債務分權影響地方政府預算紀律嗎？
——基于地方政府債券發行機制改革的視角

金榮學 胡曉倩

(中南財經政法大學 財政稅務學院， 湖北 武漢 430073)

一、引言及文獻評述

債務分權，究其本質是在分權體制下對政府間財政權力分配的一種制度安排，強調中央政府向地方政府的財政放權。預算紀律，是政府保持財政穩定運行和長期財政健康的能力①。在中央行政機關主導的財政分權體制下，歷次財政調整都呈現出“財權上移，事權下移”的特征。在經濟發展和政績考核壓力下，地方政府面臨巨大的財政收支壓力。賦予地方政府舉債自主權、擴大地方政府財權，成為彌補地方政府財政缺口的重要途徑。長期以來我國財政預算體制抑制地方政府發行債券，中央政府通過國債轉貸方式將地方政府債券發行權力牢牢集中在中央，地方政府債務自主權基本喪失。合法舉債渠道受限，刺激地方政府繞過《預算法》，依托投融資平臺和金融機構拓寬表外融資渠道，以籌集財政赤字所需資金。同時，地方政府還利用轉移支付資金池向外轉嫁舉債成本，拓寬財政自主空間，誘發道德風險。

為破解地方政府融資難題和降低地方政府表外融資隱含的道德風險，中央政府打破多年禁錮，自2011年起，推進地方政府債券發行機制改革，賦予試點地區自行發行債券的權力。這一政策實施也意味著中央和地方在財權分割中對舉債權利的重新分配。2014年，在“自發代還”的基礎上，中央政府進一步擴大地方政府舉債權限，允許地方政府“自發自還”。地方政府債券發行實現重大突破，地方政府成為獨立的舉債主體。新《預算法》規定，自2015年起地方政府債券全部由各省份“自發自還”，標志著地方政府債券發行機制改革全面推行。新《預算法》為我國地方政府債務治理提供了新的法律框架：一方面放開地方政府發債權利，賦權省級政府在限額管控下自主組織地方政府債務的權力；一方面釋放“不救助”信號，要求地方政府對其舉借的債務獨立承擔債務責任，并將地方政府債務納入政績考核，硬化地方預算約束。至此，中央政府通過“賦權”與“配責”構建縱向債務權責配置框架，從制度層面擴大地方政府債務分權。中央政府保留了地方政府債務規模限額的設定權，地方政府債券發行相關事宜的權力則被下放給具有舉債主體資格的省級政府。中央和地方在財權分割中對舉債權利的重新分配，是債務管理制度的優化，更是財政分權體制下我國政府間財政關系的一次調整。政府間財政權力分配的協調，深刻影響著地方政府的行為。中央政府試圖通過拓寬地方政府發債權限，消除地方政府制度外行為的生存空間，同時明確地方政府承擔獨立償債責任，激勵地方政府考慮支出與赤字成本承擔問題，降低道德風險。本文在此背景下考察：債務分權是否可以更有效地促進地方政府改善財政狀況？地方政府又通過何種機制強化預算約束來改善預算紀律？

現有研究表明，政府間財政關系，特別是財政分權深刻影響地方政府財政決策，但理論和實證存在著較大的爭議。經典公共財政和財政聯邦理論支持擁有更多的財政自主權有助于促進對地方政府問責，激勵地方政府對公共支出做出有效政策選擇，有利于地方的財政穩定。由于地方政府具有信息優勢，可以更好地使公共政策與居民的偏好相匹配②。因而，財政分權有望提高公共部門的效率，以及公共決策中的責任制和透明度③。與財政集權相比，分權促進了地方政府之間的財政競爭④。政府間的標尺效應和權力制衡為政治官員提供了強有力的財政刺激，限制了地方政府濫用其政策權威⑤。實證表明，更大的收入分權與更負責任的預算有關，分權帶來更高的稅收努力，對過度負債形成了有效約束，有利于地方政府外部性行為的內在化⑥。地方政府支出自主度提高，有助于降低預算支出的偏離度⑦。支出分權和收入分權都有助于改善政府預算紀律⑧。

第二代財政分權理論從“公共池”資源和預算軟約束的角度，分析財政分權可能會導致財政政策扭曲和效率低下。財政分權可能會刺激地方政府的揮霍行為，加劇政府間財政關系協調失?、?，進而導致地方政府赤字擴張偏向⑩。其根源在于財政分權產生的代理問題和轉移支付產生的公共資源問題，地方政府之間因搭便車動機導致的競爭可能通過增加支出的機會成本來誘發財政紀律。中央政府不能協調地方政府的決策行為時，地方政府間的相互模仿造成了地方政府財政赤字擴張偏向。如果地方政府期望獲得上級政府救助，財政分權可能會導致地方公共決策的效率低下，也就是“預算軟約束”。面臨軟約束的地方政府做出審慎決策的財政激勵減少(地方政府可以增加支出而不是增加收入)，導致了更高的財政赤字。當預算更具有約束力時，財政分權對預算紀律更有效率。而當公共池激勵和預算軟約束等負向激勵占據主導地位，則削弱了地方財政自給能力，不利于預算紀律的改善。

分權是否改善或危及地方政府預算紀律，取決于政府間是否有權責清晰的財政關系。當地方政府擁有較高的財政自給能力時，可能會緩解財政違規和債務，有利于地方政府將其財政決策的成本內部化。當縱向財政失衡和預算缺乏硬約束時，地方政府可能不會對其預算分配和結果全部負責，從而導致不必要的過度支出?，F有學術文獻分別從稅收分權、支出分權和轉移支付等政府間財政關系的角度解釋財政分權對預算紀律的影響。然而，只有少數研究涉及地方政府的債務自主權。財政分權除了收入分權和支出分權維度外，還包括地方政府對收入和支出的決策權，即地方政府在稅收管理、債務管理和預算執行方面享有更大的自主權，地方政府債務自主權可能會減輕財政上的無紀律和負債。當地方政府致力于財政紀律，更加謹慎管理債務和支出時，會緩解因財政分權而可能加劇的財政不平衡。當前債務分權采取債務限額管控，這種債務自主權只是中央放權的結果，其范圍和程度受中央約束，因此，此次財權分割只能稱之為部分債務分權。然而，不可否認賦予地方政府債務自主權，仍需中央統一領導，這是財政分權體制下政府間財政關系的必然選擇。盡管中央對地方債務擁有較大話語權，但地方政府債務自主空間仍然存在，因此，限額管控的債務放權仍不失為一次分權性質的改革。債務權力分配作為財政分權內容的一部分，又與財政分權并不完全一致。本文擬從債務分權視角，探討政府間舉債權力劃分對政府預算紀律的影響程度、傳導機制及其異質性問題，為地方政府債務治理和政府間財政關系改革提供理論和經驗支撐。

綜上，本文研究集中在三個方面：第一，將地方政府債券發行機制改革視為地方政府債務的一次分權改革，為地方政府債務治理開辟新的研究視野，也為財政分權理論的豐富提供中國經驗。第二，現有文獻主要聚焦于財政分權對預算紀律的影響，本文基于地方政府財政決策行為的調整，識別債務分權治理遏制地方政府支出擴張的新機制。第三，現有文獻集中于垂直財政失衡對預算紀律的影響，而本文以縱向和橫向失衡角度討論債務分權對遏制地方政府預算赤字的異質性效應。

二、制度背景與理論分析

(一)制度背景

我國地方政府債務發行方式經歷了“國債轉貸”、“代發代還”、“自發代還”和“自發自還”四個階段。如圖1所示。自1998年以來，中央政府實行高度集權的債務治理模式，通過代發債券(“國債轉貸”、“代發代還”)方式將地方政府債券發行權力牢牢集中在中央，地方政府債務自主權基本喪失。為破解地方政府融資難題和緩解地方政府表外融資隱含的道德風險，自2011年起，中央逐步實行債務分權治理改革，通過自發債券(“自發代還”和“自發自還”)方式，對舉債權利重新分配。2015年新《預算法》全面放開省級政府舉債融資權限，自此舉債權在中央和地方之間逐漸形成穩定的配置格局。本文旨在分析2011年后中央和地方分權債務治理模式對預算紀律的影響。

圖1 不同債務治理模式下的地方政府債券發行方式

1.中央集權模式下的地方政府債券代發方式

1994年分稅制改革后，地方政府的舉債行為一直受到限制。1994年頒布的《預算法》明確要求各級地方政府保持預算收支平衡，未經中央授權不得發行政府債券。地方政府受制于制度約束，未被賦予赤字預算所需的舉債權。1998年，為應對東南亞金融危機，我國啟動積極財政政策。在不突破地方政府禁止發行政府債券的大框架下，中央以國債轉貸方式支持基礎設施項目建設，這事實上是中央政府對地方政府債券實施高度集權控制。轉貸額度、轉貸用途等完全在中央控制之下，地方政府無任何自由裁量權。這種轉貸方式責權不對等，加重了中央的財政負擔。2006年起，中央轉向穩健財政政策，國債轉貸這種債券形式基本上被停止。

2009年，地方政府舉債實現破冰，中央代發債券形式出現。為應對新一輪金融危機和破解地方政府融資難題，中央放寬限制，實行代理發債。然而，這一時期依然實行的是中央集權式發債，實質上仍是國債轉貸的延伸和拓展。中央政府統一債權，以財政部為依托，代理地方政府發行債券，按預先協商確定的額度撥付給地方政府。地方政府將還本付息的資金上繳中央，由中央統一代辦執行。在“代發”地方政府債券模式下，地方政府缺乏發行債務的自主權。在地方政府債券“代還”模式下，隱含著中央政府的擔保與兜底。缺乏激勵約束的“債務集權”可能誘導地方政府把過度赤字和無力償債責任轉移到中央。

2.部分分權模式下的地方政府債券自發方式

2011年，中央首次實行地方政府債券發行機制改革，探索自行發債模式。中央采取債權下放方式，賦權上海、浙江、廣東、深圳四省(市)在年度發行額度內自行組織本地區政府債券的發行，并自行決定發債定價機制。這是中央首次允許地方直接發債，地方政府作為自行發債主體在債券發行和定價上獲得一定自主權。此次債務放權預示著我國政府間財政關系的一次改革，地方政府債務管理從中央集權階段進入分權治理階段。地方政府在分稅制改革的基礎上，進一步獲得發債權，但債務本息仍由地方上繳中央之后由財政部代理兌付?！白园l代還”的模式并未破除中央政府對地方政府的信用擔保背書，試點省(市)依舊享有隱性擔保。從這個角度講，此次權責不匹配的賦權與完全意義上的自主發債還有一定差距，此次賦權為部分債務放權。2011-2013年期間，試點六省(市)實行“自發代還”政策，非試點地區仍沿用中央“代發代還”政策。2013年，中央進一步擴大“自發代還”改革試點，將江蘇、山東納入自行發債試點范圍。

2014年，中央進一步放權，將自行發債向深層次改革推進，探索自主發債模式。中央在6個自發債券試點省(市)的基礎上，增加北京、江西、寧夏和青島地區，共10個省(市)試點地方政府債券“自發自還”模式。地方政府以自己的信用背書，自主決定地方政府債券的發行和償還，成為擁有債券兌付管理獨立自主權的債務主體。地方政府在爭取債務額度時，需從舉債能力和償債能力等多方面考慮，這就為地方政府自律發債打下制度基礎。需要明確的是，自發自還的額度、發行期限和利率定價等方面仍然受到中央約束。從這個角度講，自發自還發債模式仍為不徹底的債務分權。此次試點中，除試點10省(市)實行“自發自還”外，其他地區仍維持傳統的“代發代還”機制。2014年新修訂的《預算法》和頒布的43號文明確從2015年起，政府債券為地方政府舉債的唯一合法方式。至此，“自發自還”改革由試點地區向全國范圍推廣，地方政府債務規范治理進入新階段。

(二)理論分析

長期以來地方政府承擔著大量公共事務，而現有分稅體制卻沒有賦予地方政府與支出責任相一致的財權。財政自主權受限和預算外借款缺乏約束，也沒有足夠的激勵機制促使地方政府將本地支出負擔內在化，導致地方財政赤字顯著提高。中央政府以債務分權相關政策設計激勵地方政府謹慎財政支出，試圖減少財政赤字并控制債務規模。從地方政府債券發行方式改革軌跡可以看出，舉債權的逐步下放反映出中央政府與地方政府在財權分割中對債務自主權的一種制度安排，即中央與地方的債務分權改革。

債務分權賦予地方政府舉債權限，通過設定債務預算限額，直接約束地方政府過度債務支出。地方政府舉債自主權的增加必然引起地方政府財力增強。按照權責匹配原則，地方政府舉債權需要與地方政府的償債責任匹配。這種舉債方式與債務集權模式下的中央償還(或代償)責任不同，分權模式強調地方政府獨立承擔償債責任，地方政府舉債決策成本需由地方政府自行承擔。從這個角度講，債務分權有助于促進地方政府行政問責和透明舉債，避免地方政府利用財政“公共池”將舉債成本外溢給中央和其他地區。因而，債務分權有利于激勵地方政府將財政支出的成本內在化，減少財政赤字。“自發代還”模式賦予地方政府發行債券的自主權，其債務償還依然隱含著中央兜底責任。這種責權不對等可能會降低地方政府保持健康財政狀況的動機。而“自發自還”模式打破權責時空分離，強調“誰舉債誰負責”，更有利于抑制地方政府的財政機會主義，控制地方政府的道德風險。由此，本文得出第一個理論假說。

理論假說一：債務分權有助于降低試點地區的預算赤字。相對于“自發代還”模式而言，“自發自還”模式更有利于降低預算赤字。

長期以來地方政府舉債缺乏預算約束，“對上負責”的政治模式刺激地方政府開展激烈的投資競爭，以謀求更大的地方政績。在中國式財政分權和債務集權雙重約束下，地方政府唯有突破財政預算限制，以各種隱形方式舉借債務以獲取資金。基于地方政績最大化導向的投資行為，地方政府傾向把資本要素投向利潤較大或基礎性較強的基礎設施領域，而忽視人力資本和公共服務的提供。標尺競爭加劇財政分權對政府投資結構扭曲，即基礎設施投資會擠出公共物品支出，后果是地方政府為追求政績盲目擴張債務，沖動投資而造成財政資源配置不合理。在中央政府債務分權背景下，地方政府又如何調整債務決策行為？

債務分權，即中央政府賦予地方政府發行債券的權力，其目的是把隱性債務逐步顯性化、透明化。受中國垂直政治管理體制產生的標尺競爭導向影響，單純依靠財權下放并不能改變地方政府對基礎設施支出偏好。一方面債務分權背景下，中央政府不再為地方政府債務兜底，由發債主體自行承擔償債風險，直接強化了地方政府債務預算約束。另一方面，債務分權明確地方政府債務責任，將地方政府債務納入政績考核。有效的問責機制增強了地方政府債務約束，有望解決政治集權和經濟分權體制下公共服務投入不足問題?？己藛栘煓C制的建立促使地方政府對其財政支出更為謹慎，抑制其因權責分離而導致的投資沖動。地方政府更加注重財政可持續性，對自己的投資行為也更加謹慎。因而，分權債務治理模式下自主發債在硬化預算約束的同時，緩解地方政府投資沖動，改善預算赤字。由此，本文得出第二個理論假說。

理論假說二：債務分權激勵地方政府減少預算軟約束，提高預算紀律。試點地區通過減少投資性支出，增加公共服務支出來硬化預算約束。

標尺競爭對財政支出的最終影響取決于財政分權程度。在財政能力較弱的地區，地方政府的財政壓力更大。垂直政治管理體制更容易刺激地方政府注重短期經濟增長效應。地方政府缺乏將財政支出成本內部化的激勵，而將希望寄托在中央政府救助。橫向財政失衡程度越高，地方政府過度赤字的動機越強?？v向財政失衡越高，地方政府救助預期也越強。財政失衡降低了地方政府設計有效公共政策的動機，導致公共服務的供給不足、公共政策成本過高。因而財政自給能力強的地區，地方政府財政支出擴張和財政成本轉嫁動機較小。在轉移支付依賴度較高的地區，公共池激勵不利于地方政府財政支出成本的內部化，弱化了地方財政預算約束，導致地方政府過度支出。財政失衡程度對地方政府預算赤字產生了異質影響。因此，本文得出第三個理論假說。

理論假說三：債務分權對預算紀律的影響取決于財政失衡程度，轉移支付依賴度低(反映縱向財政失衡)和財政自主度高(反映橫向財政失衡)的地區，預算紀律表現得更好。

三、研究設計

在考察債務分權改革對地方政府預算紀律的影響時，鑒于地方政府債劵發行方式改革具有較典型逐步推廣的政策試驗性質，本文采用多期DID模型驗證。

(一)模型設定

經典雙重差分法(Standard DID)作為估計“處理效應”(Treatment Effects)的流行方法，通過構造受到政策沖擊的“處理組”(Treatment)與未受到政策影響的“控制組”(Control)，來評估跨期政策效果。經典DID模型一個隱含的假設為：處理組的每個個體的處理期均完全相同，即同時受到政策沖擊。然而現實中，一項政策實施的地區和時間都不盡相同，一般先在試點地區分批推出，再逐漸向全國推廣。此時，就需要采用每位個體處理期不完全一致的多期DID模型。地方政府債券發行改革就采取這種漸進式方式，本文借鑒Beck(2010)的多期DID模型。此模型不僅能評估政策沖擊期間“處理組”和“對照組”的處理效應，還能評估政策沖擊后的動態變化趨勢。本文設置多期DID模型如式(1)，分析2011年后債務分權與預算紀律的關系：

Yit=α+δ*Treatit+γ*Xit+μi+τt+εit

(1)

其中：i代表個體(省份)，i=1,…,31;t代表時間(年份)，t=2009,…2017。μi和τt為個體和時間固定效應，εit為隨機擾動項。Yit是本文的被解釋變量，是衡量預算紀律的指標。Treatit是本文的核心解釋變量，是衡量地方政府是否獲得發債權的二元虛擬變量。Xit為一組隨時間和個體變動的協變量。

在式(1)里，主要關注系數δ的符號和顯著程度，它反映了債務分權對地區預算紀律的政策影響。δ不顯著或顯著為正，表明債務分權對預算紀律無顯著影響或具有消極影響，不符合本文的理論預期；而δ顯著為負，表明表示債務分權有助于改善預算紀律，符合前述理論分析結果。

(二)指標構建與數據說明

1.被解釋變量

預算紀律(財政紀律)是衡量地方政府財政管理的能力尺度，它是一個廣義的概念，指公共債務規模、可持續性或財政缺口(預算赤字)等，而財政缺口(預算赤字)是衡量財政狀況的主要指標，因此，本文把財政缺口作為被解釋變量，選擇以下兩個指標：(1)財政缺口占GRP(地區生產總值)的比例；(2)財政缺口占預算收入的比例。一般而言，預算紀律良好的地方政府財政缺口維持在一個較為健康的水平，而預算紀律較差的地方政府財政缺口則會較為極端。

2.核心解釋變量

Treatit作為因個體而異的處理期虛擬變量，反映了i省份t年份是否實施了債務分權政策，即是否獲得舉債權(本文把舉債權定義為地方政府獲得自發債券主體資格)。2011—2013年的自行發債階段和2014—2017年的自主發債階段為地方政府獲得舉債權的時間。省份i在獲得發債權的當年及以后年份取值1，否則為0。2009—2010年，全部省份的Treatit為0。2011—2012年，上海、浙江、廣東的Treatit為1，其余省份為0。2013年上海、浙江、廣東、江蘇、山東的Treatit為1，其余省份為0。2014年上海、浙江、廣東、江蘇、山東、北京、江西、寧夏的Treatit為1，其余省份為0。2015—2017全部省份的Treatit為1。

3.控制變量

一系列時變的省份特征變量也會影響預算赤字，為確保本人推論的有效性，回歸模型中還需要控制這些干擾因素。本文選取以下控制變量：(1)人均GRP對數，衡量地區經濟發展水平。(2)滯后1期地方政府債務率對數。其中，債務率用滯后1期債務余額占財政收入的比重衡量，債務余額用“招、拍、掛”土地出讓收入計算。(3)財政分權，為各省本級財政支出占中央本級財政支出的比重衡量。(4)轉移支付依賴度，用人均轉移支付占預算收入的對數衡量，其中，轉移支付為中央補助收入減去上解中央支出計算。(5)滯后1期預算赤字對數。赤字決策具有連續性，加入滯后1期預算赤字控制前期預算赤字對本期的影響。

本文數據來源主要為歷年《中國財政年鑒》、《中國統計年鑒》和《中國區域經濟統計年鑒》。研究的樣本集為2009—2017年期間31個省截面的279個樣本觀察值。統計量描述見表1。

表1 變量的統計性描述

四、實證結果與分析

本文實證分析基于這樣一個假設：地方政府獲得舉債權的時機不受政府財政缺口的影響，即自發債券試點的選擇過程是隨機的。對尚未獲得舉債權的省份而言，只知曉這些地方政府債券受中央集權管控的時間。為此，可以構建風險函數，預測i省份在時間t獲得舉債權的瞬時概率。本文借鑒Kroszner和Strahan(1999)構建Cox比例風險模型加以說明，如果省份i尚未獲得舉債權，風險率h[t,X(t)]表示省份i在t時獲得舉債權的可能性，見式(2)。

hi[t,Xi(t)]=h0(t)exp[Xi(t)β]

(2)

風險率由兩部分組成：h0(t)為基準風險，只依賴與時間t，與省份的個體特征無關；exp[Xi(t)β]為相對風險，反映省份i的個體特征。Xi(t)為1組時變的協變量，包括本文關注的財政缺口變量和控制變量，β為待估系數向量。樣本期為2009—2014年，本文定義從樣本開始(2009年)到獲得舉債權的這段時間為“中央集權的持續時間”或“獲得舉債權的時間”。一旦獲得舉債權，各省就會從樣本中退出。樣本期結束于2014年，此時還有23個省份尚未獲得發債權。

表2是采用Cox比例風險模型的結果，被解釋變量為獲得舉債權的概率。(1)—(2)列報告了財政缺口的回歸結果，(3)—(4)列報告了控制協變量的回歸結果。財政缺口/GRP、財政缺口/預算收入在任何一個回歸結果中都不顯著，表明地方獲得舉債權的時間不隨預先存在的預算赤字程度而變化，本文樣本選擇是隨機的。

表2 Cox比例風險模型

(一)基準回歸

本文分別以兩個財政缺口的度量指標作為因變量，對公式(1)進行回歸，檢驗債務分權改革是否縮小了財政缺口規模，回歸結果見表3。第(1)列和第(3)列為僅控制省份和年份固定效應的回歸結果。第(2)列和第(4)列為引入控制變量后的結果。表3結果表明，自發債券改革后，以Log財政缺口/GRP衡量的預算赤字顯著下降；以Log財政缺口/財政收入衡量的預算赤字出現下降，但未加入控制協變量時不顯著。總體來說，債務分權改革賦予地方政府舉債自主權，促使地方政府保持更健康的地方公共財政。這意味著相對于中央集權管理模式，分權債務治理模式更能顯著減少地方政府預算赤字。以表3第(1)列為例，多期DID所關注的變量(自發債券)的δ系數估計值為-0.110。該系數表示如果地方政府實施了債務分權政策，在其他條件保持不變時，則會導致預算赤字平均下降11%，理論假說一得到檢驗。

表3 債務分權改革對預算紀律的影響

另外人均GRP的估計系數顯著為負，表明比較富裕城市的地方政府擁有更穩的財政狀況。滯后1期債務率的估計系數為正，在統計學上并不顯著，表明過度舉債并不一定會導致地方政府財政赤字惡化。財政分權系數顯著為正，表明財政能力與財政支出責任不匹配，不利于降低預算赤字。轉移支付系數顯著為正，表明地方政府對公共資金池的高度依賴與更高的預算赤字相關。滯后1期預算赤字顯著為正，表明地方政府在制訂赤字決策時會考慮前期赤字。

接下來將研究地方政府債務分權與預算赤字之間的動態關系，并對平行趨勢檢驗。通過在標準回歸方程中加入一系列虛擬變量來追蹤債務分權對預算赤字對數的逐年影響。

(3)

圖2 債務分權對預算赤字自然對數的動態影響注：虛線表示95%置信區間。

自發債券改革分為2011—2013年的“自發代還”階段和2014—2017年的“自發自還”階段。為了對照分析這兩個階段對地方政府預算赤字的不同影響，將樣本區分為2011—2013年和2014—2017年兩個階段，進行分樣本回歸。表4回歸結果顯示，“自發代還”和“自發自還”兩個階段與地方政府預算赤字負相關，但“自發代還”階段不顯著。在自行發債的第二階段，預算赤字下降的效果更加明顯，這與理論假說一的預期一致。

表4 不同發債方式對預算紀律的影響

(二)穩健性檢驗

1.安慰劑檢驗

為了檢驗結果的有效性，在真實試點時間之前設置兩個虛擬試點時間進行安慰劑檢驗：假設自發債券時間分別在真實試點時間的前一年和前兩年。如果安慰劑試驗的估計結果不顯著，而真實的試點估計結果顯著，就可以說明預算赤字的下降是由真實試點自發債券改革導致的。如果虛擬試點也能引起預算赤字的顯著下降，則說明在自發債券改革試點之前存在其他未觀測的因素導致預算赤字的下降。若缺乏安慰劑檢驗，則無法區分預算赤字的下降究竟是試點改革的效果，還是其他未觀測到因素的影響。表5安慰劑檢驗結果表明，在兩個自行發債虛擬試點時間，自發債券的估計系數均不顯著。這說明本文的多期DID模型是可行的，表3基準回歸的估計效果可靠。

表5 安慰劑檢驗

2.排除其他渠道的影響

地方政府債券改革期間，還有一項與之并行的重要改革是“營改增”?！盃I改增”降低了地方政府稅收分成比例，從而改變了地方政府的財力自主能力，有可能改變地方政府的預算赤字水平。因而，在基準回歸中加入“營改增”虛擬變量(即某省份如果當年推行“營改增”改革，則當年及以后年份取值為1，否則為0)。表6結果顯示，在考慮“營改增”改革后，自發債券變量的估計系數與理論預期一致，回歸結果依然是穩健的。

表6 考慮“營改增”后的回歸結果

(三)機制分析

由上文分析可知，硬化預算約束是地方政府債券改革影響預算紀律的中介機制。地方政府通過調整支出結構，使自己的投資行為更加謹慎。選用“城鄉社區支出占比”、“交通運輸支出占比”、“資源勘探支出占比”作為投資性支出代表，選用“教育支出占比”、“科技支出占比”、“醫療支出占比”作為公共服務支出代表，用以檢驗債務分權改革對投資性

支出和公共服務支出的影響效應。所設置機制分析的回歸模型見式(4)：

Bit=α+δ*Treatit+γXit+μi+τt+εit

(4)

其中，Bit為投資性支出占比和公共服務支出占比，取對數。

表7第(1)—(4)列，反映地方財政投資性支出結果，可以發現債務分權改革顯著減少了投資性支出占比，自發債券省份較之代發債券省份投資性支出占比平均下降10.1%。表7第(4)—(8)列，反映地方財政公共服務支出結果，可以發現債務分權改革顯著增加了公共服務支出占比，自發債券省份較之代發債券省份公共服務支出占比平均高出5.7%。至此，理論假說二得到檢驗。

表7 機制檢驗回歸結果

(四)異質性分析

為了考察財政失衡對預算紀律的異質性影響，選用轉移支付依賴度(人均轉移支付占預算收入的比重)衡量縱向財政失衡程度；用財政自給率(財政收入占財政支出的比重)衡量橫向財政失衡程度。根據轉移支付依賴度和財政自給率的中位數將樣本分為兩組，然后按不同的組分別回歸。表8第(1)—(2)列是按照轉移支付依賴度分組的結果。第(3)—(4)列是按照財政自給率分組的結果。在轉移支付依賴度低和財政自給率高的組中，自發債券的系數顯著為負，且系數的絕對值明顯高于相應對比組，說明財政平衡地區(地方政府擁有更多的財政能力和更少的轉移支付)，地方政府更傾向于做出穩健的預算決策，債務分權有利于減少預算赤字。轉移支付依賴度高和財政自給率低的組中，自發債券系數不顯著，說明財政不平衡地區，地方政府膨脹預算的動機增強，債務分權對預算紀律的改善效果不顯著。上述研究結論與理論假說三預期一致。

五、主要結論與政策建議

以中國自2011年逐步試點推行的地方政府債券發行方式改革作為政府間財政關系調整的準自然實驗，使用31個省份2011—2017年的面板數據，觀察債務分權對地方政府預算紀律的影響機理。研究發現：(1)債務分權治理，硬化了地方政府預算約束，相比于自發代還模式，自發自還債券改革更能減少預算赤字。(2)債務分權治理使得地方政府的投資決策更加理性審慎，地方政府更加積極調整財政支出結構，強化支出責任。(3)縱向和橫向的財政不平衡產生了“馬太效應”：財政自主度更高、轉移支付依賴度更低的地區預算紀律表現得更好。考慮安慰劑檢驗和營改增改革等，債務分權治理對預算紀律的改善效應仍存在。

表8 財政失衡對預算紀律的影響

研究啟示：財政自主權是促進地方政府維持財政紀律的重要條件之一，中央政府應從責權配置的角度夯實地方政府財權，從而逐步解決地方政府預算赤字問題?；诖?，本文提出以下建議：

第一，進一步規范中央政府與地方政府的債務權責配置。在中央與地方政府間合理配置財權與事權，是地方政府獲得舉債權限的重要前提和基礎。舉債權與舉債責任的匹配是研究縱向債務分權的基礎框架。只有滿足這兩個層面的權責配置，債務分權才能真正引導地方政府的債務權力在規則制度下運行。在合理界定政府與市場邊界基礎上，通過法律形式規范中央與地方收支劃分。確保地方政府的財力與事權匹配，保障地方政府具有獨立償還債務的財政能力。推動省級以下地方政府收支劃分改革，為省級以下地方政府債務分權奠定法律基礎。構建地方政府債務全過程(舉借—使用—償還)責任機制，增強地方政府與其舉債權力相匹配的舉債責任。建立科學的政府官員政績考核體系，明確地方官員在行使舉債權中的責任分配及追責程序。

第二，合理配置省級以下地方政府舉債權限。債務分權在分級負責的原則下，將財政責任下放到地方，強化地方財政責任主體地位。目前，我國的舉債權限僅限于省級政府，且不得突破中央限額。市縣政府舉債則需通過省級政府代為發行債券，債務主體和資金使用主體分離，無異于集權管理模式的國債轉貸。市縣政府在分稅制改革中承擔了更大的事權，其財政壓力更大。因此，在條件成熟時可以逐步下放舉債權到市縣級政府并優化地方財政績效考核，提高市縣政府全面管理財政的自主能力。

第三，完善轉移支付制度和地方稅體系，賦予地方政府更大的財權。地方政府獨立承擔財政責任，離不開清晰的政府間財政關系。我國政府間財政關系歷次調整，財權基本都向中央傾斜，地方政府財權削弱、財力趨緊。依靠中央政府大規模轉移支付調整地方政府財力，造成中央對赤字和償債責任的實際承擔，并不能塑造地方政府的財政自主地位。地方稅體系的完善，有助于提高稅收自主度，充實地方財源，這也意味著地方政府的財政支出可依賴自有財政收入負擔，地方政府的預算紀律得到加強。因此，下一步財政體制改革中，可適當減少轉移支付規模，健全地方稅體系，增強地方政府的財政能力，激勵地方政府保持健康的財政狀況。

注釋

①A. M. Bissessar, “Public Administration: Challenges of Inequality and Exclusion, Challenges Facing Public Servants in a Plural Society,” http://www.iiasiisa.be (accessed September 18,2003).

④Y. Qian and G. Roland, “Federalism and the Soft Budget Constraint,”AmericanEconomicReview,vol.88,no.5,1998, pp.1143-1162.

⑤C. M. Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditures,”JournalofPoliticalEconomy, vol.64, no.5, 1956, pp.416-424.

⑥P. Sanguinetti and M. Tommasi, “Intergovernmental Transfers and Fiscal Behavior Insurance versus Aggregate Discipline,”JournalofInternationalEconomics, vol.62, no.1, 2004, pp.149-170; D. Foremny, “Sub-National Deficits in European Countries: The Impact of Fiscal Rules and Tax Autonomy,”EuropeanJournalofPoliticalEconomy, vol.34, no.2,2014, pp.86-110; Z. Asatryan, “Partial Fiscal Decentralization and Sub-National Government Fiscal Discipline: Empirical Evidence from OECD Countries,”PublicChoice, vol.163, no.3-4, 2015, pp.307-320.

⑦王志剛、楊白冰：《財政分權、積極財政政策與預算支出偏離度》，《宏觀經濟研究》2019年第8期。

⑧B. Neyapti, “Fiscal Decentralization and Deficits: International Evidence,”EuropeanJournalofPoliticalEconomy, vol.26, no.2, 2010, pp.155-166.

⑩B. R. Weingast, “Second Generation Fiscal Federalism: The Implications of Fiscal Incentives,”JournalofUrbanEconomics, vol.65, no.3, 2009, pp.279-293.