興邊強邊進程中邊境口岸管理的政策制約因素研究

高永久，鄭澤瑋

（1.南開大學 太和智庫邊疆發展研究中心，天津300351；2.南開大學 周恩來政府管理學院，天津300351）

學術界在進行“一帶一路”研究中遇到了一個新的課題：興邊強邊進程中邊境口岸管理的政策制約因素問題。探討邊境口岸管理政策的實施及完善，目的在于促進“一帶一路”倡議向縱深發展，以應對邊境口岸治理能力提升過程中的制度困境，拓展政策空間布局，實現從局部治理向整體協同治理轉變，助力邊境口岸基層地方治理能力結構優化，切實推進相鄰國家邊境地方的民心相通。

一、問題的提出

從學術視角看，邊境口岸是“一帶一路”倡議推進過程中實現沿線國家民心相通的功能區和承載地，也是我國實施新時代興邊富民、強邊固防行動的重要區域。該區域作為踐行“一帶一路”倡議、構建人類命運共同體的重要依托，是國家實現區域協調發展和對外開放的重要載體之一[1]。學界從理論上以習近平總書記提出的“治國必先治邊”的重要思想為依據，探討了邊境口岸在興邊強邊進程中對國家治理體系制度完善方面所起的作用，同時也發現了政策執行過程中可能存在的一些制約因素。研究者認為，邊境口岸作為我國邊境基層地方治理的核心節點，在維護邊境安全穩定、推動邊境繁榮發展方面具有重要作用。隨著新時代推動構建人類命運共同體以及踐行“一帶一路”倡議的逐步開展，我國邊境口岸管理的功能定位正逐漸從以“安全屏障”為主轉向多維的“政策工具”[2]。課題組經過調研分析，認為新時代黨中央將鑄牢中華民族共同體意識擺在了更加重要的位置，以此為指導，中央及地方各級黨政部門不斷細化邊境口岸管理政策，高度重視興邊富民、強邊固防等戰略指導下的邊境口岸管理的政策實施。近年來，研究者對邊境口岸管理的關注也隨著政策的完善出現了前所未有的熱度。

對邊境口岸的界定有廣義和狹義之分。廣義的邊境口岸是指口岸城市，即具有特殊機構和職能的外向型城鎮[3]；狹義的邊境口岸是指直接與鄰國接壤的公路口岸和鐵路口岸[4]。目前對國內邊境口岸的研究主要聚焦于我國邊境口岸經濟發展與城鎮化建設的現狀和問題。許多研究者發現政策支持是影響邊境口岸發展的重要因素。于曉華等認為政策支持是拉動邊境口岸城市未來發展的要素之一[5]；鄧玉函、曹晗以靖西為例，發現因享受國家優惠政策較晚等因素，一些口岸無法充分帶動邊境城市的發展[6]；彭飛等認為發展地緣經濟應重點考慮政策影響等要素[7]。然而，除李碧華分析了我國和越南邊境口岸經濟政策外[8]，學界鮮見我國邊境口岸管理相關政策制約因素分析。事實上，對邊境口岸管理相關政策進行梳理分析在國外的研究中比較常見，如Marcus等人追溯了美國口岸政策的歷史演變對口岸活動的影響[9]，Bergantino和Stevens分別分析了歐洲的口岸政策[10][11]。

“管理是指一定組織的管理者，通過實施計劃、組織、人員、配備、指導與領導、控制等職能來協調他人的活動，使別人同自己一起實現既定目標的活動過程。”[12]（4）2014年，習近平總書記在全國“兩會”參加上海代表團審議時指出，“治理”和“管理”一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。有研究者認為，社會治理的本質是建立多維參與型治理結構，而非剛性行政管理的強化[13]。邊境口岸管理政策的實施取決于推進國家治理體系和治理能力現代化進程中制度的完善，而基層地方治理能力的提升是多元化治理主體共同參與的結構優化的結果。本文以新時代興邊強邊為背景，梳理我國國家治理體系完善過程中與邊境口岸相關的管理政策文本，探討邊境口岸管理的治理能力現代化建設，分析我國邊境口岸現行政策執行過程中的制約因素及面臨的困境，具有重要的學術價值和現實意義。

二、邊境口岸政策文本的描述性統計及問題分析

課題組以“邊境口岸”為關鍵詞，在北大法寶中央法規司法解釋數據庫進行全文搜索，共檢索出現行相關中央法規司法解釋170條（截至2020年1月底），去除重復法規和與邊境口岸政策管理無關的法規后，共篩選出有效法規126條，其中，法律8條、行政法規33條、部門規章80條、黨內法規5條，發布部門包括全國人民代表大會、黨中央部門機構、國務院及其各部門，政策發布時間最早為1986年4月12日，最晚為2020年1月6日。本研究依據Rothwell Roy和Zegveld Walter的觀點[14]，按照政策功能，從供給、環境和需求三個維度對既有政策文本進行描述性統計分析，具體情況如表1所示。由于存在一條法規涉及多個政策工具的情況，表格總計數會高于法規統計數。

表1：邊境口岸政策文本描述性統計分析表

（一）經濟領域政策工具的分布情況

邊境口岸管理和建設中的經濟發展問題被學界普遍關注，這也是實務界提升地方治理能力、完善中央治理體系的重心。課題組篩選出的126條中央法規中，有73條涉及邊境口岸經濟發展。進一步檢索發現，涉及供給層面的中央法規共計28條，其中50%的法規提到了平臺建設，包括建設邊民互市貿易區、出口產品加工區、邊境經濟合作區、跨境經濟合作區、邊境旅游合作區、國際貿易物流節點等各類以邊境口岸為依托的經貿平臺。更有13條中央法規要求完善我國邊境口岸經濟類基礎設施建設，如加快建設“單一窗口”，改善通關設施和查驗設施條件，加強通行能力建設等。檢索還發現，部分法規提及中央對邊境口岸的專項資金支持、對邊境口岸基礎設施的資金補助和對邊境口岸臨柜人員的技能培訓。在環境層面，共有中央法規45條，其中涉及政策環境完善的法規多達23條，如全國人民代表大會發布的內容明確提出加快邊境口岸建設，為邊境口岸管理提供了法律依據。國家先后發布了一系列有關邊境口岸開展經濟活動的指導意見和管理辦法，構建了系統的管理體系。2018年和2019年，國務院相繼發布了《關于印發優化口岸營商環境 促進跨境貿易便利化工作方案的通知》（國發〔2018〕37號）和《關于印發6個新設自由貿易試驗區總體方案的通知》（國發〔2019〕16號），創新邊境口岸通關管理模式和出入境交通工具電訊衛生檢疫監管制度，改善邊境口岸政策環境。中央高度關注治理體系和治理能力現代化建設中邊境口岸政策完善的相關問題，有17條中央法規提及邊境口岸所在地區的城鎮化建設和城市綜合功能完善，5條法規涉及企業等組織保障。有7條法規要求推進跨地區、跨部門、跨口岸的互聯互通、創新合作模式，13條法規建議促進邊境口岸與周邊國家或國際組織的經貿合作。為了推動這項工作，還出臺了8條涉及減稅、免稅、退稅的優惠扶持政策法規。

（二）政治領域政策工具的分布情況

政治制度完善對推動邊境口岸治理能力建設起到了保障作用。中央層面發布的政治領域的法規共有23條，主要涉及邊境口岸開放、權力歸屬、政府人員管理和打擊跨境犯罪等。在供給層面，《國家商檢局、對外經濟貿易部、海關總署關于嚴禁假冒偽劣商品出境的通知》等文件提到，要爭取地方政府支持邊境口岸商檢機構的基礎設施建設；《關于邊境口岸工作人員出境工作費用開支標準的規定》等文件規定了邊境口岸工作人員的義務和權利。在環境層面，《國務院關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》指出，應加大中央對邊境口岸的簡政放權力度，下放部分邊境口岸運輸審批權限，以便營造更加寬松、靈活的政策環境。已有研究顯示，中央法規對邊境口岸的開放資格和開放制度有明文約束，“綠籬”專項行動的深入，對販毒、走私活動的嚴厲打擊，都是對邊境口岸開放有序的有力支持。有學者指出，從治理體系層面來看，中國致力于與毗鄰國家建立合作機制，以加強政策溝通、增進政治互信[4]。本課題組研究也發現，“一帶一路”沿線國家加強完善邊境口岸管理工作制度，配合開展出入境人員管理、打擊跨境犯罪等工作正在逐步走向正軌。目前，國內各邊境口岸管理部門深入領會十九屆四中、五中全會精神，推進國家治理體系和治理能力現代化進程中的多元治理主體共同參與，尤其是與“一帶一路”沿線國家加強信息互換、監管互認、執法互助等方面的對接。

（三）文化領域政策工具的分布情況

邊境口岸的文化建設是國家治理體系和治理能力現代化制度完善的重點領域之一。國家和基層地方對邊境口岸文化建設的關注度逐漸增強。在檢索到的中央法規文件中，有8條政策法規涉及文化建設，其中4條中央法規涉及供給層面，重點是邊境口岸的文化基礎設施建設。1992年發布的《文化站管理辦法》提到，要在重要的邊境口岸建立文化站，且當地政府應給予必要的資助；《文化部“十三五”時期公共數字文化建設規劃》要求在邊境口岸繼續推進基層服務點建設，公共數字文化設施提檔升級。同時，有6份法規與環境層面有關，表明我國法律明確支持邊境口岸發展特色文化事業，如1991年《中華人民共和國國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要》中明確提出發展邊境口岸地區文化事業；《東北振興“十二五”規劃》則進一步指出，要在有條件的邊境口岸重點建設一批具有濃郁民族風情、悠久歷史文化的特色小城鎮。在需求層面則有1份文本提到文化領域的國際合作，即2015年12月國務院發布的《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》，允許外資參股由中方控股的演出經紀機構合作提供文化產品。

（四）社會領域政策工具的分布情況

邊境口岸社會層面的治理是國家治理體系制度完善的重點領域之一。邊境口岸社會領域管理建設主要是指其所依托城鎮的民生類基礎設施建設和住房、教育、醫療等社會保障體系完善。本課題組檢索到的126份中央法規文本中，有27份與邊境口岸的社會治理有關，其中，涉及供給層面的中央法規文本21份，主要內容為邊境口岸及其輻射地區的公路及配套設施建設；涉及環境層面的中央法規文本10份，主要關切各類與邊境居民生活息息相關的基本公共服務問題；涉及需求層面的中央法規文本共計6份，主要提及與毗鄰國家開展邊境合作，共同提升兩國邊境人民的生活水平。邊境口岸的城鎮是我國脫貧攻堅戰的重點覆蓋區域之一，享受扶貧政策的支持，盡管此類政策內容并不包含“邊境口岸”這一關鍵詞，不在檢索梳理的法規中，可是其研究內容與邊境口岸社會領域發展建設相關，主要目的在于保障邊境口岸城鎮居民的基本生活水平。

（五）生態領域政策工具的分布情況

為有效應對當前疫情，國家治理體系的制度完善還涉及與疫情防控有關的政策制定和執行。本課題組檢索發現，與邊境口岸疫情防控相關的中央層面發布的政策法規主要關注動植物疫病疫情的監測和預防工作，共計15條。其中，1/3的法規采用了供給層面的政策工具，主要內容是設置防范疫病疫情的宣傳欄、優化邊境口岸檢驗檢疫設施、設立邊境免疫帶和風險控制區、安排專家組調研指導等。在環境層面，共有7條法規提到邊境口岸生態領域保護與發展問題。《西藏生態安全屏障保護與建設規劃（2008-2030年）》提出在西藏地區邊境口岸開展防護林體系建設工程，營造特用林和少量經濟林；《建設事業“十五”計劃綱要》從與生態環境相適應的角度，提出了邊境口岸城鎮化建設的相關要求。實際上，近幾年國家和基層地方政策法規的重心仍然在完善邊境口岸疫病疫情風險防控的政策體系方面。從治理體系和治理能力現代化建設的需求層面看，中央層面共發布了5條與疫情防控相關的法規，主要內容包括與毗鄰國家共同開展檢驗檢疫工作、建立定期溝通機制、及時協商和解決雙邊貿易中出現的檢驗檢疫問題等。

三、邊境口岸管理政策實施過程中的制約因素

大多數研究者對邊境口岸的探討主要圍繞治理體系和治理能力制度安排的完善和存在的問題展開。自1986年中央發布邊境口岸建設的法規以來，我國邊境口岸管理一直在良性軌道上快速推進[2]。這些成績主要表現在以下幾個方面：一是經濟方面，邊境小額貿易和邊民互市貿易繁榮發展，邊貿秩序明顯改善，邊民生活水平顯著提高[15]；二是政治方面，我國與周邊國家的政策溝通越發密切，政治互信不斷加強，尤其是在“一帶一路”倡議推進過程中，邊境口岸地緣政治環境得到了明顯改善；三是文化方面，邊境口岸城鎮居民與毗鄰國家的民間交流活動不斷增多，形成了如環阿勒泰精品旅游等多條邊境旅游線路，建設了一批國門小學、國門大學，推動了我國與鄰國邊民的文化交流，弘揚了中華優秀傳統文化；四是社會方面，依托邊境貿易，助力產業扶貧，邊境口岸附近地方基本公共服務水平不斷提升，許多邊境地方的群眾過上了“靠邊吃邊愛邊”的生活；五是生態方面，邊境口岸及其附近區域的生態環境保護工作落實到位，注重邊境口岸建設、城鎮化建設與生態環境相互適應，邊境口岸防護林茁壯成長。近期，受新型冠狀病毒肺炎疫情的影響，邊境口岸高度重視防控動植物疫病傳染，避免邊境口岸生態環境受到境外疫病疫情的影響。邊境口岸檢驗檢疫政策的進一步強化，也使國家和基層地方治理體系建設的重要性進一步凸顯。

當前，實務界和學術界十分關注現行政策在加強邊境口岸建設、推進興邊強邊政策進程中存在的制約因素。通過比較各種調研資料，我們發現這些制約因素集中表現在五個方面。

（一）邊貿優惠政策扶持力度較弱

邊境地方的開發開放水平及邊貿發展水平得益于國家體系宏觀層面制度安排的有力支持，同時，其基層地方治理能力亟待提升。從治理體系的制度安排層面來講，中央現行法規中有8條提及邊境口岸經濟貿易活動政策優惠扶持，但相較于20世紀90年代，我國邊貿稅收優惠政策呈現出不斷收緊態勢[16]，如2004年國務院取消了“雙倍抵扣”措施；2008年取消了邊貿進口優惠政策；2012年，財政部和稅務總局開始強化出口貨物征稅管理等。與國家層面治理體系的完善相對應的是，基層地方治理能力缺乏相應的提升。與沿海地區不同，邊境口岸受地理環境和歷史因素影響，經濟基礎相對薄弱，地方財政能力有限，融資較為困難，也就格外需要中央財稅政策扶持。從治理體系的角度講，取消優惠政策或增補管控措施是對邊境口岸經貿管理工作的加強，可是這也增加了地方企業從事邊境貿易活動的難度，使其喪失了一定的價格優勢，在某種程度上限制了邊境口岸經濟貿易的持續發展。有學者認為，當前的問題在于原有優惠政策扶持力度不斷被削弱，新的優惠政策無法契合邊境口岸的實際需要[17]，缺乏具有可操作性的配套政策文件。只有政策真正落地，才能拉動邊境口岸經濟貿易的增長。

（二）地緣政治風險依然存在

維穩固邊是新時代興邊強邊的政策目標之一。我們在調研過程中發現，邊境口岸的發展水平與社會穩定受到毗鄰國家經濟發展水平、社會治安情況等因素的影響。學界通常將此類源于其他國家、不受我國直接控制的因素統稱為地緣政治風險。眾所周知，中國邊境線綿長，毗鄰國家眾多，各地方邊境口岸面臨的實際情況錯綜復雜，地緣政治風險程度不一。“一帶一路”倡議實施進程中，邊境口岸的地緣政治風險大致可分為三類：一是部分毗鄰國家的配套政策不完善或經濟政策頻繁變動，制約了兩國邊境貿易合作長期穩定開展；二是部分毗鄰國家配套基礎設施不完善或與我國建設標準不統一，限制了兩國邊境口岸的通關能力；三是部分毗鄰國家社會治安問題比較復雜，仍然面臨分裂勢力的威脅，給我國邊境口岸的安全穩定帶來了一定的壓力。通過對相關資料的描述性統計分析發現，在當前受疫情嚴重影響的形勢下，我國防控地緣政治風險的對策主要是與周邊國家開展全方位的邊境口岸檢驗檢疫合作治理，增強政治溝通、政治互信，共同提高邊境口岸疫情防控能力，加強邊境口岸周邊社會治安維護和違法犯罪打擊力度。

（三）邊境口岸城鎮文化建設乏力

針對邊境口岸文化建設，學界提出了許多可行的路徑，目的在于提升邊境口岸文化建設事業的媒介作用，推進我國與鄰國的交流，促進民心相通。治理體系的制度安排層面高度關注政策的完善，本課題組檢索發現，有18條法規涉及邊境口岸所在地區的城鎮化建設水平和城市綜合能力提升問題。有研究者提出，邊境口岸城市的發展需要依托當地的地域條件及發展基礎[5]。我們在調研中也了解到，我國邊境口岸存在兩邊同族群的現象，例如，云南德宏州有5個與緬甸、印度邊民相同的族群。獨特的民族文化和口岸文化是我國邊境口岸城鎮的重要文化資源。盡管現行部分中央法規明確指出，要建設一批具有濃郁民族風情、悠久歷史文化和邊疆地區特色的邊境口岸小鎮，可是調研發現，一些基層地方政府對邊境口岸文化功能建設重視程度不足，缺乏配套的城鎮規劃和具體執行措施，導致邊境口岸文化建設差強人意，顯然，邊境口岸城鎮的文化建設力度仍然需要加強。

（四）社會民生建設事業面臨困境

應對邊境口岸居民的社會民生困境問題是一個需要下大力氣探討的重要課題。對此，實務界和學術界通力合作，在邊境口岸社會民生事業的可持續發展方面做了許多研究項目和實踐工作。社會各界已充分認識到，邊境口岸民生事業的可持續發展是邊境口岸城鎮長治久安、基本公共服務水平提高的基本前提之一。研究發現，國家宏觀層面有關邊境口岸社會領域建設的法規主要關注了公路、鐵路等交通設施建設，只有個別政策法規涉及邊境口岸基本公共服務均等化和邊境口岸醫療、教育的建設問題，可是這些法規均缺乏具體的政策指導，難以落實為實際行動。目前，我國邊境地區人口過疏化問題嚴重[18]，尤其是邊境牧區，“一些牧民放棄牧業，到縣城打工”[19]。國家層面的法規條文也缺少邊境口岸吸引人口、人才的相關政策，許多邊境口岸面臨常住人口老齡化、周邊村落空心化的問題，導致醫療衛生、科技教育等基本公共服務成本增加、收益降低，難以做到全覆蓋，無法維持各類社會民生事業的可持續發展。

（五）資源分配宏觀制度設計仍需完善

全球新冠肺炎疫情的嚴峻考驗使人們對邊境口岸綠色發展、生態建設的政策目標定位有了新的思考。“一帶一路”沿線國家更需要整合邊境口岸資源，加強防控疫情的全球合作。從國家治理體系角度出發，基于制度的完善考慮，整體性設計規劃我國邊境口岸建設與發展的布局與定位，既能推動邊境口岸的全方位建設，又使各項工作游刃有余。有學者認為，我國邊境口岸在基礎設施建設、各類資源組織等方面存在惡性競爭現象，導致許多邊境口岸的優勢沒有得到充分開發，浪費了許多寶貴的自然資源[20]。究其原因，這一方面是由于我國邊境口岸及其所在城鎮缺乏特色、定位雷同、單純依靠項目數量等問題比較突出，另一方面是因為上級機構未能承擔起協調職責[2]，我們的調研也發現了這個問題。目前，我國各個地方在口岸建設之間大體能夠實現協同合作，可是整體上看，仍然需要通過國家宏觀治理體系的制度安排來達到默契配合、優勢互補。

四、興邊強邊背景下邊境口岸管理與治理的政策優化路徑

理論界和實務界將邊境口岸治理與國家興邊富民行動及強邊固防工作相聯系，進行了深入研究和廣泛實踐，這成為2016年《國家口岸發展“十三五”規劃》的基礎參考。這一規劃對學界后續研究具有明確的指導作用。十九屆四中全會進一步提出了國家治理體系和治理能力現代化建設的目標，其中邊境口岸的治理也是多元參與的治理。依照國家治理層面的“五位一體”總體布局，尤其是在當前全球防控新冠肺炎疫情的特殊時期，邊境口岸治理制度安排的政策目標可以歸納為以下幾個方面：在經濟治理上擴大沿邊開發開放水平；在政治治理上維護邊境地區安全穩定；在文化治理上促進我國各民族交往交流交融與民族團結；在社會治理上提升社會民生建設水平；在生態治理上實現綠色生態健康發展。結合現行邊境口岸治理過程中面臨的突出問題，我們提出以下優化路徑。

（一）擴大邊境口岸經貿活動優惠政策范圍

對比學術界、實務界的研究及實踐，可以發現，5年前，研究者僅強調國家層面對邊境口岸的支持是陸地邊境發展的主要路徑，比如陸地邊境口岸除自身競爭能力不強外，與沿海地區口岸也存在較大的政策落差，需要中央層面給予更多的優惠政策[16]。到了2017年，情況出現了較大變化，國務院發布了《興邊富民行動“十三五”規劃》，規劃突出了國家層面放權于地方的力度，通過加大邊境口岸開放力度、完善口岸功能及設施，提升沿邊地區開放便利化水平。換句話說，就是發揮國家治理體系的優勢作用，提升基層地方治理現代化建設。通過擴大邊境口岸對外開放，推動其以自身空間增長極的優勢帶動周邊地區快速發展。《國務院關于促進外貿回穩向好的若干意見》指出，支持邊境貿易發展，將邊貿政策與扶貧政策和民族政策結合起來。這表明，邊境口岸治理與民族事務治理、決勝全面小康社會建設有著密切的聯系。關于這一點，有研究者指出，邊境口岸所依托的小鎮或城市往往具有經濟發展水平低、少數民族群眾占比高兩個特點[7]，通過邊境口岸建設帶動邊境地區整體的經濟開發水平，就成為邊境基層地方治理能力提升的必然路徑。

我們通過調研總結了三方面的治理思路：一是通過邊民互市貿易拓寬邊民收入來源，提升邊民收入；二是打造邊境地區特色經濟產業，如區域性國際商貿物流中心、內外貿一體化特色商貿市場、具有民族文化特色的邊境旅游試驗區等；三是依托邊境口岸空間優勢，發展一批邊境地區產業園區和邊境經濟合作區，以此優化邊境地區投資環境，帶動其所依托的邊境小鎮或城市走可持續發展之路。具體來講，既要簡化邊境口岸經濟貿易活動審批流程，降低邊境貿易企業運營成本，完善既有邊境口岸經貿扶持政策的配套措施，保障現行政策措施能夠有效落實，同時又要通過發布新的財稅優惠政策，降低邊境貿易企業的稅收負擔。

（二）筑牢邊境口岸政治安全管理屏障

政治安全是邊境口岸治理現代化建設的基礎。推動“一帶一路”倡議向縱深發展，應重視邊境口岸地緣政治安全風險防控研究。在調研中我們了解到，一些周邊國家與我國接壤部分的邊境地區基礎設施建設相對比較落后，對與我國開展邊境貿易還存在一些疑慮和消極看法。做好邊境地區的基礎設施建設，是影響雙邊安全和穩定的關鍵因素之一。除了學術界的探討和研究外，實務界更要開展相關的工作實踐，通過國家治理體系加強對外政策溝通和宣傳工作，積極推動周邊國家全面融入東北亞經濟合作、“一帶一路”倡議和人類命運共同體建設，推進以邊境口岸為橋梁的互通有無、民心相通工作。從邊境基層地方治理層面看，邊境口岸基層黨政軍警民合力強邊固防，可以提升邊境綜合管控能力，促進邊境地區的安全穩定。當前，在全球共同防控疫情的重要時期，邊境口岸作為國家門戶，更是國家強邊固防、維護邊境地區安全穩定的重要關口，將在推動全球治理、提升檢驗檢疫進出口商品的安全水平、推動對外經濟貿易與國際交往健康平穩發展、打擊非法出入境和制止跨境犯罪等方面發揮積極作用。

推動周邊國家利用國際組織資金，特別是亞投行資金，投資周邊國家的邊境口岸基礎設施建設，能夠帶動互聯互通，推動密切合作，形成跨部門合作的共同治理格局。作為破除邊境口岸治理屏障的制度安排，國家治理體系層面不斷提升政策水平，早在2015年就提出要建立健全口岸突發事件應急聯動機制和處置預案，及時交換相關情報信息，推動防控暴恐、應對突發事件、打擊走私、打擊騙退稅、查處逃避檢驗檢疫、反偷渡和制止不安全產品及假冒偽劣商品出入境等方面的合作，提高口岸整體安防管控水平。進出口商品質量安全風險預警和快速反應監管體系是邊境口岸安全風險管理的依據，涉及商品的傷害報告、食源性疾病、交通事故、火災事故等情況，則需要口岸相關部門共享信息，聯合防控，做到措施到位。從地方上來講，治理能力的現代化建設水平也相應得到提高。比如，2019年，吉林省龍井市開山屯口岸陸路（公路）口岸成立了口岸管控領導協調機構，形成了以開山屯出入境邊檢站為主體，龍井市政府、海關、公安出入境管理部門、邊境派出所等單位共同參與的邊境口岸聯管聯控新格局，是基層地方治理能力提升的有益嘗試。

（三）推動邊境口岸社會民生建設和基礎設施建設

民生建設是邊境口岸基層地方治理最重要的基礎保障條件。興邊富民行動要求采取特殊政策措施著力保障和改善邊境民生，解決好邊民最關心的最直接、最現實的生活問題，完善各類基礎設施建設，確保各族群眾共享改革發展成果。在這方面，我們總結提出了以下兩條建議。

第一，從國家治理體系的宏觀層面和基層地方治理能力提升的結構優化層面來講，邊境口岸及周邊城鎮化建設的關鍵在于增加常住人口。調研中，許多群眾建議增加邊境地區的常住人口，鼓勵邊民抵邊居住。對此，我們有幾點思考：一是國家層面的治理體系制度方面，可通過開設特色職業學校，完善國門中小學和國門大學等教育機構建設，提高邊境居民的整體素質，使其能夠留在邊境口岸生產生活；二是鼓勵基層地方參照其他領域的人才引進措施，實行邊境口岸的人才引進和激勵政策，對有意到邊境地區從事生產生活的居民提供優質服務，積極落實相關優惠政策；三是在基層地方層面治理能力的提升上，鼓勵企業到邊境口岸及周邊地區發展，以此帶動企業員工流入邊境口岸地區，成為常住居民。

第二，邊境口岸城市作為邊境地區現代化治理的重要組成，提升邊境口岸基礎設施的現代化建設水平尤其重要。具體來講，包括四個方面。其一，保障邊境交通運輸暢通，提升邊境口岸公路、鐵路的通行能力和服務水平。其二，改善邊境口岸城市邊民的生產生活條件，保障邊境居民切實享受社會保障體系，對護邊員、邊境聯防隊員等邊境群防組織建設予以政策傾斜，鼓勵、引導邊境地區常住人口抵邊居住、生產。其三，提升邊境口岸城市的義務教育水平，普及高中階段教育，支持邊境口岸城市與國際知名院校合作辦學。其四，以邊境口岸地方的城鎮為重點，加大對邊境地區醫療衛生事業的扶持力度，加強與毗鄰國家的人員培訓、聯合應急演練、專家互訪等合作。

（四）完善邊境口岸文化資源分配設計

國家治理體系層面有關邊境口岸文化資源的宏觀協調仍有欠缺。在打造邊境口岸文化資源分配和建設平臺的特色上，應根據興邊強邊行動要求，通過國家治理體系和治理能力現代化建設的設計，重點關注以下幾個方面：一是充分了解我國各邊境口岸治理的文化資源及其發展優勢、市場需求，避免不必要的重復定位；二是明確國家法規層面各邊境口岸治理的文化發展定位和工作重點，鼓勵各邊境口岸文化資源相互配合；三是完善邊境口岸治理文化資源的分配方案，最大程度地激發各邊境口岸文化的發展潛力，形成可持續發展的邊境口岸管理和建設水平提升模式。具體來講，有以下兩個方面的建議。

第一，邊境地區的中華民族文化是邊境口岸城鎮獨特的文化資源。城鎮化建設和鄉村振興戰略既是各民族文化發展面臨的挑戰，也是推進各民族交往交流交融千載難逢的機遇。國家可依照共同發展原則、自身發展規律原則、長期效益原則和群眾參與原則[21]（129～130）制定相關法律法規，保護邊境口岸及其所在城鎮的民族優秀文化。邊境口岸城鎮基層地方組織可以本地各民族的文化交流為抓手，發展各類文化事業，在弘揚中華優秀傳統文化過程中，做好與周邊相鄰國家邊境地方的民心相通工作，不斷增強文化吸引力。

第二，促進邊境地方相鄰兩國各民族和睦相處。固邊睦鄰是興邊富民行動的基本原則之一。邊境口岸作為我國與鄰國溝通交流的重要載體和樞紐，承擔著重要的文化功能，具體包括：對外有助于中華優秀文化“走出去”，增進我國與鄰國的文化交流；對內有助于更好地實現文化固邊，增進邊境地區居民對國家和中華民族的認同感和自豪感[22]。《興邊富民行動“十三五”規劃》中提到，要扶持邊境口岸建設新華書店、國門書屋等實體書店，依托“東風工程”“絲路書香工程”“經典中國國際出版工程”等平臺和資源，加快我國優秀文化產業“走出去”的步伐。2018年4月，《文化和旅游部等10部門關于印發內蒙古滿洲里、廣西防城港邊境旅游試驗區建設實施方案的通知》明確設立內蒙古滿洲里、廣西防城港邊境旅游試驗區，挖掘邊境地區獨特的文化資源，打造邊境地區的特色口岸文化，構建“旅游+文化”的產業融合發展格局。與此同時，還要完善中俄、中越雙邊共建共治共享的旅游管理機制。

（五）實現邊境口岸地方綠色生態良好發展

《興邊富民行動“十三五”規劃》已經指出，邊境地方地處我國對外開放的前沿，是確保國土安全的重要屏障；廣西東興、憑祥，云南瑞麗、勐臘（磨憨），內蒙古滿洲里、二連浩特，黑龍江綏芬河—東寧等作為重點開發開放試驗區的邊境口岸城市，要著力打造具有生態型發展能力的現代化國際口岸城市。當前，防控新冠肺炎疫情是核心任務、緊要任務，為應對疫情的蔓延態勢，邊境地區作為一道重要的關口，既是重要的生命通道，也是重要的生態屏障。然而，邊境口岸的疫情防控能力有限，邊境口岸的生態環境相對脆弱，這給我國邊境口岸出入境邊防檢查站的邊檢和防疫工作提出了更加嚴格的管理要求。各邊境口岸邊檢部門應加強建設國門生物安全體系、各種疫病防控機制，完善國門生物、動植物安全查驗機制，尤其是加強邊境地區動植物疫病疫情防控工作，嚴格管控動植物疫病疫情跨境傳播風險，嚴防動植物疫病疫情傳入境內，防范我國物種資源喪失及外來物種入侵。

綜上所述，國家治理體系和治理能力現代化建設對邊境口岸的管理和發展提出了更高的要求。在國家治理體系完善過程中，基層地方的邊境口岸治理能力也需要進一步提升。受政策制約等方面因素的影響，邊境口岸的治理能力建設受到了某種程度的干擾。筆者認為各基層地方的邊境口岸在“一帶一路”倡議和興邊富民行動的推動下，如若消除地方發展的制約因素，治理水平和治理能力將會顯著提升，邊境口岸管理和發展模式將會更加科學，如此，將為推動構建人類命運共同體和踐行“一帶一路”倡議打下更加堅實的基礎。