同級監(jiān)督：仍須破解的難題

南方周末記者 張笛揚(yáng) 南方周末特約撰稿　周愛荷發(fā)自湖南衡陽

2020年10月21日，衡陽市紀(jì)委書記劉澤友（左二）赴常寧調(diào)研紀(jì)檢監(jiān)察等工作。

圖片來源　?　衡陽市紀(jì)委官網(wǎng)

★衡陽自稱是“在全省率先出臺(tái)”同級監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定。2021年1月，衡陽的試驗(yàn)被湖南省委改革辦評為湖南基層改革探索案例。

不少地方的同級監(jiān)督探索以偃旗息鼓告終。衡陽市一名處級干部已經(jīng)不記得蒸湘區(qū)曾在2015年做過同級監(jiān)督試點(diǎn)。

“今天，就你主管或分管的工作及部門半年來的政治生態(tài)、黨風(fēng)廉政建設(shè)情況和你交換下意見。”2021年3月，湖南衡陽市雁峰區(qū)紀(jì)委書記仇壽海和區(qū)委書記周玉軍一道，連續(xù)幾天用同樣的開場白，對區(qū)委常委班子成員挨個(gè)進(jìn)行“談心談話”。

發(fā)起談話的是仇壽海，他根據(jù)區(qū)紀(jì)委日常監(jiān)督和巡視巡察發(fā)現(xiàn)的四十多個(gè)問題，向常委們一一反饋。

在衡陽市，各級黨委每半年都要進(jìn)行一次這樣的“談心談話”，目的是加強(qiáng)紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督。2020年6月，衡陽市委常委會(huì)通過了兩份文件，宣布“同級監(jiān)督”在當(dāng)?shù)赝崎_。

同級監(jiān)督本是黨章賦予紀(jì)委的一項(xiàng)權(quán)力，但一直存在執(zhí)行困難。衡陽市紀(jì)委在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)難題長期存在：上級紀(jì)委因?yàn)榫嚯x遠(yuǎn)監(jiān)督不到，同級紀(jì)委因?yàn)橹贫溶洷O(jiān)督不了。

受黨委領(lǐng)導(dǎo)的紀(jì)委，如何監(jiān)督同級黨委？　近幾年來，中央多次提出要破解同級監(jiān)督難題，地方上也開展了諸多探索。一位反腐研究學(xué)者向南方周末記者表示，同級監(jiān)督在現(xiàn)行體制機(jī)制下，仍是一道需要破解的難題。

“為什么沒有人對李億龍說‘不？”

在衡陽市蒸湘區(qū)公安局，財(cái)務(wù)報(bào)賬流程很長一段時(shí)間是倒過來的——發(fā)票由公安局長先簽批，之后再由下屬補(bǔ)齊簽字。原局長肖文斌短短幾年內(nèi)通過虛開發(fā)票報(bào)賬就達(dá)一百多萬元。

衡陽市紀(jì)檢部門發(fā)現(xiàn)，肖文斌把一地一域當(dāng)成自己的“專屬領(lǐng)地”，在決策、用人、用錢上獨(dú)斷專行，辦理案件的紀(jì)檢干部總結(jié)說，“同級監(jiān)督不力是重要原因。”

2020年4月，衡陽市紀(jì)委監(jiān)委對肖文斌進(jìn)行審查調(diào)查的同時(shí)，啟動(dòng)了推進(jìn)同級監(jiān)督工作的調(diào)研。

兩個(gè)月后，衡陽市委常委會(huì)審議通過了兩份文件，一是加強(qiáng)和改進(jìn)紀(jì)委對同級黨委監(jiān)督的意見，另一份文件是對“一把手”監(jiān)督的十項(xiàng)措施。衡陽市紀(jì)委常務(wù)副書記王東文表示，兩個(gè)把對同級黨委監(jiān)督的內(nèi)容具象化、項(xiàng)目化。

不僅各級紀(jì)委書記每半年要和同級黨委常委談心談話，衡陽出臺(tái)的文件還要求，各級紀(jì)委每年還要向上級紀(jì)委報(bào)告同級黨委主體責(zé)任落實(shí)情況。

“之前幾任市委書記連續(xù)落馬，對衡陽來說一直是個(gè)傷疤，雖然政治生態(tài)已逐漸恢復(fù)，但還是要從制度層面來保障。”衡陽市一處級干部這樣向南方周末記者介紹了衡陽加強(qiáng)同級監(jiān)督的背景。

2008年至2016年，衡陽在8年時(shí)間里換了3任市委書記，分別是張文雄、童名謙和李億龍，3人日后接連落馬。在童名謙任上，衡陽發(fā)生了賄選案，共有56名湖南省人大代表以賄賂手段當(dāng)選，512名衡陽市人大代表收受了錢物。

賄選案發(fā)后，57歲的李億龍被派往衡陽“救火”，3年后落馬。湖南紀(jì)委后來發(fā)布的通報(bào)中，描述李億龍的違紀(jì)情節(jié)時(shí)使用了貪圖享樂、獨(dú)斷專行、道德淪喪等字眼。

李億龍落馬后，湖南省委一位常委到衡陽指導(dǎo)市委民主生活會(huì)，在會(huì)上質(zhì)問在場的衡陽市委常委們：“為什么沒有人對李億龍說‘不？”這位省委常委還批評了衡陽市相關(guān)部門的官員。

衡陽一名副處級官員說，“在衡陽，沒有人敢不聽李億龍的。利用賄選案，他處分了一大批衡陽干部，又提拔了一大批順從他的干部。”

針對3任書記接連落馬，衡陽當(dāng)?shù)氐目偨Y(jié)是：“一把手”權(quán)力太大、同級監(jiān)督太軟、基層監(jiān)督太弱，是衡陽過去政治生態(tài)惡化的主要癥結(jié)。

李億龍落馬后，衡陽開始加強(qiáng)對各級“一把手”的監(jiān)督，明確黨政正職不直接分管人事、財(cái)務(wù)等5項(xiàng)工作，并確立了重大事項(xiàng)集體決策和一把手末位表態(tài)等制度。

“一號工程”

現(xiàn)任衡陽市委書記鄧群策是在賄選案發(fā)生后不久，2013年5月從湖南省委組織部“空降”到衡陽任市委副書記的。

2020年2月11日，鄧群策由衡陽市長升任市委書記，市紀(jì)委是他上任后調(diào)研的第一站，他提出“要主動(dòng)接受紀(jì)委的監(jiān)督，主動(dòng)接受澤友同志（紀(jì)委書記）的監(jiān)督”。

不到一個(gè)月，鄧群策再次到市紀(jì)委調(diào)研，要求加強(qiáng)對市委的監(jiān)督，并要求市紀(jì)委牽頭起草文件。“同級監(jiān)督”于是成為衡陽市委書記發(fā)起的“一號工程”。

衡陽市一名參與推進(jìn)同級監(jiān)督工作的干部認(rèn)為，推進(jìn)同級監(jiān)督最大的困難是“一把手”對監(jiān)督的認(rèn)識，只有黨委書記主動(dòng)接受并認(rèn)可監(jiān)督，同級監(jiān)督才有推進(jìn)下去的可能。在從市一級往基層推進(jìn)同級監(jiān)督的過程中，基層的“一把手”如果有排斥，同級監(jiān)督也很難起到效果。

回想起衡陽此前政治生態(tài)不好的時(shí)候，衡陽市衡南縣縣長李軍在接受《新華每日電訊》采訪時(shí)說，“過去常委會(huì)上，對一些重要問題大家應(yīng)該提意見時(shí)都不吱聲。”

衡陽出臺(tái)的同級監(jiān)督文件是由市委常委會(huì)審議通過的，而非市紀(jì)委下發(fā)。為了增強(qiáng)各級“一把手”對接受監(jiān)督的認(rèn)識，衡陽市紀(jì)委在2021年制作了一套關(guān)于同級監(jiān)督制度的試題，要求全市處級干部參加測試。

“一把手”的態(tài)度決定了同級監(jiān)督的落實(shí)力度。

石家莊在2017年也啟動(dòng)過同級監(jiān)督，也是由“一把手”主動(dòng)提出。2016年12月，石家莊市委書記邢國輝要求市紀(jì)委探索開展同級監(jiān)督的具體辦法，還特意要求“監(jiān)督市委主要領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)于一般市委常委”。

石家莊市紀(jì)委書記陳玉祥在《中國紀(jì)檢監(jiān)察》雜志發(fā)表的一篇文章中提到，同級監(jiān)督難就難在紀(jì)委要處理好與同級黨委的關(guān)系，既考驗(yàn)紀(jì)委的擔(dān)當(dāng)和能力，又考驗(yàn)黨委的覺悟和責(zé)任。

不是每一個(gè)“一把手”都有接受監(jiān)督的自覺。

湖南資興市委原書記陳榮偉有過這樣的總結(jié)：有的（領(lǐng)導(dǎo)）認(rèn)為自己是上級管理的干部，同級紀(jì)委沒有資格監(jiān)督；有的認(rèn)為自己是“一方諸侯”，“我的地盤我做主”；還有的認(rèn)為自己素質(zhì)全面，監(jiān)督就是“限制自己”、故意找茬，不利于放手干事。

資興市做過同級監(jiān)督探索。陳榮偉認(rèn)為，思想顧慮是紀(jì)委監(jiān)督同級黨委的最大“包袱”。

探索10年，尚無全省統(tǒng)一規(guī)范

起草文件前，衡陽先做了調(diào)研，成立了由紀(jì)委書記任組長的專題調(diào)研組。時(shí)任湖南省紀(jì)委書記傅奎兩次聽取了文件起草工作的專題匯報(bào)。當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道稱，傅奎對此高度肯定，并提出要“創(chuàng)造衡陽經(jīng)驗(yàn)”。

文件經(jīng)衡陽市委常委會(huì)通過后，衡陽自稱是“在全省率先出臺(tái)”此類規(guī)定。2021年1月，衡陽的同級監(jiān)督試驗(yàn)還被湖南省委改革辦評選為湖南基層改革探索案例。

衡陽市一位接近紀(jì)檢系統(tǒng)的官員評價(jià)稱，衡陽此次推進(jìn)同級監(jiān)督主要的成果是形成了制度規(guī)范，但監(jiān)督方式的創(chuàng)新性并不強(qiáng)，其他地方也出臺(tái)過類似的監(jiān)督方式。

早在2010年，湖南常德市紀(jì)委就在省內(nèi)率先開展了紀(jì)委監(jiān)督同級黨委的試點(diǎn)工作，建立了紀(jì)委委員列席重大事項(xiàng)決策會(huì)議制度，可以對決策提出建言、審議和質(zhì)詢。

到2015年，湖南省紀(jì)委已確定多個(gè)同級監(jiān)督試點(diǎn)。郴州資興市是其中之一，當(dāng)?shù)靥剿鞒龅囊环N模式是，紀(jì)委發(fā)現(xiàn)問題后，可向負(fù)責(zé)工作的市委領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)監(jiān)督建議書，督促其立即整改。

值得一提的是，衡陽市蒸湘區(qū)也是湖南省在2015年開展同級監(jiān)督的試點(diǎn)地區(qū)之一。蒸湘區(qū)當(dāng)時(shí)為了解決同級監(jiān)督職位匹配的問題，將新任紀(jì)委書記在領(lǐng)導(dǎo)班子中的排序前移。

近兩年來，探索同級監(jiān)督的地方越來越多，廣東、山東、河北都有地市針對同級監(jiān)督出臺(tái)相應(yīng)文件。

但不少地方的同級監(jiān)督探索以偃旗息鼓告終。衡陽市一名處級干部甚至已經(jīng)不記得蒸湘區(qū)曾在2015年做過同級監(jiān)督試點(diǎn)。

探索十多年，湖南省內(nèi)至今仍未形成同級監(jiān)督統(tǒng)一的流程和制度規(guī)范。

不過，中紀(jì)委近兩年多次強(qiáng)調(diào)要加大同級監(jiān)督。2019年10月召開的十九屆四中全會(huì)指出，要破解對“一把手”監(jiān)督和同級監(jiān)督難題。此后，中紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)在2020年和2021年的中紀(jì)委全會(huì)上兩度提到要著力破解對“一把手”監(jiān)督和同級監(jiān)督難題。

一位反腐研究專家向南方周末記者表示，自2000年起二十多年間，共有14名擔(dān)任過省委書記的高官落馬，沒有一人是同級紀(jì)委“揪”出來的，近年來全國發(fā)生的腐敗案件，也幾乎沒有黨委主要領(lǐng)導(dǎo)或黨委班子成員的違紀(jì)違法行為是同級紀(jì)委檢舉、揭發(fā)的案例。

縱觀各地的做法，同級監(jiān)督的主要任務(wù)是預(yù)防腐敗而非查處辦案，主要的監(jiān)督形式是日常提醒，監(jiān)督的本質(zhì)還是服務(wù)于同級黨委的工作。資興市委書記黃崢嶸就曾表態(tài)，“紀(jì)委監(jiān)督同級黨委,讓市委的決策少走彎路。”

局限

廣東某地級市也探索過同級監(jiān)督，該市一名紀(jì)檢干部告訴南方周末記者，同級監(jiān)督其實(shí)就是給黨委常委提提醒，促使他們更好地履職，黨委常委屬于上一級管理的干部，紀(jì)委是接受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)的，沒有對黨委的管理權(quán)。

這名干部介紹，在開展同級監(jiān)督作日常提醒時(shí)，紀(jì)委還要格外注意說話的方式。一般情況下，紀(jì)委要在取得黨委書記同意的前提下，和相應(yīng)黨委常委通氣后，才在會(huì)上就某些事項(xiàng)作出提醒。

同級監(jiān)督的局限和現(xiàn)行機(jī)制有關(guān)。北京師范大學(xué)副教授彭新林向南方周末記者分析，按照干部管理權(quán)限和相關(guān)規(guī)定，紀(jì)委即使發(fā)現(xiàn)了同級黨委領(lǐng)導(dǎo)或班子成員的違法違紀(jì)線索，也只能向上級紀(jì)委報(bào)告。此外，紀(jì)委想獲得同級黨委領(lǐng)導(dǎo)的違法違紀(jì)線索也存在一定困難，舉報(bào)人幾乎不會(huì)向同級紀(jì)委舉報(bào)。

就算是黨委“一把手”主動(dòng)接受監(jiān)督的衡陽，同級監(jiān)督更多指向的也是對同級黨委常委的監(jiān)督。區(qū)紀(jì)委書記按規(guī)定和區(qū)委常委進(jìn)行談話談心時(shí)，紀(jì)委書記也需要與區(qū)委書記“會(huì)同”。在監(jiān)督“一把手”時(shí)，衡陽更強(qiáng)調(diào)上級“一把手”對其的監(jiān)督。

北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水觀察發(fā)現(xiàn)，一些地方為了限制“一把手”的權(quán)力，出臺(tái)了主官不分管具體工作的規(guī)定，由副職分管。但副職在做決策前往往還是會(huì)向“一把手”匯報(bào)。

對于地方紀(jì)委而言，如果得不到“一把手”的支持，推進(jìn)同級監(jiān)督還存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

河北省委原書記程維高在2003年被開除黨籍，但早在其落馬的十年前，時(shí)任河北紀(jì)委書記劉善祥就發(fā)現(xiàn)了程維高秘書李真的貪腐線索，對其立案查處時(shí)，劉善祥被安排“病休”，被迫離開工作崗位。

2013年，廣東省紀(jì)委曾成立課題組調(diào)研同級監(jiān)督問題，廣東的調(diào)研報(bào)告顯示，“監(jiān)督同級黨委常委會(huì)成員，不但紀(jì)委書記冒風(fēng)險(xiǎn)，普通紀(jì)檢監(jiān)察干部也得面臨各種困境。”

紀(jì)委接受同級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在人財(cái)物等問題上，都會(huì)受到同級黨委的制約，這也是造成同級監(jiān)督推進(jìn)難的原因之一。

衡陽一官員向南方周末記者介紹，直到目前，衡陽市紀(jì)委駐各市直單位紀(jì)檢監(jiān)察組人員的工資及工作經(jīng)費(fèi)都由駐在單位承擔(dān)，年度考核獎(jiǎng)勵(lì)取決于駐在單位的考核結(jié)果。

這就產(chǎn)生了一個(gè)矛盾，如果考核時(shí)紀(jì)檢監(jiān)察組對駐在單位打分不高，可能收入上受損的反而是自己。

為解決這一難題，衡陽市紀(jì)委專門出臺(tái)了政策——市紀(jì)委也會(huì)對紀(jì)檢組進(jìn)行年度考核，如果紀(jì)檢組的得分高于駐在單位的得分，紀(jì)委會(huì)補(bǔ)齊紀(jì)檢組工作人員的獎(jiǎng)金。