填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量關(guān)鍵技術(shù)探討

趙 博，閆吉順，王 鵬，林 霞，張 盼，于永海

1.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023

2.浙江省海洋科學(xué)院 杭州 310061

3.國家環(huán)境保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 大連 116023

近年來,國家高度重視圍填海的管控,先后出臺了一系列文件要求嚴(yán)控圍填海,收到了顯著成效。2018年,國務(wù)院印發(fā) 《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》,明確提出 “除國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外,全面停止新增圍填海項(xiàng)目審批”和 “加快處理圍填海歷史遺留問題”等要求,“控增量,減存量”是今后一段時期內(nèi)圍填海管理的主要方向[1-4]。填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收作為圍填海項(xiàng)目監(jiān)管工作的最后一個環(huán)節(jié),是由海域管理向土地管理轉(zhuǎn)變的法定程序[5-6]。填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收在推進(jìn)圍填海存量盤活工作中的作用十分重要,是貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于加快處理圍填海歷史遺留問題要求的重要措施[7-8],對于海域資源集約節(jié)約利用、海域使用精細(xì)化管理具有重要意義[9-10]。

填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收是指填海項(xiàng)目竣工后,海洋行政主管部門對海域使用權(quán)人實(shí)際填海界址和面積、執(zhí)行國家有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、落實(shí)海域使用管理要求等事項(xiàng)進(jìn)行的全面檢查驗(yàn)收[11]。2007年以來,國家相繼出臺 《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法》《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量技術(shù)要求》[12]等文件,規(guī)范填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收工作。2021年,自然資源部發(fā)布了 《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量規(guī)范》(HY/T 0318-2021)[13],以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的方式進(jìn)一步規(guī)范了測量內(nèi)容、方法以及技術(shù)要求。筆者作為《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量規(guī)范》(以下簡稱《規(guī)范》)編制組成員,首先梳理了填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量技術(shù)的發(fā)展進(jìn)程,進(jìn)而歸納了 《規(guī)范》在定義、測繪基準(zhǔn)和成果質(zhì)量檢查等技術(shù)要點(diǎn)的改進(jìn)和創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)上,分析了 《規(guī)范》與其他關(guān)于海域使用技術(shù)規(guī)范的銜接,對填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行了探討,為海域使用管理中填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收工作提供參考。

1 填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量技術(shù)規(guī)范的發(fā)展進(jìn)程

2007年 《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法》發(fā)布,明確填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收應(yīng)按照海籍調(diào)查規(guī)程、填海項(xiàng)目竣工驗(yàn)收技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等技術(shù)要求,由海域使用權(quán)人開展竣工海域使用驗(yàn)收測量工作,形成驗(yàn)收測量單位提出的驗(yàn)收測量報(bào)告。2016年,原國家海洋局發(fā)布 《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量報(bào)告編寫大綱》和 《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量技術(shù)要求》,從工作內(nèi)容、資料收集、測量基準(zhǔn)、測量精度、測量成果、測量實(shí)施和測量資料整理與分析等8個方面對填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收工作提出要求。同時,針對填海項(xiàng)目實(shí)際用海范圍界定、控制測量、界址測量與確定、填海面積計(jì)算、其他用海單元面積核算、圖件繪制等關(guān)鍵技術(shù)做出明確規(guī)定。這是國家第一次提出關(guān)于填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量技術(shù)的具體要求。2021年,自然資源部發(fā)布 《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量規(guī)范》,是在 《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量技術(shù)要求》的基礎(chǔ)上,對填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量的內(nèi)容、技術(shù)方法、技術(shù)要求、檢查驗(yàn)收以及相關(guān)表格、圖件、報(bào)告的編制做出規(guī)范[14-17]。

《規(guī)范》主要分為規(guī)范文本與規(guī)范性附錄兩部分。規(guī)范文本部分,在規(guī)定了工作內(nèi)容、測繪基準(zhǔn)、測量精度、測量成果等一般要求的基礎(chǔ)上,給出了測量準(zhǔn)備、填海項(xiàng)目實(shí)際用海范圍界定、控制測量、界址測量的技術(shù)方法與技術(shù)要求,對測量資料整理與分析、質(zhì)量檢查等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定；規(guī)范性附錄部分,給出了填海竣工海域使用驗(yàn)收現(xiàn)場記錄表樣式、填海對比分析示意圖版式以及測量報(bào)告的格式要求與編寫大綱,以便規(guī)范測量成果,達(dá)到指導(dǎo)填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量工作科學(xué)、準(zhǔn)確、規(guī)范的目標(biāo)。

圖1 填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量工作技術(shù)路線圖

2 技術(shù)改進(jìn)與創(chuàng)新

2016年印發(fā)的 《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量技術(shù)要求》 (以下簡稱 “2016年版”)在規(guī)范、指導(dǎo)測量工作等方面發(fā)揮了重要作用,但受條件限制,技術(shù)方法、技術(shù)要求多為試驗(yàn)性,技術(shù)成熟度不足。在新發(fā)布的 《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量規(guī)范》(HY/T 0318-2021)(以下簡稱 “2021年版”)中,在總結(jié)2016年版經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合最新技術(shù)方法,對規(guī)范中的一些關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行了改進(jìn),并新增加部分技術(shù)要求,以期更加全面地指導(dǎo)、規(guī)范填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量工作,主要包括以下幾方面。

2.1 完善術(shù)語定義

2021年版中對相關(guān)術(shù)語定義進(jìn)行了擴(kuò)充完善,相較2016年版更加規(guī)范、更加具體、更加有針對性,主要包括:(1)對填海項(xiàng)目進(jìn)行了定義,明確了填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收工作的對象,即 “筑堤圍割海域或非透水構(gòu)筑方式填成土地,并形成有效岸線的用海項(xiàng)目”；(2)新增了填海項(xiàng)目竣工和海域使用驗(yàn)收的定義,進(jìn)一步明確了填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收工作開展的條件與工作內(nèi)容；(3)刪除了宗海、宗海圖、界址線等在其他標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中已有的或與規(guī)范相關(guān)性不大的定義。

2.2 調(diào)整測繪基準(zhǔn)

在2016年版中,由于處于國家坐標(biāo)系更改的過渡期,規(guī)范中測繪坐標(biāo)系既可采用CGCS2000也可采用WGS84,導(dǎo)致坐標(biāo)系之間往往要相互轉(zhuǎn)換,容易產(chǎn)生系統(tǒng)誤差,給驗(yàn)收測量工作帶來不便。因此,在2021年版中明確采用CGCS2000作為測繪坐標(biāo)系,進(jìn)一步規(guī)范了測繪基準(zhǔn)。同時,2021年版中也刪除了成圖比例尺的限制,成圖比例尺及分幅能清晰反映宗海的形狀及界址點(diǎn)分布即可。

2.3 新增填海實(shí)際用海范圍界定要求

2016年版實(shí)施后,對全國填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收工作起到了規(guī)范、指導(dǎo)的作用。然而在實(shí)際工作中仍出現(xiàn)了一些因填海實(shí)際用海范圍界定不清而導(dǎo)致的問題,如海岸線不銜接問題、相鄰填海項(xiàng)目邊界界定無依據(jù)、填海范圍界定不統(tǒng)一等,致使部分項(xiàng)目無法完成驗(yàn)收,延緩或掣肘竣工驗(yàn)收工作。為此,在總結(jié)上述問題的解決經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,在2021年版中提出了填海實(shí)際用海范圍界定的內(nèi)容與要求,規(guī)定了填海項(xiàng)目與陸地相接一側(cè)邊界、相接填海項(xiàng)目邊界、填海工程水中邊界以及區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃內(nèi)的填海項(xiàng)目邊界的界定方法,為解決邊界問題提供了依據(jù)與技術(shù)指導(dǎo)。

2.4 新增成果質(zhì)量檢查要求

填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量是驗(yàn)收的基礎(chǔ),測量成果質(zhì)量直接影響驗(yàn)收工作,因此,在2021年版中增加了質(zhì)量檢查的規(guī)定,要求測量成果質(zhì)量通過二級檢查一級驗(yàn)收方式進(jìn)行控制,即測量實(shí)施單位作業(yè)部門的過程檢查、測量實(shí)施單位質(zhì)量管理部門的最終檢查和竣工驗(yàn)收組織單位的最終驗(yàn)收。檢查方式要求采用內(nèi)業(yè)檢查與外業(yè)檢查相結(jié)合的方式,其中內(nèi)業(yè)檢查比例為100%,同時對內(nèi)業(yè)檢查和外業(yè)檢查的檢查內(nèi)容也進(jìn)行了規(guī)定。

3 與相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)銜接分析

3.1 與 《海籍調(diào)查規(guī)范》的銜接

海籍調(diào)查是管理部門獲取海域管理信息的重要來源,也是用海項(xiàng)目申請、審批的重要工作。為規(guī)范、指導(dǎo)開展海籍調(diào)查工作,2009年,原國家海洋局印發(fā)《海籍調(diào)查規(guī)范》(HY/T 124-2009)[18]。對于一個填海項(xiàng)目來說,海籍調(diào)查與海域使用竣工驗(yàn)收測量兩項(xiàng)工作密不可分,海籍調(diào)查確定的界址點(diǎn)、用海面積、周邊權(quán)屬現(xiàn)狀等信息是海域使用竣工驗(yàn)收測量的基礎(chǔ),而海域使用竣工驗(yàn)收測量測量則是對海籍調(diào)查的檢查核實(shí),因此,兩者在技術(shù)方法或技術(shù)要求上必須高度一致。通過對比技術(shù)規(guī)范可知,在測量誤差方面,海域使用竣工驗(yàn)收測量與海籍調(diào)查的要求保持一致,即控制點(diǎn)誤差不超過±0.05 m,界址點(diǎn)誤差不超過±0.1 m,保證了測量精度的統(tǒng)一；在控制測量方面,CORS測量作為當(dāng)前使用最多的測量方式,海域使用竣工驗(yàn)收測量規(guī)范也提出了針對性的技術(shù)要求；對于界址測量,相比海籍調(diào)查細(xì)化了界址測量相關(guān)要求,對于無法直接測量或推算的可采用測深技術(shù)判斷水下界址點(diǎn)位置。除此之外,兩者在測量基準(zhǔn)、邊界界定、面積計(jì)算等方面也都具有較好的銜接性,未出現(xiàn)技術(shù)方法或技術(shù)要求不一致的情況。

3.2 與 《宗海圖編繪技術(shù)規(guī)范》的銜接

宗海圖作為海域使用申請書、海域使用論證報(bào)告、海域使用權(quán)登記表和海域使用權(quán)證書等的重要組成部分,是海域管理的基礎(chǔ)資料。2018年,自然資源部印發(fā) 《宗海圖編繪技術(shù)規(guī)范》(HY/T 251-2018)[19],進(jìn)一步規(guī)范宗海圖的編繪,提高宗海圖質(zhì)量。在填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量工作中,宗海圖是驗(yàn)收成果之一,其編繪質(zhì)量與規(guī)范性將直接影響驗(yàn)收工作及后續(xù)其他工作的銜接,因此,規(guī)范中要求按照 《宗海圖編繪技術(shù)規(guī)范》繪制竣工驗(yàn)收后的宗海圖,與已有規(guī)范具有較好的銜接性,有利于實(shí)際工作。同時,《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量規(guī)范》中規(guī)定的坐標(biāo)系、深度基準(zhǔn)、高程基準(zhǔn)、投影等測量基準(zhǔn)要求與《宗海圖編繪技術(shù)規(guī)范》中規(guī)定的成圖數(shù)學(xué)基礎(chǔ)要求一致,保證測量成果能夠用于宗海圖繪制。

4 結(jié) 語

經(jīng)過近年來的實(shí)踐總結(jié),填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量技術(shù)不斷改進(jìn)、不斷完善,對于竣工驗(yàn)收的支撐作用愈發(fā)顯著,在促進(jìn)海域管理科學(xué)化、精細(xì)化方面發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前,高效、穩(wěn)妥地處理圍填海歷史遺留問題是我國海域管理工作的重點(diǎn)方向,科學(xué)、規(guī)范地開展填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量工作,將進(jìn)一步提升圍填海歷史遺留問題的處置效率,提高圍填海監(jiān)管水平。