新時代我國征地制度的創新與發展

張強

摘要：新時代的發展以深化供給側改革為主線，貫穿全國發展的各項偉大事業與偉大工程。對于農村土地制度改革而言，征地制度的改革是新形勢下不可回避的熱點話題。此外，創新發展理念與科學技術手段的引入，將為協調農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革提供重要抓手。而要真正化解城鄉關系的結構性矛盾，則要在合理配置城鄉土地要素與統一城鄉建設用地市場等方面做文章。通過對我國征地制度中的政策文件梳理回顧，明確新時代我國征地制度的創新與發展。

關鍵詞：土地征收;公共利益;征地程序;征地補償

黨中央、國務院高度重視農村土地制度改革。習近平總書記指出，土地制度是國家的基礎性制度，農村土地制度改革是件大事，涉及的主體、包含的利益關系十分復雜，必須審慎穩妥推進。土地征收事關廣大人民群眾特別是農民的切身利益，其規范化、法治化水平是黨和政府推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。完善征地制度作為農村土地三項制度改革的一項重要內容，也是本次土地管理法修改的重中之重。新修改的土地管理法，堅決貫徹落實黨中央的決策部署，縮小征地范圍、規范征地程序、建立多元補償機制，體現了新時代我國征地制度的與時俱進。

一、明確公共利益需要，縮小土地征收范圍

我國憲法亦規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實施征收并給予補償”。然而，對于公共利益的確切含義，各國家和地區法律的解釋各不相同。一些國家和地區將公共利益嚴格限制在由政府組織實施的公共事業項目，如學校、道路等，這些項目直接服務于不特定的公眾，具有典型的公益特征;也有一些國家對“公共利益”認定較為寬泛，將一些顯著促進就業、提高稅收，間接服務于“公共利益”的項目，也認定為屬于“公共利益”。關于公共利益的界定，可以說是此次修法的主要焦點及難點所在。在2007年制定物權法時，立法機關就意識到在不同領域、不同情形下，公共利益是不同的，情況相當復雜，物權法難以對公共利益做出統一的具體規定。此次修改土地管理法，在借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例》關于公共利益規定的基礎上，依據法理和實踐中凝聚的共識，將其范圍進一步具象化，新增一條作為第45條，專門對公共利益作了規定，這是本次修法的重大成果之一。該條采用了列舉式與概括式相結合的表述方式，開篇明義地明確，征地必須“為了公共利益的需要”，同時列舉了六種情形，對公共利益進行了嚴格限定，體現征地的公益性和強制性，回歸征地本源。具體而言，這六種情形是指：“（一）軍事和外交需要用地的;（二）由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎設施建設需要用地的;（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、生態環境和資源保護、防災減災、文物保護、社區綜合服務、社會福利、市政公用、優撫安置、英烈保護等公共事業需要用地的;（四）由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要用地的;（五）在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的;（六）法律規定為公共利益需要可以征收農民集體所有的土地的其他情形。”

從國外實踐情況看，成片開發施行統一征收，既符合國際通行做法，也可充分體現規劃的公共利益屬性，強化規劃的科學性、合理性與可操作性，同時有利于在一定范圍內，對各類市政基礎設施施行統一規劃、統一設計、統一建設，提高資金使用效率，降低社會運營成本。但是，成片開發由政府主導，征地規模大，涉及群眾利益廣，容易引發爭議和糾紛，應當進行嚴格限制，避免政府無序征地。為此，新的土地管理法根據全國人大常委會組成人員和各方面的意見建議，對“成片開發”征地作了嚴格限定：一是批準和實施層級，必須經省級以上人民政府批

準由縣級以上地方人民政府組織實施，由于設立開發區、新區的必須由國務院或者省政府批準，因此，該條款事實上與開發區、新區設立審批進行了銜接;二是區域限制，必須在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，體現了規劃的嚴肅性，在編制規劃時，必須為日后即將進行的成片開發預留空間;三是在該條最后一款規定成片開發建設還應當納入國民經濟和社會發展年度計劃，主要保障群眾的知情權，在征地工作具體開展之前，通過人大審議的形式達成共識，既充分體現了人民民主決策，也大大提高了成片開發征地的預見性和透明度;四是成片開發并應當符合國務院自然資源主管部門規定的標準。

二、規范征地程序，保障被征收人的知情權、話語權

征地程序是征地制度的重要組成部分。1998年土地管理法對征收程序規定相對簡單，程序設計不盡完善，特別是缺乏關于如何約束政府行為和保障被征收人知情權、參與權、表達權、監督權的規范，導致法律法規以及中央有關文件賦予被征收人的實體權利無法確定化。此次修法，彌補了原法征地批準前程序的空白，強化了農民的知情權、話語權，還與時俱進的增加了社會風險評估的內容，并將補償安置協議的簽訂，作為上級批準征地決定的重要依據。具體有：

1.開展擬征收土地現狀調查和社會穩定風險評估

土地利用現狀調查是指以一定行政區域或自然區域（或流域）為單位，查清區內各種土地利用類型、面積、分布和利用狀況，并自下而上、逐級匯總為省級、全國的土地總面積及土地利用分類面積而進行的調查。土地利用現狀調查是征地準備工作的重要基礎性工作，對于核實被征地塊信息、制定補償標準具有重要的參考意義。社會穩定風險評估，是指與人民群眾利益密切相關的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設項目、與社會公共秩序相關的重大活動等重大事項，在制定出臺、組織實施或審批審核前，對可能影響社會穩定的因素開展系統的調查，科學的預測、分析和評估，制定風險應對策略和預案。《重大行政決策程序暫行條例》對此有明確規定。征地涉及群眾的切身利益和基本生活保障，屬于必須進行風險評估的事項范圍，這對于維持社會穩定，避免社會矛盾十分重要。

2.公告征地信息

征收范圍、土地現狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等事關被征收土地群眾的切身利益，將這些信息在擬征收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組范圍內進行公告是保障被征地群眾權益的重要手段[1]。上述信息要聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見。本次修法明確公告的時間不得少于30日，這是在審議階段增加的內容，目的是充分保障農民的知情權。總之要通過公告的辦法使被征地單位和農民知道自己的土地將被征收，征收后的用途及自己將得到哪些方面的補償或安置等，取得農民對征地的支持，防止發生侵害農民利益的行為，使農民的合法權益受到保護。

3.召開聽證會

召開聽證會聽取利害關系人的意見，是科學民主決策的重要手段，《行政許可法》和《行政處罰法》均有聽證的相關規定。土地征收一般情況下都涉及重大公共利益和群眾切身利益，應當進行聽證。在審議過程中，有的常委委員、地方和社會公眾建議進一步完善征地程序，增加對補償方案組織聽證等內容。[8]通過后在法律中明確規定，多數被征地的農村集體經濟組織成員不同意征地補償安置方案的，應當組織聽證并依據聽證會情況進行修改，這也是充分保障人民群眾合法權利的重要體現。

4.進行補償登記，簽訂補充協議

修改后的土地管理法在補償登記方面延續了舊法的做法，被征地人需要持不動產證書進行補償登記。這里的使用權人，包括但不限于農村土地承包經營權人和經營權人、宅基地使用權人、建設用地使用權人和林地、草地、養殖水面等的使用權人。征地補償登記除對土地所有權、使用權登記外，還應當對被征用土地上的地上物進行清點，并依法進行登記[2]。包括因征地而受到破壞的其他土地上的設施也應當進行登記，以便能確定恢復或補償的辦法。補償登記后應當簽訂安置補償協議。簽訂補償協議是征地工作中的重要環節，意味著政府與被征地農民就補償問題形成了合意，征地工作才能順利開展。補償協議的核心內容應當圍繞新法第48條內容進行商議。關于補償無法達成一致的，新法明確規定，“個別確實難以達成協議的，應當在申請征收土地時如實說明”，作此規定，主要是考慮到實踐中確實存在無法達成協議的情況，但不能因此停滯征地程序，損害公眾利益，因此規定將有關情況報批準機關決策。

三、完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制

我國的征地補償安置制度經歷了一個演變過程。2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》開始向貨幣補償和就業補償并重的模式轉變，要求各省（區、市）頒布統一年產值或區片綜合地價，征地按照上述標準補償，并要求采取納入城鎮就業體系、社會保障制度，留有必要耕作土地，建設用地使用權入股或者異地移民安置等方式妥善安置被征地農民。確立原有生活水平不降低、長遠生計有保障的補償原則，給予公平、合理的補償，建立合理、規范、多元保障機制[3]。與原法比較，一是明確土地補償費和安置補助費由征地區片綜合地價確定，二是對征收村民住宅的補償單獨作了規定，三是將社會保障費用從土地補償費中獨立出來。

四、結語

綜上所述，土地征收事關廣大人民群眾特別是農民的切身利益，其規范化、法治化水平是黨和政府推進國家治理體系和治理能力現代化水平的重要內容。完善征地制度作為農村土地三項制度改革的一項重要內容，也是本次土地管理法修改的重中之重。回顧新中國成立以來我國征地制度的演變歷程，對比新舊土地管理法關于征地制度的相關規定，可以看出新時代我國征地制度有了重大創新與發展。借鑒境外的一些做法，可以將管制性征收納入征地制度，結合我國實際情況，增加對土地承租人、相鄰權人的補償。

參考文獻：

[1]李小娜.工業化、城鎮化背景下的征地制度變遷研究[J].經濟研究導刊，2021，26：152-154.

[2]郭哲.中國征地制度的結構性和歷史性變遷——基于歷史制度主義的分析[J].求索，2020，02：151-159.

[3]陳家敏.關于征地的制度經濟學分析[J].農村經濟與科技，2019，3008：12-13.