黃河重要水源涵養區跨區域協同保護與補償基礎問題探析

宗 鑫

（1.北方民族大學 經濟學院，寧夏 銀川750021；2.北方民族大學 民族地區相對貧困治理研究中心，寧夏 銀川750021）

針對重要生態功能區，開展跨區域協同保護與補償應是生態保護與補償的主體內容，且受益者應承擔主要補償責任，但現實中大多由政府以生態保護項目的形式代為承擔，并未體現“誰受益、誰補償”原則。十八屆三中全會指出：“要堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態保護補償制度。”[1]2016年4月28日，國務院辦公廳印發《關于健全生態保護補償機制的意見》指出：“研究制定以地方補償為主、中央財政給予支持的橫向生態保護補償機制辦法。鼓勵受益地區與保護生態地區、流域下游與上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立橫向補償關系。鼓勵在具有重要生態功能、水資源供需矛盾突出、受各種污染危害或威脅重要的典型流域開展橫向生態保護補償試點。在長江、黃河等重要河流探索開展橫向生態保護補償試點。”[2]2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話指出：“黃河生態系統是一個有機整體，要充分考慮上中下游的差異。上游要以三江源、祁連山、甘南黃河上游水源涵養區為重點，推進實施一批重大生態保護修復和建設工程，提升水源涵養能力。”[3]

黃河重要水源涵養區作為黃河上游重要生態功能區，區內高寒草地在產水和補水方面發揮著重要生態功能，對維護黃河流域水安全起著重要的作用。長期以來，“退牧還草”工程（2003～2010年）、草原生態保護補助獎勵機制政策（2011～2020年）在治理退化草地、改善牧民畜牧業發展方式等方面發揮著重要作用。然而，政府治理與保護雖能取得一定成效，但限于資金、政策、措施、人員、監管等方面的不足，實踐中也出現了各式各樣的問題，而且如果僅將黃河重要水源涵養區納入草原生態保護與補償范疇，相對忽視流域角度考慮，未免有失偏頗[4]。基于流域角度，以水源涵養服務效益為載體，協調處理好保護者與受益者之間利益關系，開展跨區域協同保護與補償，推進協同治理與保護就顯得極為重要和迫切，且應成為未來生態保護與補償的主體內容。為實現此目的，前期基礎性問題的探討與規范極為關鍵，因為在過往研究和實踐中經常存在因人地關系和人際關系處理而產生的補助、補貼、獎勵和補償的錯配和混用，因果關系的不對等往往導致其實踐指導意義大減。為此，本文從生態保護與補償的概念出發，定位政府和受益者在生態保護與補償中面對的補償對象及承擔的主要職責，辨析補助、補貼、獎勵及補償在人地補償和人際補償中的地位及給予原因；依據“額外性”產生條件，將生態保護與補償劃分成兩大階段，定位跨區域協同保護與補償所處階段及承擔的主要職責和承接內容，并對其政策設計需滿足的基礎性條件進行探討。

一、生態保護與補償概念內涵辨析

對生態保護與補償概念的理解可以一分為二地看，即生態保護和生態補償兩個層面。生態保護是對人為活動造成的自然生態系統退化、破壞所采取的保護與修復活動，是協調人與自然生態系統關系的重要環節，是經濟社會系統反哺自然生態系統，實現人與自然和諧共生的必由之路，實質是科學合理地處理人地關系。生態補償是實現生態保護的主要途徑之一，通過對負載在自然生態系統之上的使用權權利主體的補償，激勵和規范其開發利用行為，間接實現生態保護目的，本質是按照“誰受益、誰補償，誰保護、誰受償”原則科學合理處理人際關系。人地關系的基礎是人際關系，如果人際關系沒有協調好，人地關系就不會和諧，因此生態保護與補償的對象最終要落實到人，通過人際關系的協調來實現自然生態系統生態環境的改善和恢復[5]（102）。依此，可將生態保護與補償的運作機理及作用對象劃分為兩個層面：第一，涉及人地關系的人地補償；第二，涉及人際關系的人際補償[6]。在明確此概念內涵的基礎上，可對黃河重要水源涵養區生態保護與補償的運作機理進行界定。

（一）人地補償對象及主體

在黃河重要水源涵養區，人地補償的對象包含兩個層面：一是草地生態系統；二是負載在草地生態系統上的使用權權利主體，主要指牧民。按照《中華人民共和國草原法》對草地權屬、規劃、建設、保護等相關規定，中央和地方政府應承擔人地補償的主要責任，運用生態學原理對退化草地生態系統進行修復和治理，同時還應對牧民進行適當補助、補貼、獎勵。值得注意的是，《中華人民共和國草原法》使用的是“補助”一詞，并非“補償”。按照《現代漢語詞典》釋義，“補助”是指從經濟上幫助（多指組織上對個人）：補助費或實物補助；“補償”是指抵消（損失、消耗），補足（缺欠、差額）：補助損失。可見，《中華人民共和國草原法》中給予牧民的補助，體現更多的是因其配合、執行草地生態系統修復和治理措施而獲取的補助費或實物補貼，并不具有補償的含義。實際操作層面，牧民獲取的禁牧補助、飼料糧補貼、草畜平衡獎勵、生產性補貼等，也不具有“補償”的含義，而是法律規定內容的體現。從項目和政策執行內容來看，往往帶有生態保護建設和改善牧民畜牧業生產環境與條件的性質，并未體現“誰受益、誰補償，誰保護、誰受償”原則。

基于此，人地補償直接對象應是草地生態系統，是人地關系處理的主要內容，體現更多的是實現人與自然和諧共生的“補償”含義，對牧民的補助、補貼、獎勵則是因其為草地生態系統使用權權利主體而享受人地補償的間接體現。但現實中因人們對概念及法律認識不清，很容易把“補助、補貼、獎勵”與“補償”混用。如果把對牧民的補助、補貼和獎勵等同于（或代替）補償，實際上是對牧民生產權和發展權的忽視。生態保護區牧民與非生態保護區受益者的發展權是平等的，牧民在作出犧牲時，受益者應對其犧牲進行補償。為踐行真正意義上的生態補償，必須切實履行涉及人際關系的人際補償。

（二）人際補償對象及主體

按照“誰受益、誰補償，誰保護、誰受償”原則，確定黃河重要水源涵養服務效益輸出區和受益區的保護者（牧民）與受益者（個人、企業、社會團體等），運用經濟學原理以草地水源涵養服務效益為載體，協調處理二者利益關系。人際補償核心是受益者通過經濟激勵形式，鼓勵保護者采取更為科學合理的行為保護草地生態系統，增加草地水源涵養服務效益供給量。因此，補償主體是受益者，直接對象是保護者，間接對象是草地生態系統。

輸出區保護者，既是草地生態系統的保護者也是受益者。草地生態系統的改善，無疑也會使保護者從中獲取更多經濟利益。按照“誰受益、誰補償”原則，輸出區保護者理應從獲取的經濟利益中抽取部分資金用于保護和改善草地生態系統，以實現自身的可持續發展。但是，黃河重要水源涵養區草地牧區處于生態脆弱區，經濟社會發展水平較為落后，牧民收入水平和途徑極為有限，對其征收補償資金無異于雪上加霜，而且會使牧民的偷牧、返牧、超牧等行為無從抑制，從而陷入一種“貧窮—破壞草地生態—貧窮”的惡性循環當中[6]。因此，人際補償確定的受益者應主要從受益區進行甄別和界定。

二、生態保護與補償的目標及實現

人地補償和人際補償直接或間接的目的都是進行生態保護，最終受益的肯定是自然生態系統，但必須經過中間相關利益者關系協調才能實現。在黃河重要水源涵養區，二者均會涉及草地利用方式和畜牧業發展方式的轉變，草地是牧民生產生活資料的主要來源，進行草地生態保護與補償必然會對牧民的生計來源產生一定程度的影響。那么，草地生態保護與補償所追求的生態目標和牧民所追求的經濟目標必然會產生沖突，所以進行草地生態保護與補償的關鍵在于如何處理好生態目標和經濟目標之間的協調問題，定位好牧民生計問題在生態目標實現過程中的位置。

草地利用方式和畜牧業發展方式的轉變最直接的政策措施為禁牧和草畜平衡管理，但這通常會使牧民遭受一定程度的損失，包括禁牧機會成本和減畜成本。在缺乏有效補償的情況下，牧民不會自愿執行禁牧和草畜平衡管理，有可能表現為偷牧、返牧、超牧。在確保生態目標實現的同時，必須兼顧牧民對經濟目標的追求，協調好二者之間的沖突。跨區域協同保護與補償恰巧提供了這種沖突解決機制甚至實現的可能，即補償牧民因執行禁牧和草畜平衡管理所遭受的損失。然而，要實現這一目標，關鍵是如何進行補償，確定怎樣的補償標準才能補償牧民的損失，以保證牧民不因參與禁牧和草畜平衡管理而損失本應獲取的經濟利益。為此，可借助最小數據方法[7][8][9][10][11][12]，以保護者的理性決策出發，通過調查草地利用方式和畜牧業發展方式轉變的機會成本空間分布，選擇一個中間變量，將其轉換成水源涵養服務效益的機會成本的空間分布來推導水源涵養服務效益的供給曲線，從而確定實現水源涵養服務效益保護目標的最佳補償標準。

三、跨區域協同保護與補償所處階段及承接內容

不管是人地補償，還是人際補償，都直接或間接涉及對草地生態系統和人的補償。受益者作為人際補償的主體，具有一定的經濟理性，在未明顯感覺自身享受的草地水源涵養服務效益有所增加，即存在“額外性”時，不會提供補償資金。那么，“額外性”的產生便是開展人際補償的前提，而“額外性”的產生又具有一定的基礎，即對草地生態系統進行的修復和治理，也就是人地補償。基于此，便可將“額外性”產生的某一時刻視為節點，也就可以將草地生態保護與補償劃分為兩大補償階段（如圖1所示）。

圖1：生態保護與補償階段劃分及承接性

（一）“額外性”產生前階段——人地補償

草地水源涵養服務效益增量，即“額外性”產生前，草地生態保護與補償的主要補償對象是草地生態系統，這是基本補償，目的是對草地生態系統進行修復和治理，以使草地水源涵養服務效益產生增量。在對草地生態系統進行修復與治理的同時，為維護禁牧草場生態效益的實現，還應對禁牧草場給予一定程度的禁牧補助，以避免因牧民的返牧和偷牧行為對修復與治理效果產生負面影響。同樣，為維護放牧草場修復與治理的效果，應在放牧草場上實行草畜平衡管理，以避免因超載過牧行為的存在，使放牧草場同時存在“修復與治理”和“超載放牧”兩種相互抵消的行為，這樣對放牧草場的修復與治理效果也就無從體現，所以應給予牧民適當的獎勵，以激勵牧民在放牧草場進行草畜平衡管理。此一階段的補償和補助、補貼、獎勵主體應該是政府。

（二）“額外性”產生后階段——人際補償

通過人地補償，受損的草地生態系統得到修復和治理，草地水源涵養服務效益增量較之以前有所增加，即“額外性”逐步產生，甚至實現“完全額外性”，并能被受益者直觀感受和觀察到，理應按照“誰受益、誰補償，誰保護、誰受償”原則，協調保護者與受益者利益關系，開展跨區域協同保護與補償，讓受益者承擔人際補償主要補償責任、保護者承擔主要保護責任。

補償對象主要是負載在草地生態系統之上的使用權權利主體，即牧民。以經濟激勵的方式，按照享受草地水源涵養服務效益的多寡對牧民的損失給予補償，即禁牧損失和草畜平衡損失。如果不對牧民進行這兩個方面的補償，則有可能導致禁牧草場的返牧和偷牧以及放牧草場的超牧，那么人地補償所取得的修復與治理效果將無法得到保障，反而會使草地生態系統又返回受損的狀態中，“額外性”產生的前提條件也就無從談起，受益者也無法從享受的草地水源涵養服務效益中獲取更多的利益。同時，繼續遵照《中華人民共和國草原法》相關規定要求，政府還應給予牧民禁牧補助和草畜平衡獎勵。

四、跨區域協同保護與補償的基礎

黃河重要水源涵養區跨區域協同保護與補償政策設計的基礎，可以借鑒Wunder對環境服務付費的定義[13]，滿足三個基本條件：自愿性、額外性、條件性。三者在實際中相互交叉、互為前提、相互作用。目前，在我國草地生態保護與補償的實踐中并沒有得到很好的利用，尤其是在跨區域的協同保護與補償中沒有得到充分的體現。自愿性，即自愿參與，是生態目標實現的基礎，如果缺乏自愿參與，跨區域協同保護與補償的實施就會受阻；額外性，即通過付費購買環境服務，是生態目標實現的體現，同時也是受益者參與跨區域協同保護與補償的前提；條件性，即提供了環境服務才付費，是確保草地水源涵養生態系統服務功能正常發揮的保障，如果缺乏條件性，保護者是否真正轉變了草地利用方式和畜牧業發展方式，是否提供了相應的草地水源涵養服務效益，就很難確定。

（一）自愿性

在黃河重要水源涵養區跨區域協同保護與補償中，自愿性主要體現在兩個方面：保護者的自愿性、受益者的自愿性。

1.保護者的自愿性。保護者的自愿性主要體現在牧民是否愿意轉變草地利用方式和畜牧業發展方式，即實行禁牧和草畜平衡管理。前提是牧民獲取的補償大于損失，才會自愿實行禁牧和草畜平衡管理，否則，自愿性無從體現。雖然草原生態保護補助獎勵機制政策給予了牧民補助、補貼、獎勵，如2011～2015年和2016～2020年禁牧補助標準分別為6元/畝和7.5元/畝（部分地區，如瑪曲縣執行20元/畝和21.67元/畝），草畜平衡獎勵標準分別為1.5元/畝和2.5元/畝（部分地區，如瑪曲縣執行2.18元/畝和3.35元/畝），但這不屬“人際補償”范疇，而是“人地補償”的間接體現，且未考慮牧民禁牧機會成本和減畜機會成本，也未體現“誰受益、誰補償，誰保護、誰受償”原則。現實中該政策取得了一定成效，但牧民的自愿更多是被動的“偽自愿”，偷牧、返牧、超牧行為屢見不鮮。

禁牧使牧民喪失了部分或全部牧業生產賴以生存的基礎，造成草料不足或轉產就業困難。草料不足，導致牲畜飼養質量下降或核減牲畜；轉產就業，迫使牧民放棄自由放牧生活，轉產后的生活適應性、技能水平、生活成本、生活習慣等方面均面臨一些困難。為鼓勵牧民自愿參與禁牧，應著重做好牧民意愿調查，禁牧草場選擇，依據禁牧機會成本及轉產就業成本，制定差別化禁牧補償標準、配套技能培訓等措施，以幫助牧民轉產就業。

牧民參與草畜平衡管理的自愿性主要由草地生產力和超載程度兩個因素決定，其中最主要的是草地是否超載及超載程度。未超載，自動進入草畜平衡管理行列。只有存在超載，才需減畜，超載程度越大，減畜比例則越大。不同地區及同一地區不同牧民超載程度不一，減畜機會成本也就存在一定差異。草畜平衡獎勵標準主要是根據草地生產力情況來制定，未將實際中的超載程度考慮在內，在執行過程中往往會帶來獎勵與減畜的不對等，沒有考慮牧民的減畜機會成本，牧民不愿接受。為鼓勵和提高牧民自愿參與草畜平衡管理，增強草畜平衡管理的精準性，必須依據超載程度將牧民劃分為未超載、超載不嚴重、超載嚴重等類型，同時將減畜機會成本作為制定補償標準的依據。

2.受益者的自愿性。受益者的自愿性主要體現在是否愿意因享受草地水源涵養服務效益向實行禁牧和草畜平衡管理遭受損失的牧民提供補償。

受益者自愿提供補償的前提條件是享受的草地水源涵養服務效益明顯改善，且能夠被直觀地觀察和感受到，否則自愿性無從體現。這也是“額外性”所體現的內容，當“缺乏額外性”時，受益者不愿提供補償；當存在“不完全額外性”時，受益者只提供部分補償；當存在“完全額外性”時，受益者才愿提供全部補償。

（二）額外性

額外性體現的是草地水源涵養服務效益是否有增量的問題。當受益者提供補償，而保護者提供的草地水源涵養服務效益沒有增量時，通常稱之為“缺乏額外性”。額外性通常應測算政策實施后帶來的草地水源涵養服務效益增量。從草地生態系統所產生的水源涵養服務效益的角度看，進行草地生態保護之前，受損的草地生態系統產生的水源涵養服務效益顯然低于治理與恢復后的草地生態系統。因此，便可把額外性的產生視作受益者向保護者提供補償的前提。

為簡化處理，這里以禁牧、草畜平衡管理作為指標進行衡量。黃河重要水源涵養區執行禁牧和草畜平衡管理后會改善草地生態環境，提升草地水源涵養服務效益，但也須視禁牧和草畜平衡管理程度而定。這是一個動態的過程，因為部分禁牧和草畜平衡管理，會產生“不完全額外性”。由“缺乏額外性”到“不完全額外性”再到“完全額外性”是一個動態變化的過程（如圖2所示）。把“缺乏額外性”與“不完全額外性”之間的某一點作為一個臨界點，即“額外性”產生，從該臨界點到“完全額外性”的變化可視作草地水源涵養服務效益增量由小到大的變化過程，在此過程中受益者均須提供補償，只不過提供補償的比例大小不一，根據享受草地水源涵養服務效益增量的大小提供對應補償資金。

圖2：額外性示意圖

（三）條件性

條件性即只有保護者提供了草地水源涵養服務效益增量，受益者才提供補償。為了保證受益者提供補償的條件性，必須滿足的情況是牧民必須切實轉變草地利用方式和畜牧業發展方式，即實行禁牧和草畜平衡管理，而這又需要一系列有效的監管和約束機制。然而，現有監管和約束機制存在的一些問題，既有主觀原因，也有客觀原因，整體上呈現出弱監管、弱約束的特征，其主要原因有以下幾個方面。

第一，政策本身的不完善。禁牧后，全部禁牧的牧民喪失了畜牧業發展基礎，只能轉產就業，大多數牧民轉產就業的能力有限，只能從事打工、餐飲、開小賣鋪等自由職業，獲得的收入與從事畜牧業生產相比有很大懸殊，滿足不了原有生活習慣下的消費，只能返回草場繼續從事畜牧業生產；部分禁牧的牧民則喪失了部分畜牧業發展基礎，在放牧草場進行畜牧業生產，由于特殊的自然地理環境和草地生產力水平限制，現有放牧草場提供的草料滿足不了牲畜對飼草料的需求，雖然部分地區開展了人工飼草料基地種植，但青藏高原特殊的自然地理環境無法開展大面積種植，又無法從外地購買飼草料，勢必造成牲畜減膘而賣不出好價錢，迫于壓力牧民只能在禁牧草場偷牧。地方政府作為地方經濟社會的管理主體，承擔著維系地方經濟社會穩定及牧民生計安全的重要責任，面對這種情況，地方政府也只能聽之任之，束手無策，因此政策的執行需要一系列相應的配套措施以解決禁牧后牧民的轉產就業及飼草料不足問題。

第二，監管成本高、難度大、效率低。青藏高原牧區地域廣闊，牧民居住分散，監管所需人員多、時間長、費用高，地方監管部門限于資金、工作人員數量等因素的制約，很難完成監管任務；況且牧民一年當中在冬季、夏季草場輪牧，牲畜數量因自然原因時有變動，如果去控制牧民的牲畜數量，很容易變成“貓捉老鼠”的游戲，雖然可以委托村、聯戶負責人進行監管，但也難以避免因人情關系帶來的監管不力、隱瞞不報、相互包庇等問題。

第三，補助、獎勵資金發放與牧民保護意識之間存在出入。補助、獎勵資金的發放方法通常由銀行轉存到牧民的銀行卡或存折中，大多數牧民只知道每年會有這么一筆錢，而對為什么有這筆錢或這筆錢的用途是什么則知之甚少。雖然，部分地區在發放形式上采取年中、年末發放，但對補助、獎勵資金的發放與牧民是否遵守禁牧和草畜平衡管理的掛鉤程度則較低。

這種在現實中呈現出的弱監管、弱約束現象，對黃河重要水源涵養區生態保護與補償支付“條件性”的實現起到了很大的負面作用。如何實現和保證支付“條件性”仍是目前面臨的主要問題，直接關系到生態保護與補償的效果。因此，在跨區域協同保護與補償中需依托政府引入第三方監督的“雙向懲罰”約束機制，以制約受益者的“不補償”行為和牧民的“不保護”行為，前提是受益者與牧民同時簽署跨區域協同保護與補償合約，并滿足對受益者“不補償”行為懲罰大于其“補償”行為對保護者提供的補償，對牧民的“不保護”行為且拒絕提供違約金的懲罰大于其采取“不保護”行為向受益者提供的違約金，且懲罰是可置信的[4]。同時，加強對補償資金發放和用途的宣傳，使其內化于牧民的保護意識，外化于保護行為。

五、結 語

以水源涵養服務效益為載體，針對黃河重要水源涵養區開展跨區域協同保護與補償，是在黃河流域進行橫向生態保護和補償試點，加強協同配合，實現黃河流域生態保護和高質量發展的重要內容之一。在構建跨區域協同保護與補償機制的過程中，首先，應當清晰地認識到生態保護與補償的概念內涵包括人地補償和人際補償兩部分內容，根據“額外性”產生的條件可將這兩部分內容劃分成前后兩個階段，有步驟分階段實施。同時，弄清人地補償和人際補償的直接和間接作用對象及內在運作機理，理清保護者在不同階段獲取補助、補貼、獎勵和補償的緣由，不能將人地補償中的補助、補貼、獎勵等同于（或代替）人際補償中的補償，否則將是對保護者生產權和發展權的忽視。其次，應當清楚地認識到跨區域協同保護與補償實質上是人際補償的主體內容，針對黃河重要水源涵養區是基于水源涵養服務效益協調保護者與受益者利益關系的重要手段，通過制度性約束和經濟激勵促使保護者付出保護性努力，進而提供盡可能多的水源涵養服務效益，使受益者因享受水源涵養服務效益而提供補償；同時，在此階段還應承接人地補償階段部分內容，如繼續依照《中華人民共和國草原法》由政府向保護者提供補助、補貼、獎勵，這是法律規定的內容，也是鞏固人地補償階段成效的重要手段。最后，跨區域協同保護與補償的前期基礎應是自愿性、額外性、條件性同時具備，缺一不可。自愿性是生態目標實現的基礎，應防止因補償不足而產生的“偽自愿”；額外性是生態保護目標的體現，也是受益者提供補償的前提，防止因缺乏額外性使受益者不愿提供補償或額外性產生而受益者仍不愿提供補償；條件性是確保生態目標實現的保障，針對現實中出現的弱監管、弱約束現象，依托政府引入第三方監督的“雙向懲罰”約束機制，以制約保護者的“不保護”行為和受益者的“不補償”行為，在整個過程中應當發揮三者相互交叉、互為前提、相互作用的機制。