以國土空間布局的優化推進“十四五”區域協調發展和新型城鎮化

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(西北大學 中國西部經濟發展研究院/經濟管理學院，陜西 西安 710127)

“十四五”是中國實現“兩個一百年奮斗目標”的戰略機遇期，是基本實現社會主義現代化的基礎奠定期。區域協調發展以及新型城鎮化水平提升是推動高質量發展的關鍵，并將成為“十四五”時期開啟社會主義現代化建設新征程的核心驅動力?！笆奈濉睍r期，中國需要構建高質量發展的國土空間布局，重點完善區域開發和新型城鎮化等戰略支撐體系，進而推動區域協調發展，最終推進以人為核心的新型城鎮化。

一、構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系

推進現代化建設以及高質量發展在空間維度集中體現為區域協調發展和新型城鎮化發展。相應地，就要求“十四五”時期要堅持實施并完善區域重大戰略、區域協調發展戰略和主體功能區戰略，構建起高質量發展的國土空間布局和支撐體系。

(一)實施區域重大戰略

區域重大戰略是結合區域經濟發展現狀、特征以及趨勢，圍繞核心區域板塊對重大建設項目、生產力和國民經濟重要比例關系在空間方面的科學布局[1]。

“十四五”時期要堅持實施并完善的區域重大戰略有京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展。以因地制宜的區域重大戰略為引領，推動異質性地區充分發揮比較優勢促進高質量發展。

一是以京津冀協同發展為核心打造現代化新型首都圈，推動雄安新區和北京城市副中心的高質量建設，基于新一輪的科技革命和產業革命的背景促進產業轉型升級、優化產業組織空間布局，構建新型網絡化基礎設施體系、落實公共服務共建共享，探索超大城市和大城市的科學開發模式。

二是長江經濟帶要以長江黃金水道為依托，以生態文明建設和綠色發展為基礎，推動經濟由沿海溯江而上的梯度發展，以長江三角洲城市群、長江中游城市群和成渝城市群高質量發展為核心，積極完善河長制和鏈長制等跨區域合作新模式，探索中心城市和城市群協調發展新模式。

三是粵港澳大灣區建設以打造國際一流灣區和世界級城市群為牽引，建設協同發展的現代化產業體系，構建重大合作平臺、促進合作中的示范和引領作用，探索創新合作機制以及區域性創新市場的結構升級路徑。

四是長三角一體化發展以率先實現現代化為目標，以建設全球重要的現代服務業和先進制造業中心為戰略重點，夯實產業鏈基礎能力，積極融入全球資源配置體系的中心，提升基于“雙循環”新發展格局下的核心競爭能力，探索區域一體化發展的創新路徑。

五是黃河流域生態保護和高質量發展，貫徹綠色發展理念，推進水資源高效節約利用以及能源礦產資源的有效開發和利用，以流域各省區打贏脫貧攻堅戰為重點，以現代化科學技術支撐流域三次產業發展，推動全流域的協同大治理。

(二)實施區域協調發展戰略

中國各地區資源稟賦條件不盡相同，地區之間的發展分化依然較為嚴峻。2019年廣東、江蘇、山東、浙江、福建、上海和北京的GDP總和占全國的比重達46.3%。為了解決區域發展不平衡的問題，黨的十九大正式提出區域協調發展戰略，并將其納入國家七大戰略?！笆奈濉币巹澴鳛槭糯笾蟮牡谝徊课迥暌巹潱枰M一步實施區域協調發展戰略，助力四大板塊之間、南北之間、胡煥庸線兩側以及城鄉之間實現共同富裕。

一是推進西部大開發形成新格局。西部地區堅持綠色發展，以生態環境保護和綠色發展為第一要務，大力推動信息技術、新經濟與傳統產業的融合，構建具有西部特色的現代產業體系，優化能源供需結構、重點發展清潔能源、新能源供給與輸配送網絡，利用區位優勢積極參與和融入“一帶一路”建設，建設高水平開放型經濟。

二是加快東北老工業基地振興。圍繞深化體制機制改革，以創新發展理念為引領，強化供給側結構性改革，以現代化科學技術改造傳統產業，大力發展先進裝備制造業、新型原材料和現代農業，鼓勵創新創業、釋放區域經濟發展活力與動力。

三是推動中部崛起。以制造業高質量發展為核心，強化自主研發，提升產業韌性，深化市場化改革，優化營商環境，拓展市場規模，主動承接新型產業布局和轉移，完善現代化產業體系。

四是率先實現東部優化發展。以創新為引領，積極培育新動能、新經濟和新業態，發展戰略性新興產業和先進制造業，加快傳統產業轉型升級和技術改造，壯大現代服務業，利用人才優勢和市場優勢率先實現動力變革、效率變革和質量變革。

(三)實施主體功能區戰略

一是做強優化開發區，建設高質量發展的新引擎。環渤海、長三角、珠三角地區作為優化開發區的代表，秉承創新發展理念，落實圍繞產業鏈部署創新鏈、圍繞創新鏈布局產業鏈，推動產業鏈整體向全球價值鏈的高端攀升，增強產業競爭力。探索國土資源優化利用開發的新模式，控制城市蔓延，明確各組成區域的功能定位和產業分工，促進集約緊湊發展、提升單位土地GDP產出。

二是做精重點開發區，培育高質量發展的新潛能。關中平原地區、中原經濟區、長江中游地區和成渝地區等18個重點開發區，應充分發揮地區資源稟賦優勢，增強基礎關鍵技術和基礎工藝的研發能力，穩定基礎核心零部件和關鍵基礎材料的供給能力，推動產業基礎能力高級化，進而充分延長產業鏈條，發展精細化的多元產業體系。

三是嚴格保護限制開發區和禁止開發區，構筑高質量發展的生態屏障。限制開發區域分為農產品主產區與重點生態功能區，農產品主產區主要包括東北平原主產區等7大優勢農產品主產區，重點生態功能區包括大小興安嶺森林生態功能區和三江源草原草甸濕地生態功能區等25個國家重點生態功能區。禁止開發區域則包括國務院和有關部門正式批準的國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園和國家地質公園等。限制開發區和禁止開發區要遵循法律規定，嚴格限制各類商業活動，嚴守耕地紅線、保障糧食安全。在科學考量生態環境承載力和恢復能力的基礎上，有條件地發展文旅融合產業，促進區域高質量發展和生態反貧困。

二、面向現代化推動區域協調發展

在構建高質量國土空間布局的基礎上，到2035年中國要建立與基本實現現代化相適應的區域協調發展新機制[2]。“十四五”時期是實現“2035年遠景目標”的基礎，區域協調發展新機制在有效遏制區域分化、規范區域開發秩序、推動區域一體化發展中發揮著積極作用。

(一)健全市場一體化發展機制

第一，完善現代化的制度體系建設，促進要素區域間自由流動。在企業市場化競爭行為層面，完善市場準入清單制度。推動市場監督管理的簡約化，消除各類市場壁壘、促進全國統一大市場的形成，保障各類生產要素尤其是創新要素的跨區域流動。通過拓展市場邊界、擴大分工、提升區域間資源配置效率，助力區域協調發展。在政府的行政干預層面，落實公平競爭審查制度。在健全區域合作市場機制的同時，有效約束政府行為、防范過度行政干預以及設租尋租行為，實現有效市場和有為政府的統一。

第二，構建并完善跨區域的現代化產權交易平臺。在清晰界定自然資源產權的基礎上，深化碳排放權、水權和電力的市場化交易平臺建設，重點優化西部地區的自然資源開發利用效率，縮小西部與東、中部的發展差距。通過市場創新規避具有外部性特征的自然資源交易的市場失靈，促進區域間生態資源開發利用和環境保護層面的深層次合作。以產權激勵規避資源詛咒，通過樹立綠色財富觀貫徹綠色發展理念。

(二)深化區域合作新機制

傳統的跨區域合作，著眼點在于以產業合作為基礎，以轉移支付為手段，強化以外力推動合作。而現代化的區域協調機制則要推動相關地區協同發展，強化合作共贏的系統化環境建設，形成現代化的跨區域合作機制才能合力實現高質量發展[3]。

第一，在區域產業合作維度，完善現代化產業體系是推動高質量發展的必由之路。產業間分工合作也存在市場失靈，需要主動借助行政干預、完善鏈長制，搭建跨區域、跨產業的合作、信息傳遞和協同治理機制。以產業鏈鏈長為主導、以鏈主企業為核心、以行業商業協會為依托，延長產業鏈、增強產業韌性，內外聯動、上下發力、協同做強現代化產業體系。

第二，在區域生態環境治理維度，“十四五”時期要緊扣長江經濟帶和黃河流域上、中、下游差異化的生態環境和經濟社會發展特征，探索河長制等能夠與地域特色緊密結合的現代化跨區域合作機制，協同推進長江經濟帶和黃河流域的生態保護與高質量發展[4]。嚴格流域環境準入標準，加強流域生態環境共建共治，推動上下游地區協調發展。在此基礎上，總結和抽象出跨區域合作的一般性規律，再由抽象到具體，形成可復制和可操作的經驗和方法向全國推廣應用，加快完善現代化的跨區域合作機制。

(三)建立面向現代化的區域政策調控機制

一是建立區域均衡的財政轉移支付制度。在經濟高速增長階段，“晉升錦標賽”機制作用誘發了生產偏向性財政支出結構，然而地區之間稟賦條件不盡相同，造成了差異化的財政收入創造能力。稅收能力低的地區，地方政府債務負擔相對較重，長期來看，不僅加劇了區域分化，而且制約了落后地區居民獲得高質量的公共產品和服務。稅收能力低的地區往往是中國區域協調發展的重要生態屏障，生態環境保護壓力相對更大。建立區域均衡的財政轉移支付制度，一方面，財政轉移支付在向非生產性領域傾斜、保障民生的同時，兼顧向欠發達地區高質量發展的創新驅動和人力資本投入驅動等新動能培育層面的轉移支付，增強欠發達地區的自我發展能力。另一方面，以構建綠色國民賬戶體系為基礎，精準核算對生態重點功能區的轉移支付力度，為限制開發區和禁止開發區的生態保護和可持續發展提供充足的財力保障。

二是建立健全區域政策與其他宏觀政策聯動機制。優化區域政策與財政和金融協調搭配，合理引導居民和企業預期，推動宏觀調控政策精準實施。區域政策與財政政策結合要實現“準”，保障各主體功能區按照比較優勢靈活發展。區域政策與金融政策結合要實現“穩”，后疫情時代全球經濟發展都面臨較大的不確定性，在強化地方金融監管合作和風險聯防聯控的同時，解決民營企業融資門檻高、融資成本貴的問題。以市場創新供給充足的金融資產，保障不同所有制經濟主體平穩發展，促進區域經濟內部協調發展。

三、在現代化發展格局下推進以人為核心的新型城鎮化

區域協調發展在空間維度具體表現為推進以人為核心的新型城鎮化。新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化?，F代化將成為“十四五”時期發展的主線，在現代化發展格局下推進以人為核心的新型城鎮化?，F代化對城鎮建設的要求是增強城鎮的產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚的功能。具體而言，“十四五”時期重點提升城市人的現代化、打造城市經濟現代化以及打造現代化的城市基礎設施，以現代化建設釋放外溢效應、公平發展效應和產業互動效應來促進區域協調發展。

(一)城市人的現代化

十九大報告將不斷實現人的全面發展納入習近平新時代中國特色社會主義思想。新型城鎮化就要以人為核心，相應地，城市現代化的核心就是人的現代化。

一是個人素質和文明程度的現代化。城市的現代化過程中，城市居民必須具備與現代化市民相適應的素質和技能，其能夠獲取的發展機會才能不斷拓展。人的現代化要掌握必備的科學知識、學習能力和健康的體魄，通過持續積累，在個人素質和文明程度等方面逐漸提升，形成開放、積極、包容的城市人性格。最終，為構建以人為本的新型城鎮化儲備豐富的現代化人力資本，為城鄉統籌、城鄉一體和產業互動提供有利的生產要素支撐。

二是生活方式的現代化。通過法治建設和輿論宣傳引領，在城市居民中樹立牢固的法治觀念和公共道德，鼓勵綠色、文明、和諧的生活方式，激發正外部性以突破個體理性和集體理性的沖突，構建社會主義和諧社會的生活方式。生活方式的現代化是使城鎮形成節約集約、生態宜居、和諧發展等特征的微觀基礎。城市人的生活方式現代化與城市高度文明的市容市貌將呈現良性互動關系，為城市吸引高端要素和產業集聚創造條件。

(二)城市經濟現代化

高質量發展要求城市不斷提升經濟的現代化水平。一是培育現代化的發展動能。高速增長階段中國發展動能是以投資驅動為主，新時代高質量發展背景下城市的現代化發展動能應以創新驅動為核心。培育創新發展動能，一方面需要持續提升研發投入，增強自主研發能力；另一方面，優化完善創新環境和知識產權制度，激發創新主體的主觀能動性[5]。

二是培育現代化生產要素。數據作為新型關鍵性生產要素，能夠促進技術外溢效應，催生規模經濟，是現代化背景下推動城市高質量發展的核心要素。“十四五”時期，新型城鎮化發展需要強化城市海量異構數據的搜集、加工和應用的能力，構建公共數據共享平臺，完善數據的知識產權保護制度以及數據安全保密制度，驅動產業數字化與數字產業化發展。熊彼特強調企業家精神是創新的主體，“十四五”時期新舊動能的轉換必須要培育創新者和企業家，通過培育創新者，帶來新的技術與思想，推動經濟向高質量發展邁進。激發企業家精神需要以公平有序的競爭機制優化營商環境，以健全經理人任期制和契約化管理完善中國特色現代企業制度，完善容錯機制給創新以試錯的機會，從而創造出培育企業家精神涌現的市場、文化和制度土壤。同時，健全企業家精神的現代產權激勵制度，綜合運用剩余索取權、期權、股權等長短期搭配的激勵機制保障企業家權益，激發其干事、創業的能動性。

三是構建現代化產業體系。構建實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的現代產業體系，引導創新要素融入全產業鏈條，延長產業鏈提升城市產業韌性。積極發展產業鏈鏈長制和鏈主制，產業鏈內外部協同發力，促進產業互動效應的釋放。最終，增強新型城鎮化應對沖擊的抵抗能力和發展的恢復能力。

(三)城市基礎設施現代化

推進以人為核心的城鎮化，關鍵是推進城市基礎設施現代化，使城市更健康、更安全、更宜居，充分對接人民日益增長的美好生活需要。

一是傳統基礎設施的網絡化。在高效利用國土資源的同時，依靠科技創新對道路交通、市政管道、冷鏈等傳統基礎設施提質擴容，提升新型城鎮的便捷性和宜居性。

二是數字基礎設施的規?；＜涌旖ㄔO5G通訊、人工智能、大數據、區塊鏈和新能源等相關的數字基礎設施建設，助力城市發展平臺經濟和產業互聯網，實現物流分散化和信息流的集中化，服務各產業互聯互動，在節約國土資源的同時優化資源配置效率。此外，借助數字基礎設施的完善，能夠對突發事件和食品安全的源頭精準追溯，保障新型城鎮的健康性和安全性。

三是服務基礎設施的均等化。遵循公平、公正的原則，結合城市空間結構特征，合理規劃教育、醫療和衛生健康等公共服務與基礎設施的區域布局，提供平衡而充分的公共服務釋放公平發展效應，實現人的全面發展。

(四)現代化城市群

“十四五”時期新型城鎮化建設要推動區域尤其是城市間的協調發展，其核心是建設和發展現代化城市群，驅動中心城市和城市群的高質量協調發展。

一是規劃科學合理的城市群結構。推動地理相近、發展條件互補的城市組團式發展，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構，在城市發展的地理緯度優化國土空間布局。加強多中心城市建設，激發城市間的競爭效應，優化城市資源配置效率。網絡型城市群內部，城市間既要強化經濟社會資源層面的互聯互通，也要加強生態合作以構建區域協調發展的生態安全屏障。

二是建立中心城市與城市群的基礎設施共建共享機制和城市間要素自由流動機制。借助各類基礎設施共建共享，控制城市群建設發展成本，實現國土資源集約化利用，改進城市群經營效率。鼓勵中心城市發揮龍頭作用，發展多種形式的城市聯盟，建立復雜維度的職能定位和分工合作體系，促進技術和知識的充分外溢，以要素自由流動釋放城市群發展活力，以城市間產業互動實現中心城市與城市群的高質量協調發展。