檢警關系的回歸與重構

楊卿

摘 要：“偵捕訴一體化”辦案模式是在捕訴一體既定制度框架之下對檢警互動的積極探索，從檢察機關的內部調整擴大到外部檢警雙方的調整，適應了監(jiān)察體制改革、職務犯罪轉隸和以審判為中心改革對檢警關系的要求。該辦案模式仍處于探索階段，有必要以我國檢警關系的回歸與重構為基礎，通過實質化提前介入機制、強化檢警信息聯動和完善檢察監(jiān)督等路徑，從而更好地發(fā)揮“偵捕訴一體化”辦案模式的內在價值。

關鍵詞：檢警關系;檢察監(jiān)督;偵捕訴一體化

2019年1月，最高人民檢察院正式在全國范圍內推行“捕訴一體”模式改革[1]。在此基礎上，深圳市南山區(qū)檢察院逐步探索了“偵捕訴一體化”辦案模式，具體路徑是由檢察官全面深入偵查活動一線，以派駐檢察官辦案組入駐偵查單位現場的模式，按照與偵查機關全程同步的要求，實現對范圍內各個偵查單位的活動全覆蓋。以往在強調“捕訴合一”時難免會忽視對偵查環(huán)節(jié)的監(jiān)督，南山區(qū)檢察院“偵捕訴一體化”的實質是檢察機關在“捕訴一體”的基礎上，提前介入偵查機關的偵查活動，對偵查過程實現全面、動態(tài)的監(jiān)督。該辦案模式是在傳統刑事訴訟理論基礎上的突破，難免會對現行訴訟構造產生沖擊。本文基于監(jiān)察體制、司法體制雙重改革的重要節(jié)點，審慎分析我國檢警關系回歸所面臨的現實問題與時代背景，并以我國“偵捕訴一體化”辦案模式為出發(fā)點，從而為我國檢警關系的重構提供進路。

一、我國檢警關系異化的現實問題

（一）我國固有偵查模式亟待改變

我國目前的偵查模式屬于典型的“警察主導模式”，具體構造是：公安機關負責偵查絕大多數案件，偵查終結后依法應當移送的，案卷材料和證據一并移送檢察機關從而進入審查起訴階段。我國公安機關對絕大多數案件實施獨立偵查，所以檢察機關對特定職務犯罪以外的刑事案件不享有偵查權，也無法直接參與到公安機關的偵查活動中，導致偵查活動中檢警關系難以有效銜接與配合。一方面，檢警關系長期處于“脫節(jié)”狀態(tài)，法律監(jiān)督難以發(fā)揮到實處。主要體現在當前體制下公安機關僅負責偵查活動，最終的庭審后果總是由檢察機關承擔，導致現行檢警關系呈現出如此趨勢：公安機關全力負責偵破案件，對于后置活動中需要的偵查材料之形式與效力很少顧及，庭審活動中極易出現證據效力不足的情況。另一方面，固有的訴訟構造要求二機關互相配合又互相制約，并試圖以制度確立的方式尋找到配合和制約的平衡點，然而實際運行中卻出現了警檢關系疏遠、檢警交流存障等問題。

（二）檢察機關監(jiān)督職能行使受阻

我國刑事訴訟的階段性較為顯著，其構造被形象地比喻為“一個車間，三道構造”，主要表現為：偵查（除部分職務犯罪）由公安機關負責，審查起訴階段由檢察機關負責，審判由人民法院負責。在“偵捕訴一體化”辦案模式中，檢察機關的主要表現為提前介入偵查中，不僅僅要參與調查取證的全過程，還要監(jiān)督偵查活動的違法行為。此時檢察機關不僅是參與者，還具有監(jiān)督人的身份，“自己監(jiān)督自己”的監(jiān)督模式能否有效地在偵查活動中發(fā)揮出應有的監(jiān)督效能，還需要進一步探討。此外，檢察機關偵查階段的監(jiān)督職能難以落實，主要體現在：第一，監(jiān)督范圍的局限性，僅包括立案監(jiān)督、逮捕及延長羈押期限決定這三道程序，其他偵查活動則由公安機關自己決定、自己負責，導致監(jiān)管乏力、救濟滯后，被偵查人的合法權益難以切實保障。第二，檢察監(jiān)督的事后性。盡管立法賦予了檢察機關以監(jiān)督權，然而從規(guī)范文本來看，除審查批捕和審查起訴屬于自發(fā)性、主動性監(jiān)督，其他都是效果不盡如人意的事后監(jiān)督，當事人往往已經受到違反程序正義要求的對待，且處理建議又由于剛性不足的問題時常難以彌補監(jiān)督效能減損的缺憾。第三，檢察機關監(jiān)督剛性缺失。有學者對檢察機關的偵查監(jiān)督情況進行調研，2015年至2019年被調研對象共向公安機關送達《糾正違法通知書》24份，主要針對辨認犯罪現場未個別進行、偵查員訊問數量等問題，相關公安機關也及時做出回函，但就應糾正內容處理態(tài)度消極，且存在“屢糾不改”的情況[2]。在這種檢警權力構造異化的現象下，檢警之間“互相制約”的原則往往被習慣性忽視，空留下“互相配合”的架子，檢察機關的法律監(jiān)督職能難以真正落實[3]。

二、我國檢警關系回歸的時代背景

（一）監(jiān)察體制改革與職務犯罪部分轉隸

2018年3月，第十三屆全國人民代表大會一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》（下稱《憲法修正案》）和《中華人民共和國監(jiān)察法》（下稱《監(jiān)察法》），這一時間點成為我國監(jiān)察體制改革不斷縱深的標志。從2018年《憲法修正案》的規(guī)范構成來看，在“國家機構”一章中新增了“監(jiān)察委員會”的設置，予“監(jiān)察委員會”以憲法賦能，確立了“一府兩委兩院”的嶄新格局。此外，會議在憲法修正的基礎上通過了《監(jiān)察法》，其中第11條第2款賦予了監(jiān)察委員會以部分調查權，監(jiān)察委員會有權對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查。不僅原屬于檢察機關的三項職務犯罪（反貪污賄賂、反瀆職侵權和職務犯罪預防）偵查權部分轉至監(jiān)察委員會，內部相關人員也隨之轉變隸屬。為適應監(jiān)察委員會調查權的配置，《刑事訴訟法》勢必在《監(jiān)察法》調整職務犯罪偵查權的基礎上就職務犯罪偵查權重新適配。這一背景下，《刑事訴訟法》第19條第2款對檢察機關偵查權做出了部分保留。人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。根據這一款的規(guī)范含義，職務犯罪轉隸后檢察機關偵查權主要調整為三類：自行偵查權、補充偵查權、機動偵查權。有學者在對部分檢察機關進行調研后，發(fā)現相當一部分工作人員對偵查權的部分保留持消極態(tài)度[4]。一方面認為之后檢察機關偵查權行使“缺乏動能”。由于檢察機關的專門偵查人員也隨之轉隸至監(jiān)察委員會，在缺乏專業(yè)人員的情況下就算持有部分偵查權也難以有效地進行偵查活動;另一方面是認為偵查權行使“局限較大”。職務犯罪偵查權重置后檢察機關偵查權被限制，就現存的三類偵查權而言實際可能出現的案件基數也較小。這些觀點一定程度上體現了當前實踐中的困惑，但也反映出對偵查權保留認識不清晰的問題。總之，這一改革勢必導致檢察機關固有的偵查職能被限縮，從而迫使我國司法實踐做出進一步回應。

（二）“以審判為中心”改革的縱深

“以審判為中心”改革的重心即庭審活動的實質化，這就要求偵查、審查起訴等階段最終都致力于法庭審理。庭前各階段活動決定了刑事審判活動質量的高低，而這種庭前活動最直接的體現就來源于始終處于動態(tài)的檢警關系[5]。有學者把此次“以審判為中心”改革的基本內容歸納為三個面向：即控訴面向、審判面向和程序面向[6]。這三類改革面向分別針對偵查起訴、審判和“庭審中心主義”做出調整，最終都對檢警關系提出調整的要求。盡管這一改革不斷強調庭審的實質化，仍然存在庭審形式化的問題。部分法官未能將庭審活動作為心證形成的主要或者唯一來源，而是將事先接觸到的案卷材料作為自我心證形成的前提。事后庭審活動中舉證、質證、認證和相互辯論僅能產生法官對于某些方面的關注，事實上這樣的審判模式仍然屬于“卷宗中心主義”的范疇。除此以外，庭審實質化主要圍繞證據進行，雙方進行直接的舉證、質證和認證，庭審中對公訴人提出證據的標準和要求就更為苛刻。這種嚴格的要求需要通過程序性的訴訟構造設置來反向促進偵查機關提高偵查質量，檢察機關在案件移送前以大控方的身份對證據進行提前把握便至關重要。

隨著“以審判為中心”改革的縱深發(fā)展，在我國固有的司法與行政混同背景下傳統訴訟構造便會被消解，主要體現在：其一是“互相配合”，要求公安機關、檢察院和法院相互配合，造成檢警雙方的實質關聯，司法獨立和程序正義難以得到保障。其二是“互相制約”，片面地強調二機關之間的“較力”，不分主次地處理彼此關系，極易導致定位混同。其三是線性結構中最為顯著的特征——“各管一段”，在這種各管一段、互不干涉的理想結構下，二機關難以形成有效的配合和制約。

三、我國檢警關系重構的具體路徑

（一）實質化提前引入機制

要將“偵捕訴一體化”落到實處，應將提前介入規(guī)范化、程序化，依法及時地監(jiān)督偵查機關取證，明確提前介入的案件范圍，增強提前介入的適時性，推動提前介入引導偵查取證實質化。

其一，關于提前介入的范圍。目前學界就提前介入偵查的案件范圍存在著不同的意見，一種觀點認為“從檢察院專門法律監(jiān)督主體的憲法定位來看，提前介入的范圍應當及于所有的刑事案件”[7]。另一種觀點則認為“囿于各種現實性、不定性因素，應當對提前介入的案件范圍予以限制。”[8]綜合上述觀點有必要對提前介入的范圍做出必要的限制。一方面，檢察機關有限的人力物力決定了提前介入力量的有限性，特別是內部偵查人員的轉隸大大削弱了檢察機關自身的偵查能力，全覆蓋性的提前介入顯然不現實。另一方面，隨著職務犯罪偵查權的轉隸，檢、監(jiān)二機關分別被賦予職務犯罪的偵查權和調查權，已經能夠有效地覆蓋職務犯罪的偵查活動。此外，如果檢察機關不加區(qū)分地提前介入所有案件，極易導致檢警職責的混亂，極大降低兩機關在權限分工上的效能。

其二，有必要妥善考慮檢察機關提前介入的“適時”時間。由于刑事訴訟的價值目的是“懲治犯罪，保障人權”，偵查活動中主要圍繞犯罪嫌疑人和被告人進行，應以犯罪嫌疑人和被告人為出發(fā)點。“由人及證”是我國司法實踐中的普遍做法，偵查活動總是在確定了犯罪嫌疑人后才正式啟動。為保證檢察機關對偵查活動的全程參與，不因介入滯后導致無法全程參與，將檢察機關提前介入的“適時”時間確定為偵查機關確定犯罪嫌疑人時為宜[9]。

（二）以信息聯動強化檢警銜接

加強檢警溝通是構建良性檢警關系的基礎。為了改善檢警長期的合作乏力現象，有必要構建偵查活動中互聯網信息聯動機制，確保兩機關信息交流順暢，尤其是關于批準偵查、證據收集、固定和保存的信息。在立案階段，公安機關通過檢警信息聯動系統上傳相關案情和證據材料，以便檢察機關及時掌握階段性的立案數量和情況;偵查階段，公安機關應及時報備偵查的相關情況，列明證據清單、上報偵查記錄，重大疑難案件的偵查必須事先在檢警聯動系統內報備，例如公安機關對于危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、黑社會性質的組織犯罪等社會影響重大的案件，必須事先向檢察機關報備。此外，對于偵查活動中存疑的情況可直接通過聯動系統咨詢檢察機關，以確保偵查活動效率和公正的實現;審查起訴階段，對于不符合提起公訴條件的案件，應當立即網上告知公安機關。對于證據不足需要補充偵查的案件，應當一次性告知需補充材料及形式、期限等，不得影響后續(xù)的補充偵查活動。檢警之間建立互聯網信息聯動機制，能夠有效地區(qū)分相互權責，避免互相推諉現象的出現，能夠優(yōu)化偵查機關取證活動，還能夠消除檢警之間的分歧、形成偵控合力，促進刑事訴訟偵查活動的有序進行。

（三）完善檢察監(jiān)督機制

權力總是趨于腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。隨著社會認知中正當程序和人權保障理念的強化，重實體輕程序的傳統觀念得到改善。傳統的線性訴訟構造極易導致檢察機關偵查監(jiān)督職能的淡出，法律監(jiān)督的主體地位難以有效凸顯。在“偵捕訴一體化”辦案模式的嘗試中，完善檢察監(jiān)督是保障偵查效率和公平正義的前提，也是程序正義與人權保障的有效體現。

首先，堅持法律監(jiān)督主體地位。根據我國《憲法》的規(guī)定，檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，在履行本身監(jiān)督職能的同時，還肩負著監(jiān)督、制約其他訴訟活動的重任。在“偵捕訴一體化”辦案模式推行的背景下，應該完善檢察機關監(jiān)督機制，不斷強化檢察機關的公正、中立的監(jiān)督主體地位。一方面，對偵查活動中違法情形的當場發(fā)現、有效制止，對偵查活動中偵查人員出現的消極懈怠、程序違法等情況，通過要求說明理由、發(fā)出糾正違法通知書等方式予以糾正。另一方面，檢察機關的提前介入機制與內部監(jiān)督應有效分離。檢察機關介入偵查活動后，二者的訴訟活動目的總是趨于一致，即共同完成對犯罪行為的有效處置。產生最直接的后果就是自己監(jiān)督自己，專屬的法律監(jiān)督權形同虛設，極易導致司法公信力的減損，也難以令偵查機關工作人員和社會公眾信服。

其次，擴大檢察機關監(jiān)督范圍。從立案到庭審，檢察機關應全程對公安機關偵查活動進行監(jiān)督。對公安機關的立案進行監(jiān)督，能夠從源頭上糾正公安機關不符合規(guī)定的行為，違法程序的活動便不具有進入后置訴訟程序的可能性。其范圍除了公安機關應當立案而不立案的案件，還應擴展到公安機關不當立案的案件;對偵查活動進行監(jiān)督，主要是考慮到偵查活動的動態(tài)性因素過多難以進行事后審查，由檢察機關對公安機關偵查活動中證據收集和固定的行為進行規(guī)范，能夠有效地提高證據符合訴訟要求的可能性;審查起訴階段，檢察機關通過對移送的案卷材料進行審查后，對不符合條件的案件還可以通過補充偵查和自行偵查等方式來實現對偵查活動的事后監(jiān)督。

最后，強化監(jiān)督處理的剛性。上文已經提到實踐中公安機關對檢察院印發(fā)的糾正違法通知書往往持消極應付的態(tài)度，主要制約因素是監(jiān)督處理的力度不夠。檢察機關的監(jiān)督權若無法產生實質性的影響，對公安機關的偵查活動便難以形成有效約束。對于偵查監(jiān)督剛性不足的現象，可通過形成“行為無效+檢察意見”的處理構造來應對。一方面，對公安機關收到《糾正違法通知書》后拒不改正的，從法律上否定其行為的效力。例如公安機關通過非法手段取得的證據，即使進入庭審程序中，檢察機關隨時能夠將其排除，避免法官產生對案件事實的錯誤認定。另一方面，對于違法行為的單位和具體工作人員，通過出具“偵查監(jiān)督評估意見書”對相關單位和個人進行記載;違法行為造成較為嚴重后果的，檢察機關可以直接向該單位上級提出意見以請求啟動懲處措施。

四、結語

司法權力在運行過程中，必然受到制約和監(jiān)督。作為我國刑事訴訟的重要職能，檢警關系中“偵捕訴”三職能應當做出進一步調整與改變，而“偵捕訴一體化”辦案模式正是我國檢警關系自發(fā)調整的全新嘗試。作為檢警關系良性溝通的樞紐，該辦案模式能夠有效促進檢警雙方互相配合，為后置的訴訟活動賦能。然而該模式還處于個別探索中，需要進一步加強理論研究，從而實現我國檢警關系的良性互動。

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