具的選擇需要綜合考量政策總體情境的不確定性、利益群體的復雜性和沖突性、空間的復雜性等因素(16)Mees, H. L., Dijk, J., van Soest, D., Driessen, P. P., van Rijswick, M. H.,andRunhaar, H., “A method for the deliberate and deliberative selection of policy instrument mixes for climate change adaptation.”Ecology and Society, Vol.19，No.2, 2014，pp.58-72.。在發生概率較為不確定、社會利益沖突性較低的某些自然或氣象災害領域，由于存在空間和風險的外部性，單純的市場手段不能有效激勵利益相關者加入到風險控制中來，因此需要政府介入，通過稅收優惠、可轉讓經營權、建立共同基金、財政補貼、災害托底補償等市場手段(17)Filatova, T.,“Market-based instruments for flood risk management: a review of theory, practice and perspectives for climate adaptation policy.”Environmental science & policy, Vol.37，No.1，2014，pp.227-242.，激勵風險較高的群體和利益相關者進行自救，以抑制可能的風險并平緩災難帶來的長期損失(18)Wang, H. H., Boyd, M., Zhang, Y., and Wu, L.,“Is contract farming a risk management instrument for Chinese farmers? ”China Agricultural Economic Review, Vol.4，No.3，2011，pp.489-505.。而在某些環境或公共衛生突發事件或事故中，通過采用自愿型政策工具，引入利益相關者的互相監督，引導相應負責主體改變行為，以減少可能的事故風險，也是一種行之有效的政策手段(19)Arimura, T. H., Hibiki, A., and Katayama, H., “Is a voluntary approach an effective environmental policy instrument? A case for environmental management systems.”Journal of Environmental Economics and Management, Vol.55，No.3，2008，pp.281-295.。而在某些事故災難、公共衛生、社會安全領域，事件發展的不確定性強、地理空間復雜性高、所涉利益群體復雜，處理效率要求高，政策目標相對明確(20)Kim, J. K., Sharman, R., Rao, H. R., and Upadhyaya, S.,“Efficiency of critical incident management systems: Instrument development and validation.”Decision Support Systems, Vol.44，No.1，2007，pp.235-250.，那么行政命令型政策工具日益占據主導地位(21)Henstra, D.,“The dynamics of policy change: A longitudinal analysis of emergency management in Ontario, 1950-2010.”Journal of Policy History, Vol.23，No.3，2011，pp.399-428.，但是，行政手段可能會過于剛性，再健全的體系也無法囊括所有可能的事故風險(22)Quigley, K., Bisset, B., and Mills, B., Too critical to fail: How Canada manages threats to critical infrastructure. McGill-Queen’s Press-MQUP，2017，p.30.，如果完全依賴行政方式處理風險，則可能缺乏針對性和靈活性(23)張海波：《中國應急預案體系：結構與功能》，《公共管理學報》，2013年第2期。。因此，在使用行政手段的同時，需要自愿型、市場型手段的補充，吸引不同利益相關者的參與，并加強多元主體的溝通(24)Dovers, S.,“Sustainability and disaster management.”Australian Journal of Emergency Management, Vol.19，No.1，2004，pp.21-25.，對事前、事中和事后的風險發展實現全程常態和非常態管理的監控與管理，形成完整的風險處理體系(25)Sylves, R. T.,Disaster policy and politics: Emergency management and homeland security. United States: CQ Press，2019，p.140.，這也有助于行政管理手段的高效運作(26)鐘宗炬、吳曉倩、張海波：《產業政策如何驅動中國應急產業發展?——基于應急產業政策的文本分析》，《北京行政學院學報》2019年第3期。。

應急管理政策工具的發展是一個漫長而曲折的過程。2003年后，中國開始建立健全應急管理體系，不斷探索多元的政策工具，對不同類型的公共風險進行整體性的多災種綜合治理(27)王郅強、張曉君：《改革開放 40 年以來中國應急管理變遷——以 “間斷-均衡” 理論為視角》，《華南理工大學學報 (社會科學版)》2018年第6期。，應急管理的研究也迎來了蓬勃發展的新時期(28)呂孝禮、朱憲、徐浩：《公共管理視角下的中國危機管理研究 (2012—2016): 進展與反思》，《公共行政評論》2019年第1期。。根據如上分析，文章將構建“應急管理政策工具類型—政策工具適用領域”的二維分析框架。通過選取應急管理領域中央層面出臺的政策文本，量化分析不同時期、不同細化領域的政策工具選擇，考察并反思我國應急管理領域政策工具選擇的邏輯與效力，并基于此對未來政策工具的優化提出建議。作為一個快速發展與健全中的政策領域體系，對應急管理政策工具進行全局性的解剖與分析，不僅有助于把握我國應急管理政策工具選擇邏輯與偏好，也有助于推動國際應急管理政策的分析與比較。

三、政策文本數據來源與分析方法

基于大數據資料的文本分析方法，通過將定性的內容編碼轉化為定量數據，能夠為定性分析提供足夠分析證據，并為探索時空及變量間的相關性奠定基礎(29)Monroe, B. L., Pan, J., Roberts, M. E., Sen, M., & Sinclair, B.，“No! Formal theory, causal inference, and big data are not contradictory trends in political science.”Political Science & Politics, Vol．48，No．1，2015，pp. 71-74.。文章將采用文本大數據和內容分析的方法。作為一項探索性研究，下文將介紹具體的研究方法與過程。

(一)政策文本獲取與篩選

文章主要考察的是中央層面的應急管理政策工具，政策文本主要來源于“北大法寶”法律法規檢索系統。“北大法寶”法律法規檢索系統又稱“中國法律檢索系統”，是由北京大學法制信息中心與北大英華科技有限公司聯合推出的智能型法律法規一站式檢索平臺，收錄了自1949年起至今的法律法規，也是目前國內最成熟、最專業、最先進的法律法規檢索系統。截至2020年5月1日，“北大法寶”法律法規檢索系統共收錄了中央法規司法解釋342016篇，其中包括法律2781篇、行政法規9921篇、司法解釋6975篇、部門規章282656篇，此外還包括軍事法規規章473篇，黨內法規2867篇，團體規定3701篇以及行業規定31297篇。這為大數據時代的公共政策研究提供了寶貴的政策文本數據資源。

文章通過Python軟件采用網絡爬蟲方式進行標題模糊檢索和政策文本抓取。基于應急管理政策的標題特點并參考借鑒前人的研究經驗，我們在預檢索的基礎上最終確定了“應急”“災害”“事故”“突發”和“安全”這五個標題關鍵詞，然后在“中央法規司法解釋”類別中通過模糊方式進行標題檢索，檢索時間設置為1949年至2019年，共得到中央層面的應急管理法律、行政法規以及部門規章等政策文本2930篇。在此基礎上，我們通過Python軟件對相關政策文本的“標題”“發布部門”“發布日期”“實施日期”“時效性”“效力級別”“法規類型”和“全文”等信息進行網絡爬蟲抓取，并對這些政策的“標題”和“法規類別”進行了快速閱讀分析和進一步篩選。為了保證選取政策樣本的準確性，我們排除了部門間轉發通知、特定事件通報、法律解釋和復函等主題或內容不相干的政策文件，主要保留了應急管理相關的法律、法規、規章、制度、條例、決議、辦法、規定、意見、通知、函、許可等直接體現政策意圖的政策文件2004篇，并以此作為文章研究的最終政策樣本。需要注意的是，由于文章分析的是中國應急管理政策的全貌，因此數據庫不僅包含了現行條例，也包含了失效、部分有效、已被修改的條例(政策節選如表1，時間分布見圖1)。

圖1 數據庫中應急管理政策數量變化(條)

表1 中央層面應急管理政策節選

(二)政策工具文本分析與編碼方法

政策條款是內容分析的來源，而正確有效的編碼是文本分析的關鍵。基于中央應急管理政策數據庫，按照“政策文本編號—政策條款內容編號”進行編碼，形成中央層面應急管理政策文本內容分析單元編碼表。基于“政策工具—適用領域”的二維框架，兩位作者分別開展“災害語料庫”“災害類型語料庫”“災害政策工具語料庫”的搭建，并基于此進行編碼。具體過程如下：①先隨機抽取包含各年度的政策文本100篇進行初步編碼，并對兩位作者編碼情況進行對比，統一成一套編碼方法；②通過所提取的關鍵詞和編碼歸類，通過監督機器學習進行清洗和歸類，隨機抽取500條政策文本進行人工與機器編碼的檢驗對比，如果出現差異，則更新優化語料庫，以形成最終的編碼語料庫(如表2)；③基于編碼語料庫，由兩位作者分別進行政策編碼，并最終進行交叉檢驗，保證編碼通過有效性和理論飽和度檢驗，形成最終的可以用于詞頻計量分析和橫向比較的定量數據庫，以展現我國應急管理政策工具的使用情況。

表2 政策工具編碼過程

對于政策領域維度，文章參照前人的相關編碼方法，將應急管理分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件、一般危機事件五大類(30)呂孝禮、朱憲、徐浩：《公共管理視角下的中國危機管理研究 (2012—2016): 進展與反思》，《公共行政評論》2019年第一期，第175頁。。值得注意的是，國外的應急管理中，有涉及兩類及以上領域的綜合應急管理研究，但是在中國的政治體系中，危機管理仍然是部門或領導小組負責制，因此涉及多個領域的政策，在編碼中根據出臺的部門以及偏重的領域進行單一歸類。

對于政策工具維度，文章采用扎根理論的歸類方式，首先對政策內容進行開放的關鍵詞編碼，而后再將關鍵詞編碼進行初步比較與歸類，進行主軸編碼得到相對范疇化的政策工具類型，最后進行選擇性編碼得到整合的政策工具類型表，并做有效性和理論飽和度檢驗，確保沒有多余的工具類型需要額外關注的。最后再將政策工具類型歸到文章的三大維度中(見表2)。在進行完編碼后，可對不同領域的政策工具類型進行橫向與縱向的比較。

四、中國應急管理政策工具及其發展分析

根據上述分析框架與編碼，下文將編碼后的中央層面應急管理政策進行整體和分領域的時間發展分析，展現我國應急管理政策工具的使用情況，這可以超越機構沿革與變化，透視我國政策發展歷程。

(一)應急管理政策工具使用圖景

將2004條政策文本編碼按照時間和領域進行劃分之后，可以得到如圖2和圖3的政策工具使用時空發展分析圖，這兩個圖反應了中央層面應急政策時間發展和適用領域占比劃分。

首先，從兩幅圖中明顯看出，事故災難和自然災害領域一直以來都是我國應急管理重點施策的領域，大部分頒布的政策都集中在這兩個領域，二者加起來的政策占比平均達到77.27%。在2003年以前，我國甚至沒有針對社會安全的專門政策，而針對一般危機事件的政策也相對較少。我國應急管理政策有著非常顯著的危機推動和政治推動的特征。在“非典”事件之前的相當長一段時間里，我國除了事故災難之外的其他政策領域基本沒有得到重視，而在2003年之后，應急管理政策實現了爆發式的增長，尤其是針對公共衛生事件的政策迅猛發展。2008年由于雪災和汶川地震等自然災害的聯合影響，僅這一年就出臺了87個針對性政策，幾倍于其他非相關年份。此外，黨的十八大之后，應急管理體系的建設被列入國家治理現代化的重要目標，我國應急管理發展邁上了新的臺階。不僅各個領域的政策穩步增長，而且針對一般性突發事件和公共危機的政策快速增長，我國應急管理向著綜合治理的方向邁進，目前二者政策平均占比達到8.64%。

在工具使用類型方面，強制型政策一直都是我國應急管理首要的政策工具，平均使用頻率高達52.7%，在2003年以前使用頻率超過70%。近年來我國越來越重視混合型政策工具的使用，使用頻率從20%逐步上升到50%左右。雖然自愿型工具也有相當的發展時間，并非從無到有。數據庫中，最早的自愿型政策工具使用是1980年國務院頒布的《加強工業交通企業規范職工生產安全的法制教育通知》。但是該工具的使用仍然發展不足，至今仍只有平均7.19%的使用率。

圖2 應急管理政策工具發展情況

圖3 應急管理政策工具使用領域

(二)應急管理政策工具應用領域分析

法律法規是使用最頻繁的政策工具。該工具具有統領性，對行為體行為規定最直接，懲戒性最強。這說明我國應急管理體系仍然處于建立健全階段，需要基礎性的綱領文件對應急管理內容、標準、過程等方方面面進行總體規定，對行為體行為進行整體規范。執行落實、專項行動和問責查處，是針對特定事件或者特定的應急管理薄弱環節采取行動的政策工具。該工具用行政命令或者問責懲戒的方式，直接、快速、高效地改變行為體行為。與此同時，信息監測和推廣加強的手段，對行為者行為干預和強制程度弱于強制型政策工具，但這兩種手段是能夠通過跟蹤、篩查信息，指導行為最大程度地掌握應急風險，進而采取不同干預程度的應急手段，提高應急管理的效率。在我國的風險管理中，信息的掌握有兩種方式，一種是常態化的風險追蹤，通過數據監測等方式跟蹤某些自然災害、公共衛生事件的發展規律，研判應急風險發生概率，抑或通過信息報送、抽查、調研等方式定期掌握應急管理體系、能力、物資等情況，及時查缺補漏，保證應急管理的順利開展；另一種是在風險事件突然發生后，采用運動式治理中，迅速排查收集信息，從混合型方式轉化成強制型方式，快速開展應急情境下的事中處理，通過人財物的集中投入，力爭高效地解決突發危機。以上方式都是政府主動的應急風險控制與管理方式。這說明，在我國政府主導的體系建設模式中，基本形成了事前、事中、事后全過程的信息控制與事件處理的過程，形成了我國應急管理的內容基礎。

其他類型的混合型政策工具使用頻率較為平均。財政補助是最常用的政策工具之一，但同時，中國正在強化應急管理的人財物和組織的后援性保障，這為提升應急管理的效率和減少不必要的浪費和損失奠定基礎。盡管專門的產業政策(2014年出臺的《國務院辦公廳關于加快應急產業發展的意見》，才正式提出了應急產業發展的政策規劃)和國際合作應用較少，但是從廣義上來看，混合型政策工具中，包括物資儲備、技術研發、設立基金、人才培養、產業發展等在內的政策，都可以概括為是為了應對與處理突發事件，為應急監測、預警、救援、善后等環節提供相應的產品和服務的產業型政策，說明國家已經開始重視引入市場力量，減輕我國應急管理的財政負擔，同時也有助于提升應急管理的救助質量。

在自愿型政策工具的使用方面，宣傳教育和表彰獎勵是使用最頻繁的兩種工具，尤其是在事故災難領域，針對特定事件的回顧學習、反思教育受到重視，為完善今后的風險管理積累經驗，對提升長期的風險管理意識有促進作用。

自愿型工具和混合型工具是常規風險管理的重要手段，這兩種政策工具發展得不足，會影響不同的政策工具之間的使用銜接。一方面，在監控突發事件風險的過程中，一旦發現問題即將發生并有大范圍擴散的可能，則需觸發預警機制，那么強制型工具就要介入，轉換到非常態的應急處理。我國應急管理目前事中和事后的處理機制已經形成了利用視頻會議、工作會議、緊急通知、領導小組、責任落實等方式的快速處理方法，而事前的準備工作，包括物資儲備、人才培養、基地建設、國際合作等方面工作的不充分，會直接影響初期救援工作的效率；另一方面，目前我國風險管理中，不管是在信息收集、風險管理和處置行動等方面，行政主導的色彩濃厚，對于社會層面、企業層面、公益組織層面等體制外行動者的合作不夠，這就容易造成在應急管理過程中，忽視了來自這些行動者的信息供給和力量補充，容易形成某些應急管理的盲區盲點，影響群體的風險感知，由此可能會延誤政府強制介入的時機，使得應急管理工作開展更困難。這是未來中國應急管理發展需要著重改進的地方。

不同的政策領域具有不同的特點，因此所使用的政策工具類型有所不同。政策總體情境的不確定性、利益群體的復雜性和沖突性、空間的復雜性四大因素是應急管理面臨的主要挑戰，必須審慎地選擇政策工具，以實現迅速、有效、公平且有針對性的應急救援(31)Janowicz-Lomott, M., and yskawa, K., “The new instruments of risk management in agriculture in the European Union.”Procedia Economics and Finance, Vol.9，No.1，2014，pp.321-330.。自然災害的發生可以進行一定程度的預測和追蹤，一旦發生自然災害則會波及較廣泛的空間范圍和不同的人員群體，就需要中央統領與跨省的合作。同時，該領域涉及的群體利益之間的沖突性比較小，救援訴求較為一致。因此在應急管理過程中，更強調事前的信息監控和把握，以及事發后迅速的救援和物資供給，后者需要提綱挈領的文件規范救援流程和一定程度的物資保障，確保迅速救災和恢復。我國在自然災害處理領域，事前的信息監測和事中的信息收集都做得比較完善，1961年，內務部出臺了《關于報告自然災害內容的通知》，2004年中國氣象局下發了《突發氣象災害預警信號發布試行辦法》，在自然災害的追蹤上我國基礎較好。而在救災過程中，執行落實的工具使用遠高于法律法規和建設規劃，針對某次特定災害的行動較多，但對自然災害的整體性總結不夠，對長期自然災害發生的指導不足。

表3 不同領域政策工具使用情況 (數量：件)

事故災難領域的發生具有不確定性，但是其發生后所影響的空間和人員較為集中，沖突性相對較小，因此應急工作強調事前的災難防護，最大程度地降低突發事故的可能性；另一方面，要求事中強化信息的快速收集和通報。我國地大物博、經濟高速發展，事故災難頻發，因此該領域是我國應急管理領域探索最早最健全的領域之一，各種應急管理手段的使用較為豐富。數據中，最早關于事故災難處理的政策是內務部(后發展為民政部)發布的《關于工作人員因公發生意外事故可按犧牲撫恤標準予以撫恤的函》。該領域，規范救援流程的法律法規以及促進執行落實的政策都相當豐富，同時，該領域也注重日常應急管理的推廣加強，軟性手段運用得當。而在信息監測方面，對事故的信息監測與通報要求嚴格，要求做到迅速和規范。例如，2004年，國家安全生產監督管理局印發《非煤事故調查報告基本內容及格式(試行)》通知；2010年，農業部關于印發《漁業船舶水上事故統計規定》的通知(2010修訂)；2016年，國家安全監管總局、公安部、農業部等發布了《關于做好生產安全事故統計信息歸口直報工作的通知》……一系列的政策出臺，強化了信息報送的工作，為迅速處理事故奠定基礎。此外，我國對于事故災難的處理中，我國強調事后對相關負責人的問責查處，體現了我國應急管理中責任意識的強調，明確責任不僅能提升實時的工作效率，也有助于給予工作人員警示，減少他們不負責任行為的發生。

和自然災害領域類似，公共衛生事件的發生可以根據一定的科學規律，進行預測和追蹤，但是一旦發生公共衛生事件且沒有在早期控制住，則會波及較廣泛的空間范圍和不同的人員群體，需要中央統領與跨省的合作，但是所涉及的群體利益之間的沖突性比較小。因此該領域同樣要求信息的實時監測以及事發后的迅速處理。我國公共衛生領域是最典型的事件推動型。我國很早就開始探索應對公共衛生事件。1952年，政務院發布了《關于防止瀝青中毒事故的指示》。但是由于我國一直沒有遭遇大規模的公共衛生事件，公共危機應急政策體系發展較緩慢。直到“非典”疫情后，我國迅速出臺了各類的法律法規和信息監測政策，應急體系迅速建立，但其后隨著公共衛生事件關注度的下降，政策出臺的力度逐年下降。尤其缺乏財政補助、人才培養、物資儲備、國際合作、基礎設施等后援性領域，這就使得我國公共衛生事件發生時，可能會出現大范圍的人財物緊缺的情況，不利于早期的公共衛生事件的應對。同時，隨著全球化的日益加深，輸入性的公共衛生事件同樣值得關注，但是在數據庫中沒有搜索到該領域相應的國家政策文件，這不利于我國和其他國家分享經驗，共同應對公共衛生危機。

社會安全事件的發生發展具有較大的不確定性，雖然空間范圍在短期內可控，但是其所須應對的問題人群較為復雜，沖突性較大，處理不好將影響大范圍的社會穩定。隨著我國經濟發展的進一步深入，各類社會安全問題發生將會越來越頻繁。我國對該領域的關注也是隨著經濟發展復雜程度和社會風險的提升而不斷深入的。數據庫中查到的最早關于社會安全事件處理政策是，2003年，國家電網公司頒布的《國家電網公司本部受理人民群眾來信來訪歸口分工辦法》(試行)、《國家電網公司本部處置大規模群眾集體上訪突發事件預案》(試行)兩個處理政策法規。綜合性的社會安全處理政策最早的是2005年國務院出臺的《信訪條例》。而隨著互聯網的普及，2016年，工業和信息化部印發了《公共互聯網網絡安全突發事件應急預案》，以更好地應對互聯網風險。該領域的應急關注起步較晚，目前仍然處于體系的構建早期階段，許多政策工具都沒有得到相應使用，因此對于特定的社會安全事件的發生，從早期信息監控，到中期的妥善應對，到后期的安撫與問責，地方仍然有較大的處理能動性，中央的政策還沒有能給予相應的綜合指導。相信隨著我國應急管理體系的進一步深化，該領域的處理體系和流程會更完善。

一般危機事件指的是除了四大公共危機事件之外的其他一般性、綜合性的危機事件。我國對于該領域的關注最早是針對某些行業的突發事件處理規定。例如，2002年中國注冊會計師協會發布的《關于行業突發事件應急工作程序的暫行規定》、2003年中國保險監督管理委員會(已撤銷)發布的《保險業重大突發事件應急處理規定》、2005年司法部頒布《司法行政系統突發事件應急預案》等。十八大之后，國家對應急管理體系進行了重構，并在2018年成立了應急管理部，整合原來分散在13個部門的應急管理職能，實現統一規劃和管理，推動“黨委領導、政府主導、社會力量和市場機構廣泛參與”的應急管理新格局的建立。因此，除了行業性突發事件應對方案外，綜合性的一般危機處理規定也得到了重視，不僅強調全面整合規劃目前的應急管理體系，還不斷拓展關注領域，豐富所使用的工具手段。例如，2017年國務院辦公廳頒布的《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》、2018年工業和信息化部、應急管理部印發的《國家安全產業示范園區創建指南(試行)》、2018年教育部辦公廳發布的《關于防范學生溺水事故的預警通知》、2019年應急管理部印發《應急管理標準化工作管理辦法》等。我國應對一般危機事件雖然起步晚，但發展迅速，還會成為其他領域應急管理的有力補充。

五、研究結論與政策建議

隨著我國國家治理能力的不斷提升，應急管理體系正在不斷完善健全，提升我國應對突發事件的能力。文章通過內容分析法，基于政策工具視角對我國中央層面的2004條應急管理政策進行分類，并梳理了不同政策工具的適用領域和發展情況，得出文章的研究結論與政策建議。

(一)研究結論

首先，在政策工具的使用類型方面，強制型和混合型應急管理政策工具使用最廣泛。尤其是強制型應急管理政策工具，使用比例超過50%。該工具對行為主體的行為規制最直接，使用也最方便。在中央層面的文本中，中央一方面通過法律法規、一案三制、批準許可等，規范相關的行為和應急管理流程及標準，有利于上傳下達，明確主體責任。在一定程度上給予了地方探索處理應急管理的靈活性，也方便事故發生時的問責追責，減低應急管理的成本；另一方面，通過對特定的事故事件預防和救援的專項行動，針對性地解決問題，體現了中央在應急管理中的統領作用。

混合型應急管理政策工具數量最多最豐富，通過直接或間接的內在外在條件的支持，引導社會主體的行為，以實現災害減少的目的。該工具能夠有效地緩和強制型手段過于剛性的特點，通過技術支持、人才培養、財政補助、基礎設施建設、組織保障等具體手段，強化日常的應急管理建設，提升風險發生時的應對速度。同時，通過國際合作、信息監測、稅費減免等方式，充分調動起多主體的主動性和積極性，彌補應急管理的盲區盲點，也通過政府與其他主體的合作，增進多主體之間的信任程度，減少應急管理政策推行過程中的阻礙。

自愿型應急管理政策工具的使用存在不足與缺失，僅占數據庫中所有政策文本條款的7.19%。其中，宣傳教育85條，占自愿型政策工具的59%，使用最多，而其中大部分為吸收經驗、案例介紹、新聞宣傳、公益廣告等，宣傳形式較為單一，缺乏靈活性，并且也缺少宏觀上的精神思想指導，效果有限。值得注意的是，自愿型工具中，與社會組織的合作政策極其缺乏，在2004條政策文本中，僅僅只有3條，這強化了我國應急管理的政府主導地位，但也給危機應對中政府機構以更大的處理壓力。

其次，在政策工具的適用領域方面，新中國成立起就開始針對特定的災種，自然災害、事故災難、公共衛生的應急管理，在法律法規和推進執行落實方面都有不同程度的提升。經濟的高速發展加速了單一事故的發生，而事故處理又相對簡單直接，因此事故災難是我國最重視的領域，也積累了最多的處理經驗。為了減少過度追求經濟效率而忽視安全生產和其他安全事故的情況，國家不僅出臺了直接性的法律法規和專項行動規制相關行動者的行為，也強化了信息監控、宣傳教育、財政資金投入等，引導相關責任人重視自我保護，最大限度地減少事故災難的發生。

除了事故災難外，其他應急管理領域不管在體系構建還是政策工具使用方面，都稍顯不足。由于大規模的自然災害、公共衛生事件、及一般危機事件并不經常發生，大部分的社會公眾和其他主體不會關注并投入到危機防護當中。但是這些領域的發生均有規律可尋，需要國家以及相關的研究機構加大科研投入，研究和掌握危機發展規律，實時跟蹤事件發展，預估可能的風險，并做出科學的決斷。除了加大政府資金投入、物資投入、科研投入等基礎性投入外，還需要靈活運用產業政策、社會政策，引入多方力量，以補充政府資金人員等投入方面的不足。也可以及時收集來自其他主體信息，解決官僚機構內部的信息不對稱，促進危機風險的防護。順利地應對其他風險危機是防止社會安全事件發展的有效保障，除此之外，多主體的信任亦是防治社會安全危機的基石。在社會安全領域，尤其需要利用好自愿型的政策工具，通過強化政府的透明度和引入社會力量，增強公眾與政府的信任和與合作，減少社會安全事件發生的可能性(32)Handmer, J., and Dovers, S., Handbook of disaster policies and institutions: improving emergency management and climate change adaptation，London: Routledge，2013，p.756.。但是目前該領域的自愿型政策工具和信息工具使用都為0。僅僅是體系規劃只能被動應對風險，而無法主動監控與減少社會安全風險。

十八大以后，大部制改革加速。針對綜合性的公共危機管理政策不斷出臺，涉及多個領域和整體性的體系構建。2018年應急管理部才掛牌成立，僅兩年就發布了101個政策，占數據庫總量的5%。其他政策辦法機構多為國家安全部、工業與信息化部、生態環境部等，體現出應急管理向體系正在向全災種、全流程、全主體的綜合方面發展。

(二)政策建議

應急管理政策工具的合理使用是提升應急管理能力與水平，保障人民群眾生命財產安全，解決新時代經濟社會矛盾，進一步實現經濟社會轉型提升經濟發展質量的重要手段。應急管理部的成立，加速了我國應急管理體系的發展。結合研究結論，文章分別從政策工具類型和適用領域的角度提出如下建議：

1.在堅持政府主導的應急管理基礎之上，綜合運用三種類型的政策工具，實現應急管理領域的多元共治。作為一種公共物品，應急管理具有很強的外部性，需要政府在其中發揮主導性作用，以控制危機風險和把握救援管理的方向。但是在發揮政府基礎性作用的同時，需要通過市場激勵、公眾參與等手段和途徑，擴大應急管理的資金物資來源、豐富應急知識的交流、吸引和培養應急人才等，不僅能夠有效地減輕政府的治理成本，也能共同提升整體應急管理的服務能力和水平。三種政策工具間的優勢互補，能夠增進不同主體的合作與信任，實現應急領域的全體系綜合治理。

2.結合應急領域的特點和政策工具的特點，針對性使用政策手段，以提升應急管理政策的效力。強制型政策工具成本低，信息簡單明確，能夠在最短事件內應對處理危機事件。而混合型和自愿型應急管理工具時效性不能保證，卻能間接提升應急管理能力，良好運用能夠提升社會的風險感知，在事件早期抑制風險事故，防治風險事故的擴大與惡化。因此，強制型工具適用于事故災難這類要求立刻轉入非常態的高效處理的領域；而自然災害、公共衛生和社會安全，尤其是社會安全領域，其發生發展有一定的規律可循，并不會立刻惡化成不可控制的極端狀態的風險危機，因此更強調日常的風險監測與控制，這就需要適當提高混合型和自愿型政策工具在這些領域的使用比例。

3.增進主體合作，提升政策手段的靈活性。政府單向的應急服務，例如法律法規、宣傳教育、國際合作、人才培養，簡單明確易使用，但是卻并不能直接保證日常執行過程的順暢。良好的政策執行需要主體之間的認知一致和高度的責任意識，并且有行動的積極性和動力。政府的直接干預難以激發其他主體自愿自發的活動，無助于提升應急管理的整體質量。因此應該靈活使用多種政策手段，包括知識競賽、街道活動、財政激勵等方式，加強政府與社會、政府與企業的聯系和合作，使得應急管理的理念深入人心，從根本上促進應急管理體系的發展。