論鄉村振興的地方政府職責

唐惠敏

(安徽大學 創新發展戰略研究院，合肥 230039)

鄉村振興戰略是一項復雜的系統性工程，不僅涉及領域廣，而且任務艱巨。習近平總書記在多個場合論述了鄉村振興戰略的重要性及如何踐行中國特色社會主義鄉村振興道路的理念原則、工作方式和具體舉措。誰是實施鄉村振興戰略的責任主體？這是妥善處理好中央頂層設計、地方政策實踐與基層鄉村探索三者之間關系的核心問題之一。地方政府在國家治理體系中的地位和作用，一直是法學、政治學和社會學研究旨趣。中國正處于一個中央和地方治理結構深刻轉型的過程。對于改革開放40多年中國地方治理取得巨大成就的重要原因，學界也有不同看法。一種看法是，中國地方治理的成功是堅持政治權威主導和“強化政治系統的掌舵和動員能力”[1]的結果，中央賦權是地方政府推動改革進程和應對不利內外因素的基本保障。另一種看法，則把地方“善治”歸因為國家和社會的協同治理，也即合作式治理。地方政府不再是唯一的治理主體，而是調動社會、組織和公民共同參與制定地方治理方案，進而走向“以多主體協同治理為特征的公共治理”[2]。兩種看法都承認了政府主導在地方治理實踐和執行中央決策過程中不可替代性的作用。《鄉村振興戰略規劃(2018—2022)》雖提及了政府職責，但是并沒有明確指出不同層級政府的責任義務，且對下級政府實施“鄉村振興”的資源分配、技術標準、規則體系、監督考核等也未提出可操作性的指導意見。這就意味著地方政府必須具備足夠的能力、資源和技術去保障鄉村振興規劃的制定和落實，以應對政策執行過程中存在的各種不穩定性風險，比如政策執行政治風險、地方債務風險、基層改革決策風險等。

一、統籌規劃責任：創新城鄉融合發展體制機制

實施鄉村振興戰略，需從根本上改變“重城市、輕農村”的發展思路。這也是重構新型城鄉關系、破除不均衡不充分發展弊端的戰略選擇。我國政府一直重視城鄉關系變革，這從黨中央提出的一系列“三農”政策可見一斑。囿于既有體制障礙和經濟社會資源的有限性，城鄉二元結構關系逐步成為制約我國城市和農村均衡發展的絆腳石。很顯然，實施鄉村振興戰略，必須推進城鄉融合發展，在體制機制上創新城鄉要素自由流動的體制機制，增強政府統籌規劃能力，正視并協同各利益主體訴求及其關系。

(一)城鄉關系重構的地方政府角色定位

稅費制度改革后，中央與地方基層政府,尤其是縣鄉村的關系正在發生深刻變化。[3]地方政府自主權能的擴大，也無形中放大了地方政府責任。鄉村振興戰略具有自上而下政策規劃的典型特征，帶有明顯的路徑依賴。在中央政府對鄉村振興戰略進行頂層制度設計之后，地方政府實際承擔著實施鄉村振興戰略的具體任務，這些任務直面鄉村經濟社會發展的各個領域，而且關乎構建新型城鄉、工農關系的體制機制。地方政府在鄉村振興戰略中的主導地位，依據其所處政策傳遞層級的不同而各有差異。具體而言，省級政府需根據中央一號文件以及國家層面的鄉村振興規劃，結合地區實際，制定地區鄉村振興規劃；市級政府則是省級和縣級政府的中間紐帶，事實上我國各省區內部差異也很明顯，比如安徽、江蘇、福建等省，所以，很多情況下市級政府只是傳達上級文件精神，要求下級政府做好具體工作；縣級政府更多是貫徹執行上級政府的相關規劃，細化出更加具體的鄉村振興方案，但沒有過多剩余事項的自主權。縣級政府直面基層政府和村級自治組織，是鄉村振興路徑創新的主體力量。所以，縣級以下政府需要遵照落實的是鄉村振興規劃中關于農村整體規劃、鄉村文化傳承、基層公共服務供給、農村法治建設等方面的內容，而在產業扶貧、教育扶持、衛生改進以及一二三產業融合發展等領域，則更多扮演規則制定者、資源鏈接者、利益協調者和監督管理者的角色。

(二)創新城鄉融合發展體制機制的著力點

地方政府在城鄉融合發展體制機制創新過程中需遵循科學規劃、因地制宜與協調均衡的原則，在以下三個領域著力破解制約農村農業農民發展的體制障礙：

(1)保護農業文明與傳承傳統文化。鄉村振興，既要“塑形”，也要“鑄魂”。正如杜贊奇(Prasenjit Duara)所指出的，“國家政權拋開，甚至毀壞文化網絡以深入鄉村社會的企圖注定是要遭到失敗的”[4]。鄉村文化振興根植于農耕文明的歷史載體。對于地方政府而言，一是實現城鄉公共文化服務均等化供給，具體而言就是要：重點支持鄉村文化服務基礎設施建設，加快鄉村文化服務數字化和標準化建設；[5]創新鄉村文化服務形式，促進現代文化與傳統文明間融合共生，推動鄉村文化服務與農民需求的精準對接；整合鄉村文化資源，鼓勵有條件的村莊探索文化產業發展路徑，引入社會力量參與鄉村文化事業發展。二是堅持農民的主體性地位，在文化傳承與創新中增進農民參與鄉村振興的能動性。文化振興，最終目標是農民的主體振興。

(2)保障國家糧食安全與構建農業現代化體系。國家之本在農業，沒有農業現代化也就難以維系國家糧食安全和社會穩定。鑒于我國農業經濟基礎薄弱、抵御市場風險能力不強，以及地區發展差距較大的國情，發揮地方政府在構建適應市場競爭的農業現代化體系中的主導作用甚為重要。具體而言，主要有：嚴防耕地非農使用，健全基本農田保障制度，強化優質農田平整與監管工作；設立農業風險防范基金，完善土地流轉戶農村社會保障體系，保障小農戶的土地權益和財產權利；構建以農業合作組織為基礎、產業服務機構為依托、龍頭企業為骨干、市場力量為補充的農業社會化服務體系。[6]

(3)破除二元經濟結構與推進城鄉融合發展。城鄉融合發展的本質就是破除因不合理的政策安排而導致的城鄉地位不平等以及由此造成的巨大差距。創新城鄉融合發展體制機制，地方政府是不可或缺的實踐主體，這是因為政策過程本身就蘊藏著創新的可能性。當前我國城鄉融合發展仍然面臨著諸多問題，這些問題或多或少與城鄉二元經濟結構存在關聯性。邁克爾·利普頓(M. Lipton)指出城鄉差距的形成是政府基于城鄉經濟地位及相互關系的價值判斷而做出的偏袒政策安排。[7]這迫切需要優化地方政府職能，科學界定政府間職責，增進地方政府權能。

(三)地方政府促進城鄉融合發展的可行路徑

提升地方政府治理能力，是促進城鄉融合發展的必經之路。第一，城鄉融合發展的前提是城鄉要素平等交換，地方政府則是搭建要素市場和制定交換規則的組織者、參與者和監管者。第二，城鄉融合發展的本質是建立起城鄉一體的社會保障制度，而社保制度并軌、體系調整、資金統籌與轉移支付均需要明確各級政府分工，并建立政府間協作機制。第三，城鄉融合發展的要義是推進農村一二三產業深度融合，其涉及制度建設、政策設計以及利益協調等諸多方面。如果地方政府不能為產業融合發展提供必要的合作平臺、金融服務、財稅支持以及技術保障，鄉村振興則猶如無本之木。第四，城鄉融入發展要高度關注流動人口，特別是農業轉移人口和農村留守群體的社會保障。在完善農民市民化政策的同時，應為返鄉農民工和城市投資者參與鄉村振興提供積極的政策支持。

所以，對省、市政府而言，提高資源調控、市場監管和公共服務的能力至關重要。一方面，在地方實踐基礎上綜合運用法律、財稅和行政等方式，消減妨礙城鄉社會平等發展的不利制度，分階段有步驟地推進鄉村振興戰略和新型城鎮化；另一方面促進城鄉公共服務均等化，構建財政與金融協同支持體系，優化調整地方政府農業農村管理機構，健全農民土地權益保障制度。對縣鄉政府而言，遵循地區差異，科學引導城鄉發展規劃則是首要任務。雖然西方發達國家城鄉一體化發展積累了許多經驗，但是鄉村振興沒有既成模式，選擇何種城鄉融合發展之路，取決于不同地區的實際情況，這就要求縣鄉政府具備基本的統籌規劃能力，而不是根據上級政府文件“照葫蘆畫瓢”。縣鄉政府在實際執行鄉村振興規劃時需因地制宜地分配政策資源，找準城鄉融合發展的制度錨點，也即加快農村土地制度改革，這不僅有利于建立起城鄉統一的建設用地市場，盤活農村土地資源，而且有利于保障農民的合法土地權益，為解決農民社會保障問題奠定制度基礎。[8]所以，未來20年或許更長時間內地方政府的一個中心任務就是重構城鄉工農關系，這關乎鄉村振興的成敗，也是社會主要矛盾轉變的本質要求。一個國家如果把城市和農村相對立，且塑造一條如鐵般堅硬的隔離帶，則無論該國政治制度怎樣完美、地理位置如何優越、資源稟賦多么突出，都注定會導致國家治理失敗。

但是，政府的作用也是有限的，且在政策實踐中地方政府面臨著很多能力與角色不相匹配的困境。從政府能力角度而言，鄉村文化慣習與地方政府所掌握的地方性知識并不絕對一致，而鄉村振興戰略具備復雜政策的一般性特征，這就意味著地方政府應具備相當的政治動員能力和地方治理技術。受中央與地方財政體制、地方經濟發展水平以及政策資源多寡等因素影響，一些地方政府在實施鄉村振興戰略中人、財、物匱乏，且不同層級地方政府的治理能力也差異明顯。從角色匹配角度而言，地方政府本身既是政策制定者，又是實際執行者，在這個過程中本身就存在權力異化的功能性，而監督約束機制的缺失，也極易導致形式主義作風。所以，在肯定政府主導作用的同時，也要認識到政府職能變革和能力建設的重要性以及調動市場、社會力量參與鄉村振興的必要性。

二、政策協調責任：促進鄉村振興與精準扶貧有效銜接

精準扶貧已到攻堅拔寨的關鍵時期，關系全面建成小康社會成敗。黨中央做出實施鄉村振興的戰略部署，對推動農村貧困治理具有重要意義。然而，兩項政策疊加，也出現了一些難題。如何使政策疊加，產生1+1>2的成效，是地方政府，尤其是基層政府需要妥善處理的問題。學界賀雪峰[9]、黃承偉[10]、莊天慧等[11]對此進行了深入討論，建立起有效的銜接機制，能夠有效協調鄉村振興與精準扶貧政策之間的關系。

(一)鄉村振興與精準扶貧的耦合關系

不少學者指出，我國“三農”政策的基本特征是以工促農、以城帶鄉，這種看法雖反映出黨中央對“三農”問題的高度關切，但并沒有揭示中央一系列“三農”政策的實質。筆者認為，實施鄉村振興戰略必須改變城市和鄉村之間的主從關系，這是解決“三農”問題最基本的原則。基于此，探討精準扶貧與鄉村振興之間的關系就有立論依據。其一，精準扶貧最終目的不僅是幫助農村貧困戶擺脫貧困狀態，而且還要在滿足其生產需求的基礎上，增進其發展權能。因此，精準扶貧和鄉村振興內在地表現出一致性，如果沒有農民的主體振興，也就不可能一勞永逸解決農村貧困問題。其二，精準扶貧不是短期政策，而是解決中國貧困問題需堅持的長期戰略。我國仍處于社會主義初級階段，鄉村振興內在地要求精準扶貧，而精準扶貧則需要鄉村振興提質增效。其三，鄉村振興是對既存城鄉二元結構的深層次解構，在優化城鄉資源配置的同時，能降低扶貧資源層次傳遞成本，增加脫貧攻堅政策資源，進而預防返貧發生。精準扶貧則通過強化貧困地區和貧困戶內生發展動力，有利于補足鄉村振興短板，夯實鄉村振興基礎。沒有擺脫貧困，也就無振興鄉村可言。因此，鄉村振興和精準扶貧具有內在的耦合性，這種耦合性使得二者之間互相支撐，相互促進。

(二)鄉村振興與精準扶貧的政策銜接難題

實施鄉村振興戰略，地方政府，尤其是基層政府面臨著很多挑戰。當下，脫貧攻堅主戰場已轉至深度貧困和特困連片地區，這些地方經濟基礎薄弱，生態環境脆弱，交通位置偏僻，也是鄉村振興的前沿陣地。雖然鄉村振興更加全面、系統，但精準扶貧所涉及的方面仍然很復雜，具有相當的復雜性和特殊性。所以，對于中西部和邊遠農村地區2020年前脫貧攻堅仍然是鄉村振興的關鍵所在。主要原因有：其一，精準扶貧對象是特定區域和特定人群，其政策對象是確定的，而鄉村振興則是某個地區鄉村經濟、社會、文化、生態等方面的整體進步，其政策覆蓋范圍具有相對不確定性。其二，精準扶貧任務重，時間緊，很多地方政府集中大量財力、物力和人力開展脫貧攻堅。地方政府，特別是基層政府以及鄉村干部已很難抽出更多的時間和精力謀劃鄉村振興規劃。其三，現階段精準扶貧的某些幫扶措施可能增加鄉村振興的難度。比如，政策資源過度傾向于貧困村以及由此造成的重復建設問題，部分地方的扶貧產業著眼短期效益、欠缺整體規劃等。其四，某些地方政府干部對推進鄉村振興沒有明確的思路，或將其與精準扶貧簡單疊加，混淆二者聯系，加重鄉村治理負擔，或就事論事，割裂二者關系，而沒有做好統籌協同。相比于精準扶貧，鄉村振興更需專業技術人才。而現實情況是大量鄉賢群體性流出，人才回流困難，引才措施不足，致使鄉村振興缺乏管理、服務和專業技術人員。所以，僅靠村干部及駐村扶貧干部、鄉村能人(種糧大戶、產業帶頭人等)難以承擔起鄉村振興重任。承前所述，鄉村振興戰略偏重在頂層設計方面，致力于促進鄉村全面和整體發展，而精準扶貧更多表現出微觀政策的特點。[12]這無疑需要地方施策者具備將鄉村振興與精準扶貧進行有效對接的能力。

(三)鄉村振興與精準扶貧協同推進路徑

推進與精準扶貧的協同發展，是鄉村振興的內在要求。建立脫貧與發展長效機制，需在人力資源開發、基礎保障、政策協調等方面做好制度設計。其一，人力資源開發是首位。這是習近平總書記對鄉村人才振興做出的重要判斷。精準扶貧政策培養了以黨員干部為核心，以駐村扶貧工作組為依托，包括駐村農技員、基層支農隊伍在內的組織者和實踐者，他們是鄉村振興戰略的人才支撐。同時，鄉村振興還需通過建立人才激勵機制，加強新型職業農民、專業技術員、鄉村規劃者、農業服務與管理人才的培養和選派，并充分利用市場和社會力量，建立鄉村振興人才儲備庫。其二，基礎保障是前提。基礎保障涉及多個領域。其中，“物質保障”要求在產業扶貧基礎上實現產業振興，促進農村一二三產業融合發展；“組織保障”要求強化基層黨組織建設，增強精準扶貧和鄉村振興黨員干部的責任意識和擔當意識；“技術保障”要求建立農業綜合信息服務和農業科技轉化平臺，聯合開發精準扶貧數據庫，推動鄉村振興精準施策；“立法保障”要求以法治護航精準扶貧和鄉村振興，特別是在農民權益維護、農村土地制度改革、城鄉要素市場運行、農業生態治理、涉農資金使用等領域強化司法保障。其三，政策協調是關鍵。在尚未完成脫貧任務之前，精準扶貧政策應當使每一個農村貧困村和貧困戶的基本權益得到保障，同時通過精準幫扶改善農村基礎設施，為實現城鄉社會保障一體化建設奠定基礎；實現全面小康之后，需建立起返貧預警機制和返貧人口數據庫，對返貧群體的精準扶貧政策不動搖，并逐步擴大惠農、支農政策覆蓋面，把城鄉融合發展和鄉村產業振興作為工作重點，推動現代化農業農村建設。上述三方面工作，涉及精準扶貧和鄉村振興的多個領域，如果沒有地方政府的主導作用，沒有基層黨組織的堡壘作用，很難實現二者的有效銜接。

三、組織規范責任：助力鄉村振興多元主體協同共治

鑒于鄉村振興戰略的復雜性和系統性，構建多元主體協同共治體系意義重大。“過去的中國百年史，過于重視上層結構，很少涉及低層。”[13]當前中國部分農村地區空心化、原子化現象凸顯，且小農經濟仍是農村社會的典型特征，[14]如果政府缺位或錯位，很難在短時間內形塑鄉村振興的共治力量。地方政府處于鄉村振興的主導地位，既要規范不同主體間分工合作，又要平衡利益主體間關系，厘清參與主體的職能邊界。

(一)鄉村振興多元主體及其職能界定

鄉村振興力量主要包括地方政府、村委會、農民、市場主體及社會組織等五類主體。

(1)地方政府處于主導地位，是鄉村振興戰略的宏觀組織者、規則制定者和監督管理者。由于鄉村振興的各個領域任務性質、難度等各有差異，因此鄉村振興戰略實施需要不同層級政府間的分工協作。當前，需要擴大縣級政府權力，比如在農村土地利用規劃、戰略實施情況的跟蹤評估等領域，應當賦予縣級政府更多自主權。同時，需增強鄉鎮政府的政策執行能力和服務意識。無論鄉村振興戰略的實施方案由哪級政府制定，具體操作仍然是由直接面向基層的鄉鎮政府執行，如果鄉鎮政府沒有足夠的人力、財力、物力等資源支持，使之權責匹配，[15]其執行和服務能力就難以滿足政策實踐需要。

(2)基層自治組織(村委會、居委會)是鄉村振興戰略的基礎力量，既是政府和農民之間的紐帶，也是政策宣傳、信息發布以及對外合作的主要平臺。一方面，村(居)委會要接受地方政府指導，根據鄉村振興規劃要求，落實黨中央決策，合理引導農民參與鄉村建設，并積極將農民之訴求向上傳遞，維護農民合法權益，提升科學治村能力；另一方面，村委會要利用現代技術手段等加強與外界的聯系，爭取社會資源介入，特別是在農業產業化經營、農村基礎設施建設、農業社會化服務等領域，要強化與企業間的合作。同時,地方政府要合理引導工商資本下鄉，嚴防損害農民利益和生態環境的行為。

(3)農民是鄉村振興的核心主體。鄉村振興絕不能為了產業發展而疏于對外來資本的審核和監管，絕不能為了城鄉一體化而把鄉村振興變成千篇一律的人居工程，絕不能為了農業規模化經營而侵害農民的土地合法權益。所以，地方政府需為農民參與鄉村振興提供必要的政策支持，充分發揮農民的主體性作用，保障農民的知情權、監督權和自我發展權。

(4)市場主體(各類企業)是鄉村振興不可或缺的外部力量。各類市場主體所帶來的社會資源，能夠有效解決鄉村振興資金、技術、人才缺失的問題，是拓寬農民收入渠道、發展現代農業及鄉村服務業的主要投資者。

(5)社會組織是鄉村振興的有益補充者。其中，公益性組織利用自身優勢或者通過設立公益基金，在農村環保、鄉村文明、醫療健康等方面參與鄉村振興；非公益性組織則通過市場調節機制為具有多元化發展需求的村莊提供不同層次的服務項目，提升鄉村振興質量。

(二)地方政府主導作用的實現機制

既然地方政府在鄉村振興戰略實施中具有主導作用，那么，就需要明確兩個問題：第一，地方政府與其他鄉村振興主體之間關系是怎樣的；第二，地方政府如何有效協調不同主體間利益關系。如果把地方政府的主導作用具體化，可分解為“引導職責、監管職責、服務職責”三個主要方面：

(1)“引導職責”主要表現為規劃引導、政策引導和市場引導。具體而言，地方政府要以民為本，在鄉村生態、農業產業、人居空間、土地利用、公共服務等領域做好規劃引導，制定合理政策引導社會資本有序參與鄉村振興戰略的實施。同時，在維護農村土地集體所有制前提下，深化農村土地和集體產權制度改革，推進農村要素市場化配置。

(2)“監管職責”主要集中于財政監管、干部監管和項目監管。地方政府投入大量的財政資金用于鄉村振興，如果沒有建立起財政監管機制，就無法及時糾正不當施策行為以及可能的管理疏漏。對干部監管主要是對地方政府以及基層黨員干部進行綜合考核，防范政治腐敗以及不作為、亂作為等權力異化行為。而在鄉村振興項目實施過程中也不能缺少監管，這是因為項目開發、建設、運行及收益等各個環節都與農民的切身利益有著各種聯系。

(3)“服務職責”主要針對農民、企業和社會組織等對象。增進對農民的服務，既是鄉村振興的途徑，也是鄉村振興的目標。特別是在職業農民培訓、返鄉農民工創業支持、種糧大戶自然風險防范以及貧困弱勢群體幫扶等方面，要提升地方政府的服務能力。在涉及用地規劃與審批、扶持政策對接、融資平臺建設等方面，地方政府要科學制定服務事項和標準，既要服務于企業，又要警惕過度資本化帶來的風險。而對社會組織的服務，主要體現在政府購買社會服務中為社會組織提供政策、資金支持。同時，營造良好的發展環境，積極培育專業性社會組織參與鄉村振興。

承上所述，鄉村振興具有相當的復雜性、系統性和全面性，地方政府應堅持問題導向，在行使權力的同時，不斷調整與市場、組織、農民之間的關系：該由政府主導實施的，地方政府有責任利用自身的政策、財政和金融優勢，運用宏觀調控手段，統籌城鄉和地區發展；該由農民付諸實踐的，必須堅持農民的主體地位，增強農民參與鄉村振興的主觀能動性；該由市場補充不足的，應充分發揮市場機制的作用，促進城鄉要素自由流動，推動構建農業現代化產業體系。

(三)多元主體參與鄉村振興的風險防范

鄉村振興是基于新時代農村發展的新特征和新需要而做出的戰略決策。雖然很多地方都在編制鄉村振興規劃，但是基層干部對此仍缺乏全面認識。如果缺乏必要的風險防范意識，其產生的消極后果也十分明顯。對于地方政府而言，需要慎重處理的問題有四個：

(1)商業資本下鄉與農民合法權益保障。資本下鄉本質上是市場行為，在帶來鄉村社會資本增加以及推動農業產業化發展的同時，也會帶來諸多負面影響。缺乏必要的政府規制，極易造成農業用地被擠壓、生態資源被低價攫取以及農村集體組織被邊緣化等問題，進而損害農民的合法權益和農村的生產、生活和生態環境。

(2)外部力量介入與內生主體力量的自我增能。這主要是防范鄉村振興過度依靠外部力量而導致的形式主義風險。中央出臺的相關制度文件對調動可用外部力量參與鄉村振興做了較為明確的安排，但是很多地方基層組織建設孱弱，農民參與鄉村振興的主體能動性不夠。內因是根本，鄉村振興的根本保障是“在地化”的農民、基層黨組織以及群眾性自治組織。地方政府既要強化對農村干部的選拔培養，加強農民的文化和素質教育，又要設置必要的門檻和履行必要的監管職能，以應對不確定的外部風險。

(3)行政力量干預與鄉村建設的可持續發展。鄉村振興需要政府掌舵，但也要防止過度行政化風險。[16]地方政府必須提升服務意識，創新政策執行方式，充分考慮農村地區的差異性、多樣性，謹防政績工程；必須把“以人為本”理念貫徹到鄉村振興規劃的全過程，有選擇、有步驟地推進鄉村振興實踐，不搞劣質工程；必須不斷積累經驗，總結失敗教訓，杜絕面子工程。

(4)過度產業化與鄉村文化傳承。選擇何種鄉村振興模式是由村莊的實際條件決定的，并不是所有的村莊都適合發展規模農業、家庭農場以及鄉村旅游業等。推動城鄉融合發展，不是把城市文化元素移植到鄉村社會，尤其要確保城鎮化進程中對鄉村文化的保護與傳承，避免因產業規劃不當，導致城鄉差距進一步擴大。

四、自我增能責任：創新“政府+”基層治理模式

鄉村振興是國家治理的基層實踐，而政策實施往往是由地方政府來主導。一些中西部邊遠、落后地區的地方政府，很難有足夠的權力、資源擔負起鄉村振興責任。責任是一種發展自我的手段，創新“政府+”治理模式就是要建立地方政府鄉村振興的責任實踐機制，優化地方政府職能，增進基層政府治理權能。

(一)“政府+互聯網”：推動基層治理技術革新

鄉村振興是地方政府推進基層治理現代化的重要切入點。從基層治理角度而言，當前中國近95%的行政村已經覆蓋無線互聯網，具有超2億的農村網民。互聯網技術的革新為基層政府信息化治理提供了可能。如果說，層級管控、網格式治理是基層治理的傳統方式，那么網絡化治理則是互聯網技術和基層治理深度融合的產物。運用互聯網技術能夠創設扁平化的治理結構，使政府職能下沉。同時，數據化的信息傳遞與分享模式降低了時間、人力以及物力成本。所以，網絡信息化有利于提高鄉村振興政策落實效率以及削減制度成本。從政府層面而言，信息化建設是保障廉潔、透明政府以及建設服務型政府的基本要求。地方政府是鄉村振興服務需求的主要提供者，互聯網的快速發展，使地方政府的服務質量和效率都有很大程度提升。鄉村振興涉及面廣，牽扯不同主體利益，保障參與者的知情權尤為關鍵。利用互聯網進行政務信息公開，正是提高基層行政效率、削減政策傳遞障礙的有效舉措。需要指出的是，鄉村振興本身也要求加強農村信息化建設，有學者稱之為“數字鄉村戰略”。特別是在農業生產管理、農村金融服務、農產品線上銷售、生產數據采集等領域，需要實現互聯網技術與鄉村振興的深度融合。而這也必將優化鄉村信息服務資源的配置，推動地方政府服務農業、農村發展的智能化、標準化建設。

(二)“政府+企業”：推動一二三產業融合發展

農村一二三產業融合發展是鄉村振興的基石，這是由農業供給側改革以及現代農業技術發展所決定的。從我國實際情況來看，農業在國民經濟中的占比日趨下降，鄉村振興必須促進人民增收，增收的途徑只能是發展經濟。在滿足國家糧食需求和安全的基礎上，通過技術創新延長農業產業鏈和發掘農業文化資源，是農村一二三產業融合發展的基礎。也就是說以農業為基礎，整合農業資源、鄉村文化、農民需求，淡化產業邊界，形成農村新業態。這種新業態貫穿于農產品生產、加工、售前以及售后的整個過程。農村產業融合發展模式不同地區雖各有差異，但均離不開企業的參與。所以，推動一二三產業融合發展僅靠政府推動，或依托農民、農業合作社等內生力量是遠遠不夠的。政府需要為參與鄉村振興的企業提供政策扶持，鼓勵企業根據自身實力和鄉村實際，規劃鄉村振興產業。具體而言，就是借助互聯網信息技術，打破產業空間分離壁壘，發展“企業+基地+農戶”或者“企業+合作社+基地+農戶”等線上線下結合的現代農業；借助村莊生態資源、人文歷史以及特色產業的品牌效應，因地制宜加快發展集“旅游、觀光、度假、體驗”于一體的現代鄉村；借助產業聯動發展優勢，依托大型企業，改善農村人居環境，建設城郊休閑社區、特色農產品加工社區、文化民俗傳承示范社區等現代社區。需要指出的是，推動一二三產業農業融合發展，地方政府需要在農地流轉、農業科技創新、農業社會化服務、智能物流網建設、新型農業經營主體培育等方面創造良好的發展條件和政策環境。

(三)“政府+法律”：探索構建鄉村法治體系

法治是鄉村振興的堅實保障。沒有法治，基層治理就無制度可循，鄉村振興難免會因立法不足而受到制約。把行之有效的政策法定化，是保障鄉村振興投入和農民權益的基本方式。當前，全國人大正在研究部署制定鄉村振興促進法(1)十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過《中華人民共和國鄉村振興促進法(草案)》，目前已面向社會公眾征求意見。和國家糧食安全保障法。鄉村振興法需重點關注四個領域：

(1)合理界定地方政府與農民的法律地位與義務。地方各級政府是鄉村振興戰略的主導者，需以立法形式明確規定地方政府的具體職責以及不作為或違法作為的法律責任。[17]同時，在重大行政決策、土地經營權、宅基地資格權、房屋財產權以及集體收益分配等領域，構筑農民合法權益保障的法律底線。

(2)明確鄉村振興立法的層次性。中央層面主要是對鄉村振興各個領域確定宏觀指導原則，其中需要專門明確各級政府的職責，包括財政分配、基礎設施建設、公共服務供給等方面。地方政府則主要是對鄉村振興法的具體條款進行細化或補充，在地方性法規中對地方剩余事項加以限制性規定。需要說明的是，地方層面的立法探索和積累的經驗，很多時候成為中央層面立法的借鑒。省級行政區和設區的市可以根據自身實際情況，先行制定鄉村振興的地方性法規和規章。[18]

(3)提升鄉村振興立法內容的全面性和精準性。把鄉村振興立法和推進鄉村治理體系現代化有機結合，在城鄉產業融合發展、生態環境保護、農業現代化體系建設、農村土地增值收益分配等方面，增強深化農村改革的法治依據。

(4)構建與立法相匹配的制度規范體系，適時修改不合時宜的相關法律規定，探索制定農村集體經濟組織法、農村金融法，完善承包地“三權分置”制度等。在全面依法治國的時代背景下，法治貫穿于國家治理的整體過程，沒有法治鄉村就沒有法治中國。

五、結 語

長期以來，中國經濟社會發展的“短板”在農村，社會主要矛盾在“三農”領域表現突出。當前，我國仍有5.7億人口居住在農村，鄉村能否振興關乎國家治理的成敗和基層政權的穩定。實施鄉村振興戰略具有政策實踐過程的一般性特征，涉及從中央決策層到地方各層級間的縱向體系以及政府部門間的橫向關系網絡，同時政策實踐本身也是大量社會行動者之間利益互動的復雜過程。所以，地方政府應當承擔起統籌規劃、政策協調、組織規范和自我增能的重要職責，避免因各種不利因素導致的鄉村振興政策執行偏差或失敗，依法履行國家賦予的職責，因地制宜貫徹中央決策。