農村“空心房”整治的困境及對策研究
——以贛州市為例

聶夢琪

(南京理工大學 公共事務學院，江蘇 南京 210094)

隨著我國城鎮化進程的加快，農村“空心房”現象不斷加劇，既存在安全隱患、浪費土地資源，又阻礙鄉村發展，不利于各項工作的開展。2012年，國務院出臺的《國務院關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》明確要求盡快完成贛州市農村危舊土坯房改造工作。2016年，國土資源部發布《全國國土規劃綱要(2016—2030年)》文件進一步提出：“全面推進各類低效農用地整治，調整優化農村居民點用地布局，加快‘空心村’整治和危舊房改造，完善農村基礎設施與公共服務設施。”江西省進而發布《江西省人民政府辦公廳關于切實加強農村住房建設管理的通知》，要求嚴格執行“一戶一宅”制度，建新必須拆舊。基于此，2016年7月，贛州市開展集中整治農村“空心房”行動。此后，贛州市農村“空心房”整治速度逐漸加快。通過對贛州市“空心房”整治中的問題進行分析，從而提出有針對性的解決對策，不僅一定程度上能夠豐富這一領域的相關理論研究，還能積極探尋農村“空心房”整治的路徑和對策，有效緩解我國城市化進程中的人地矛盾，同時對鄉村振興實踐也有重要的指導意義。

1 概念界定及文獻回顧

隨著近年來城鎮化速度的加快，農村“空心房”問題得到了更多的重視。國土資源部《全國國土規劃綱要(2016—2030年)》文件中提到：“加快‘空心村’整治和危舊房改造，完善農村基礎設施與公共服務設施。”這一文件提及了“空心村”概念，贛州市據此下發了《關于印發〈贛州市農村“空心房”整治實施方案〉的通知》，由“空心村”引申出了“空心房”， “空心房”作為一個新的概念首次出現。自此，“空心房”整治作為一項政策經常出現在贛州市相關部門的文件中。按照贛州市的政策規定，“空心房”是指農村長期閑置、無人居住的危舊土坯房以及房屋整體承重結構承載力不能滿足正常使用要求的危房。

隨著社會經濟的發展，農業問題在各國有不同的表現形式，當前，我國正在經歷發達國家經歷過的農村“空心化”問題。“空心村”現象逐漸引起學者們的重視，并成為研究農村“空心化”的基本問題，與之相反，“空心房”則很少作為學術概念出現在研究文獻中。

關于“空心村”的研究。學術界大多集中于其成因、影響及解決對策等方面。程連生等(2001)認為經濟因素是促使“空心村”形成的主要原因。[1]薛力(2001)、王介勇(2010)、龐珺(2017)等分別論述了“空心村”對土地資源的浪費、[2]對農村基礎設施建設的阻礙、[3]對農村生態環境的破壞。[4]劉彥隨(2010)提出了“空心村”整治的生命周期理論，認為“空心村”整治要采用“分階段整理”的方法，根據農村發展階段，因時因地制宜。[5]

關于“空心房”的研究，主要集中與個案分析，在研究內容上多集中于“空心房”整治出現的一系列問題及對策；[6]“空心房”的成因、現狀，“空心房”整治中積累的經驗、面臨的困難以及整治效果等。[7]在此之前，學者們通常通過研究“空心村”問題來研究農村的空心化問題，研究角度較為宏觀。在深化國家轉型的今天，微觀問題也不容忽視，切實解決好農村“空心房”問題對改善農村經濟、農村環境、鄉風文化等有重要促進作用。因此，從江西省贛州市的“空心房”整治入手，分析農村“空心房”整治出現的困境并提出相應的對策建議，能有效推進“空心房”整治工作，進而推動農村可持續發展。

2 贛州市農村“空心房”現狀

由于歷史及現實原因，贛州市農村地區“空心房”大多雜亂無章、錯綜復雜、分布散亂。究其成因，有以下幾點：其一，房屋年久失修、破敗不堪，存在安全隱患；其二，農村人口外流，農村住房長期空置；其三，建新未拆舊，原有房屋空置或留作他用；其四，出于農村生產生活需要，大部分農民會單獨搭建一處房屋用來喂養牲畜或放置農具。

隨著城鎮化和新農村建設的推進，農村“空心房”整治刻不容緩。2016年，《贛州市農村“空心房”整治實施方案》對其下屬19個縣區列出了詳細的拆除任務指標且制定了明確的時間表。要求2016年7月底前完成全面調查摸底工作，2016年12月底前完成300萬平方米以上的“空心房”整治任務，2019年3月前完成驗收考核工作。截至2017年12月，全市累計完成整治面積約3 200萬平方米，其中拆除2 528萬平方米，修繕607萬平方米，開發利用64萬平方米，全市農村“空心房”整治基本實現“三年任務兩年完成”的目標。至2020年，全市僅有部分貧困村在進行“空心房”整治的掃尾驗收工作。

贛州市農村“空心房”整治雖取得了一定的成效，但整治過程中面臨著村民參與度低、資金匱乏等一系列的現實困境。隨著贛州市該項工作的大力推進，湖南、重慶等地也如火如荼地開展“空心房”整治工作。但作為首批開展“空心房”整治的地區，贛州市的整治實踐具有不可替代的示范和借鑒作用。因此，有必要對其整治實踐進行梳理和總結，在此基礎上，厘清整治過程中存在的困境并提出有針對性的對策建議，以期為贛州市農村“空心房”整治工作的查漏補缺和完美收官作出貢獻，同時，為兄弟省市的農村“空心房”整治工作出一份力，助力改善村容村貌，高效利用農村土地資源，促進農村可持續發展，進一步推進鄉村振興。

3 贛州市農村“空心房”整治存在的困境及分析

3.1 政策宣傳不到位，村民參與度低

土地一直是農民生產生活的依托，在農民群體中的作用不言而喻，多數農民以土地的多寡來衡量財富的多少。一方面，一些農民思想觀念落后，出于炫耀、顯擺等心理，新建住宅時盲目追求風水、氣派，是否符合農村發展規劃、是否與周邊環境相協調等因素皆不在其考慮范圍之內。另一方面，農村居民進城務工定居者數量激增，在農村仍然保留了自己的房屋，但常年空置；即使有農民新建房屋，舊宅也是閑置荒廢或者作為庫房保留了下來。農民認為宅基地及附屬建筑屬于祖傳私有產業。因此，一旦其住房被劃分為“空心房”，抵觸情緒就會比較強烈，或百般阻撓，或漫天要價。贛州市政府相關部門在進行拆除工作時沒有及時做好宣傳引導工作，如南康區鵝嶺“空心房”整治的標語為“誰干擾，打擊誰；誰阻擋，消滅誰”，忽視農民意愿，無視農民的主體地位。農民對“空心房”整治頗有微詞，認為政府在“騙地”“搶地”“侵占私人財產”，逆反心理較為嚴重，對基層政府持不信任態度，不易與政府達成一致意見，參與度也較低，甚至產生暴力抗議事件。[8]

3.2 籌資渠道不健全，補貼資金匱乏

贛州市政府規定，由各縣(市、區)建立農民拆除“空心房”和退出宅基地的補助機制，補助資金由各縣(市、區)統籌解決，補助標準由各縣(市、區)自行確定。由于各縣(市、區)經濟基礎、財政狀況不一，所以存在“空心房”拆除補助標準不一致的情況。農民拿到的補貼款遠遠低于其最初的建筑費用。此外，補貼款要等房屋拆除、農地復墾驗收合格后才能下發，時間周期長。且“空心房”整治是一項地方性政策，雖有一定的專項資金，但大多數情況下整治資金來源于招商引資、村企聯合和鄉村自籌。一方面，“空心房”數量多的農村地區通常經濟狀況也相對較差，在這類村莊進行“空心房”整治涉及的內容更復雜，范圍更大，所耗資金也更多。另一方面，企業對于“空心房”整治項目參與積極性不高，由于“空心房”整治具有復雜性與長期性，企業收益難以保證，且資金回籠周期長，種種原因造成企業不愿參與“空心房”整治工作。對于經濟情況較差、財政狀況原本就入不敷出的基層政府而言，“空心房”整治是一個不小的負擔。贛州市基層政府面臨巨大的資金困難，硬性任務指標和巨大的資金缺口，追求自我利益最大化的個體不會采取行動齊心協力完成共同目標[9]造成了農村居民的拆除補償費用低、到賬周期長的不良后果。

3.3 整治規劃不科學，整治效果不佳

“空心房”整治可以說是在贛州市土生土長的一個“土政策”，由于上級文件未對“空心房”進行定義，缺乏明確的政策支撐，贛州市對“空心房”概念界定模棱兩可。這就導致在“空心房”整治過程中，沒有文件可供村民參照執行，以對比核查 “空心房”。政府部門具有極大的自由裁量權，整治規劃不科學，達不到預期整治效果。

首先，體現為“空心房”整治指標設置不合理。贛州市對農村“空心房”整治可謂雷厲風行，要求各縣區要以鄉鎮為單位，在2016年7月底前完成農村“空心房”的全面調查摸底。但文件發出時間為7月中旬，這意味著，全面調查摸底可能尚未完成，附件就已規劃出了贛州市2016年度農村“空心房”整治任務表，一個個數字目標已沉甸甸地落在了每一位基層干部的頭上。贛州的各縣區在行政壓力下掀起“比、學、趕、超”熱潮。南康區接到的農村“空心房”整治任務為拆除459 466平方米，占到了整個贛州市(19個區縣)全部拆除任務3 000 000平方米的15.3%(見表1)，拆除任務艱巨。根據“上面千條線，下面一根針”這樣的行政運行格局，南康區一年40多萬平方米的“空心房”拆除任務，最終都要落實到鄉鎮干部身上。規劃貼在墻上，指標設得漂亮，政策成效卻難落到地上。

其次，考核指標設計不合理。全市各地緊緊圍繞全面完成農村“空心房”整治的工作目標，將農村“空心房”整治列入年度重點工作進行年終考核。各區縣開展時具體的措施各不相同，一些縣還制定了鼓勵和問責方案。其中于都縣要求，未完成本鄉(鎮)“空心房”整治工作任務，對該鄉(鎮)主要領導、分管領導在全縣予以通報批評，并在年度科學發展綜合考評中列為不合格。同時不予撥付“空心房”整治工作經費以及新農村建設整村推進的各項獎補費用；完成任務較差，列全縣倒數一、二、三名的，啟動問責程序。這一績效考核制度具有濃厚的“官本位”特點,以“對上一級負責”為政府行為的出發點，在績效考核指標的設置方面帶有很強的“官方”色彩，考核過程的封閉性使公眾往往被排除在外，完成上級的某一項指標, 就是“全好”, 則否就是“零”，全年的績效考評將為零[10]。

表1 贛州市2016年度農村“空心房”整治任務表(部分)

3.4 缺乏精細化治理，農民地位缺失

農民宅基地雖然每戶的面積小，但數量大，分布雜亂無章，且每家每戶有其特定的地理位置，或離耕地近、或臨近馬路、或涉及未來的征地拆遷，影響后續的征地補償。在所有“空心房”拆除都用同一個標準的情況下，一些“地理位置好”的農戶持觀望態度，不愿意立刻拆。此外，不少年邁老人仍住在“空心房”中，但由于“空心房”拆除補貼金額較低，老人也無積蓄重新建新房或購房，一旦拆除，老人則“無家可歸”。對于“空心房”整治補助資金，贛州市各區(縣)內部的補貼標準是一致的，對所有“空心房”一刀切式地進行整治，然而政府官僚式整治，農民被動式依附，難以從根本上解決問題，效果自然欠佳。

4 農村“空心房”整治的對策建議

4.1 政策支撐——加強政策宣傳引導

在“空心房”整治實踐中，村民落后的思想觀念對村中“空心房”的拆除形成了強大的阻力，不少村民認為老宅是風水寶地和祖傳財產，不能隨便拆除。如何轉變村民落后的思想觀念、提升其參與整治的積極性成為擺在基層政府面前的現實難題。針對村民對土地政策理解問題，可采取形式多樣、生動易懂的方式加大對土地政策的宣傳、普及和解讀。例如，印發土地政策小手冊或通過村廣播站每日定時播報農村相關土地政策，或在交通干線、鄉鎮集市、各村村口懸掛橫幅、張貼標語，深入宣傳，口口相傳，提高村民對土地政策的知曉率；進而通過舉辦村民大會或政策大講堂、政策宣講會、政策答疑會等活動，定期宣傳解讀農村土地政策，為村民答疑解惑，提高村民對農村土地政策的理解程度。這樣，不僅能使村民認識到農村宅基地和耕地歸集體所有, 還能使其知曉“空心房”整治的必要性和重要性,主動支持“空心房”整治工作，提高參與整治工作的積極性。

4.2 資金保障——開拓完善籌資渠道

在政府方面，強化投入保障，完善財政投入機制，拓寬政策性資金來源。在企業方面，大力推進招商引資。通過出臺相關的優惠激勵政策，引導、鼓勵企業與農村“空心房”整治后的產業鏈或旅游景點掛鉤，增加企業后期收益率，從而吸納企業資源，開拓投資渠道。在金融貸款方面，提升資金援助能力。強化金融機構責任，轉變鄉鎮金融機構功能，加大其對農業貸款和農村頭部企業的資金投入力度，不斷拓寬各項助農貸款的覆蓋面，進一步完善農村金融服務體系[11]。在鄉鎮自籌方面，可通過組織動員資金充裕的企業家新鄉賢進行定向捐款，反哺家鄉建設。總的來說，通過開拓籌資渠道，形成政府財政投入與社會積極參與的多元籌資格局，降低“空心房”整治資金的籌集難度，加大整治資金的保障力度。

4.3 規劃科學——合理設置指標權重

首先，合理設置整治任務指標。一方面，對各鄉(鎮)農村“空心房”進行充分考證及界定，核實基本數據，確保數據的準確性，真實掌握各鄉(鎮)每個村的實際情況；另一方面，及時成立復查小組，確保摸底數據的真實性和準確性。在此基礎上，對各村上報的調查摸底數據進行整合，再合理分配、平衡各村的整治任務指標。

其次，合理設置政績考核指標，不再采用以前的只注重量化指標且“一項不達標，全年政績不合格”的評價標準。對于基層政府而言，其工作不只有農村“空心房”整治一項，還有諸如農村精準扶貧、農村社保等工作。其政績也不應只由各項“數字”決定，應納入非量化的指標，例如村民滿意度等。根據其工作重心，科學規劃、合理設置相應的指標權重，從而對其政績進行考核，進而保障“空心房”整治工作效果。

4.4 以人為本——農村精細化治理與村民自治結合

實現農村的精細化治理與村民自治的有機結合本質上是堅持村民主體地位，充分尊重村民意愿，切實發揮村民在“空心房”整治中的主體作用。這意味著，在農村“空心房”整治過程中既要尊重村民意愿，實現小而微的治理；又要鼓勵村民參與，實現村民自治。一方面，只有充分尊重村民意愿，積極征求并尊重當地農民的意見和建議,才能獲得村民的大力支持。在“空心房”整治工作過程中，無論是選擇修繕、拆除還是留作他用都要結合村民的實際需求，綜合考慮自然環境、地理位置等因素合理安排和規劃，因地制宜形成整治方案，提升整治效果和村民滿意度。另一方面，村民的事讓村民自己管，引導鄉村成立村民自治組織。例如，由村民選舉成立村民理事會，并賦予其相應的權力與責任，既能保障村民的表達權、監督權和參與權，又能代表村民與鄉村黨政機構積極協商，形成基層協商民主，維護村民切身利益。村民學會自我管理，通過平等協商建立合作，實現共同利益，是農村現代化的出路。[12]

5 結語

“空心房”整治有其獨特的社會效益、經濟效益和環境效益。在這樣的背景下，全國各地已經陸續開始了“空心房”整治工作，推進“空心房”整治工作是大勢所趨。可以預見，在國家政策的支持下，在鄉村振興戰略的大背景下，“空心房”整治只會越來越大范圍地實行。因此，分析研究“空心房”整治工作中存在的問題，可以保證后續“空心房”整治工作的順利進行，同時，有助于高效利用土地資源，促進農村可持續發展及城鄉協調發展。