新時代我國保護性開采特定礦種管理政策分析與研究

王建忠，許書平，陳志廣，孔 寧

(自然資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100860)

保護性開采的特定礦種鎢、錫、銻、稀土是我國重要的戰略性礦產資源，也是我國優勢礦產資源，多年來儲量、產量、出口量居世界前列[1]。國家高度重視保護性開采的特定礦種的保護和合理開發利用，自20世紀80年代以來，針對生產能力過剩、資源利用率低、產業結構失衡、環境污染突出、出口秩序混亂等問題，先后出臺了一系列政策文件[2]，在加強管理與維護秩序、促進合理開發與高效利用取得了顯著成效。在新時代生態文明建設和國家總體安全觀，以及中美貿易爭端背景下，對保護性開采特定礦種管理提出了新的要求，全面審視現有管理政策，深入剖析問題，總結經驗做法，提出進一步健全完善管理政策意見建議，對促進資源高效利用、保護生態環境、保障資源安全具有重要意義。

1 保護性開采特定礦種管理有關規定

《礦產資源法》規定，對保護性開采的特定礦種實行有計劃的開采。《礦產資源法實施細則》對保護性開采的特定礦種進行了定義，指國務院根據國民經濟建設和高科技發展的需要，以及資源稀缺、貴重程度確定的，由國務院有關主管部門按照國家計劃批準開采的礦種。1988年和1991年國務院分別將黃金、鎢、錫、銻、離子型稀土確定為保護性開采的特定礦種。自然資源部(原國土資源部)、工業和信息化部、商務部、國家發展和改革委員會等有關部門對國家實行保護性開采的特定礦種先后出臺了一系列管理政策措施，從管理的目的和角度來看，總體上可歸納為以下四個方面。

1.1 規劃調控，總量控制

1.1.1 規劃調控

礦產資源規劃是落實國家資源安全戰略、加強礦產資源宏觀管理的重要手段，是依法審批和監管礦產資源開發利用的重要依據。自2001年《全國礦產資源規劃》開始持續要求加強對優勢礦產資源的保護和開采管理，實行規劃調控、限制開采。2005年，國務院要求按控制總量、節約資源、合理布局等原則，制訂鎢、錫、銻工業發展規劃。《全國礦產資源規劃(2016～2020年)》又將鎢、錫、銻、稀土等24種礦產列入戰略性礦產目錄，以提高資源安全供應能力和開發利用水平，要求保護性開發鎢、錫、銻礦產，優化稀土開發和保護格局。明確到2020年，稀土礦開采總量(稀土氧化物REO)控制在14萬t/a，鎢礦開采總量指標控制在12萬t/a[3]。

1.1.2 開采總量控制

國務院于1991年首次明確規定，對鎢、錫、銻和離子型稀土礦產實行有計劃的開采。原國土資源部于2002年、2006年、2009年先后對鎢、稀土、銻實施開采總量指標控制管理政策(對鎢礦、稀土礦下達開采指標延續至今，銻礦于2014年起停止下達開采指標)；2009年，《國土資源部關于印發<保護性開采的特定礦種勘查開采管理暫行辦法>的通知》(國土資發〔2009〕165號)強調保護性開采的特定礦種的勘查、開采要實行統一規劃、總量控制的原則；2012年，《國土資源部關于印發<開采總量控制礦種指標管理暫行辦法>的通知》(國土資發〔2012〕44號)細化了保護性開采特定礦種的開采總量控制指標管理措施。此外，工業和信息化部對鎢、錫、銻、稀土按年度下達冶煉分離生產指令性計劃，實施冶煉分離指令性生產計劃指標管理。2018年起，工業和信息化部、自然資源部開始聯合下達稀土開采、冶煉分離總量控制計劃。開采總量控制指標管理是防止優勢礦產資源過度開采的有力舉措，是保護和合理利用礦產資源的重要抓手。

1.1.3 出口管控，限制外商投資

自1999年起，國家對稀土產品出口實行配額管理。2000年，對鎢品出口實行配額管理。2001年起，加強對鎢、錫、銻、稀土等優勢礦產的出口總量控制[4]。1998年，《外商投資產業指導目錄》將鎢、錫、銻礦開采以及稀土勘查、開采、選礦、冶煉、分離列為限制外商投資產業目錄；2002年以來，將稀土列為禁止外商從事勘查、開采、選礦產業目錄，將稀土原料列為加工貿易禁止類商品目錄，取消了稀土產品出口退稅，逐步消減出口配額數量，多次提高出口關稅稅率。在世貿組織裁決我國稀土出口管理政策違反WTO規則的背景下，2015年，有關部門取消了出口配額和出口關稅，大幅提高了稀土資源稅標準。2019年6月，國家發展和改革委員會、商務部發布《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》，禁止投資稀土、鎢勘查、開采及選礦。出口管控和限制外商投資對于維護我國優勢礦產資源開采、出口秩序起到了積極成效。

1.2 嚴格采礦權審批登記

自然資源部(原國土資源部)多次發文規范、嚴格保護性開采特定礦種特別是鎢、稀土采礦權審批登記管理。1999年，《關于對稀土等八種礦產暫停頒發采礦許可證的通知》(國土資發〔1999〕104號)暫停稀土、鎢、錫、銻采礦許可證的頒發；自1999年4月至2001年底，對擬新建的稀土、鎢、錫、銻開采項目暫停審批和頒發采礦許可證，暫停審批用地。2005年，《國土資源部關于規范勘查許可證采礦許可證權限有關問題的通知》(國土資發〔2005〕200號)規定鎢、錫、銻、稀土礦床儲量規模為中型(含)以上的，由國土資源部頒發采礦許可證。2007年，將新設鎢、稀土探礦權采礦權及申請擴大勘查開采范圍、擴大產能上收至部審批登記。2009年以來，連續發文暫停受理新的稀土礦勘查、開采登記申請，及新設鎢礦勘查登記申請。2015年，《國土資源部關于規范稀土礦鎢礦探礦權采礦權審批管理的通知》(國土資規〔2015〕9號)規定，除中央基金或者省級地質專項資金勘查項目和國家確定的大型稀土企業集團外，繼續暫停受理新的稀土礦勘查、稀土礦和鎢礦開采登記(含擴大礦區范圍)申請。但由于鎢礦采礦權申請暫停，而探礦權申請不限制，造成勘查與開采不協調的矛盾突出，部分企業出現“以采代探”違法現象。2018年，《自然資源部關于進一步規范稀土礦鎢礦礦業權審批管理的通知》(自然資規〔2018〕6號)規定，勘查礦種變更為(或增列)稀土礦、鎢礦的，向原發證機關申請；開采礦種變更為(或增列)稀土礦、鎢礦的，向自然資源部申請，并停止新設工程建設回收利用稀土資源的項目。2019年12月，《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見(試行)》(自然資規〔2019〕7號)明確鎢、稀土、錫、銻礦業權出讓、登記權限由自然資源部負責。以上文件對保護優勢資源，尤其是規范稀土礦、鎢礦礦業權審批管理和勘查開采秩序發揮了重要作用。

1.3 產業政策、用地政策等準入管控

1.3.1 產業政策

《產業結構調整指導目錄(2011年本)》(修正)(發展改革委9號令)規定，新建、擴建鎢、鉬、錫、銻開采、冶煉項目，稀土開采、冶煉、分離項目為限制類。《國務院關于發布實施<促進產業結構調整暫行規定>的決定》(國發〔2005〕40號)規定，對《產業結構調整指導目錄》中屬于限制類的新建項目，禁止投資。投資管理部門不予審批、核準或備案，土地管理、環境保護、工商等部門不得辦理有關手續。2018年，《國家發展改革委商務部關于印發<市場準入負面清單(2018年版)>的通知》(發改經體〔2018〕1892號)對《產業結構調整指導目錄》有關措施進行了重要修訂，新建、擴建鎢、稀土開采項目為有條件限制，錫、銻已不再作限制。

1.3.2 用地政策

2012年，《國土資源部國家發展和改革委員會關于發布實施<限制用地項目目錄(2012年本)>和<禁止用地項目目錄(2012年本)>的通知》(國土資發〔2012〕98號)規定，新建、擴建鎢、錫、銻礦開采屬于禁止用地項目；新建、擴建鉬金屬量資源量小于20萬t、開采規模小于100萬t/a的鉬礦項目，以及稀土開采也屬于禁止用地項目。

1.4 行業秩序整頓，加強監管

2005年以來，按照國務院的統一部署，有關部門持續開展保護性開采特定礦種的開發秩序專項整治，集中打擊和查處私挖盜采、違規生產銷售、非法出口等黑色產業鏈，關閉淘汰了一批浪費資源、破壞環境的礦山，并于2004—2005年公告了符合開采資格的全國鎢、錫、銻和稀土礦山名單，2012年重新公告了稀土探礦權、采礦權名單。2011年5月，《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》(國發〔2011〕12號)要求建立稀有金屬部際協調機制，組建稀土辦公室，加強對稀土開采、生產、流通、進出口等環節的統籌管理，實施更為嚴格的生態環境保護標準，進一步加大了對稀土行業的監管力度。近年來，以供給側結構性改革為主線，加大部門協調力度，深化監管區域聯動機制，通過落實政府監管和企業主體責任，積極探索構建開發秩序監管長效機制，以實現開采、生產、流通以及進出口秩序規范有序，資源利用綠色環保，戰略支撐作用有效發揮。

2 存在的主要問題

國家對保護性開采特定礦種實行有計劃開采，并順應經濟社會發展形勢不斷完善管理制度，對科學保護和合理開發利用資源、規范勘查開采和行業市場秩序、優化產業結構布局、保護生態環境取得了積極成效，有效緩解了之前存在的生產能力過剩、資源利用率低、產業結構失衡、出口秩序混亂等問題，對增強保護性開采特定礦種礦產品貿易在國際上的地位和話語權發揮了重要作用[5]，但在管理中還存在一些深層次問題需要從國家層面統籌解決。

2.1 動態調整機制尚未建立，不同礦種執行政策不一致

除2016年根據《國務院關于宣布失效一批國務院文件的決定》(國發〔2016〕38號)，黃金不再作為實行保護性開采的特定礦種外，保護性開采的特定礦種近30年來比較固定，動態調整機制尚未建立。目前，礦業形勢、資源稀缺和貴重程度[6]、產業政策、市場行情等與之前已發生較大變化。即使在4個礦種內部，執行的政策也存在較大區別，稀土、鎢執行開采總量控制，錫、銻已不再進行指標管理；產業政策將新建、擴建錫、銻開采項目不再列入限制類；稀土、鎢禁止外商投資勘查、開采及選礦，錫、銻勘查、開采未禁止。此外，4個礦種的礦業權管理在準入條件、申請人主體資格上也有差異。

2.2 開發利用監管執行不到位，上、下游產業結構失衡較明顯

長期以來，對保護性開采特定礦種保護的開發利用與監管的法律依據，除了《礦產資源法》《礦產資源法實施細則》上有原則性規定以外，缺乏配套法規，立法工作相對滯后，強制措施不足，對資源保護力度不夠。由于已有部分規章和規范性文件的法律層次不夠，導致政策執行力不足，如國土資發〔2009〕165號文對保護性開采的特定礦種與其他礦種共伴生的有關規定，實際管理中往往難以界定、不便操作。對共伴生的綜合利用約束力較弱，尤其對無證開采或以多金屬名義開采以逃避保護性開采的特定礦種管理、私挖濫采等非法開采以及礦產品加工等明顯缺少約束力，難以適應新形勢要求。全國稀土冶煉分離產能超過合法稀土采礦權開采規模和國家下達的開采總量控制指標限額，產業結構失衡，導致市場競爭加劇[7]，資源盜采屢禁難止，對稀土開采秩序和礦產品出口監管造成較大壓力。

2.3 產業集中度低、產品附加值不高，生態環境破壞問題仍難杜絕

2017年以來，在產業升級的大背景下，新興產業和先進制造業對稀土、鎢等礦產需求量明顯增加，鎢、錫、銻、稀土等礦產開采、加工繼續保持增長態勢，行業經濟效益明顯好轉，計劃指標難以及時滿足市場需求，企業增加指標呼聲較高[8]。目前，全國現有稀土礦(REO)開采規模、鎢礦(三氧化鎢)開采規模均已超過開采總量控制規劃目標，但鎢、稀土等礦山仍存在“多、散、小、弱”情況，礦產開發集約化、規模化程度不夠、產品附加值低，多數以礦山原料和冶煉初級產品出口，而技術含量高、附加值高的深加工產品還需要進口[9]。此外，礦山開采因開采工藝不達標、環保措施不到位等影響生態環境時有發生。2018年，中央環保督察在廣西發現因稀土開采工藝落后造成的生態環境破壞問題，引發社會關注。

2.4 查明資源儲量下降，后續資源保障能力不足

我國保護性開采特定礦種經過多年開采，資源品位逐漸下降，儲采比下降，基礎儲量減少，資源優勢正逐步減弱[10]，大多數礦山面臨資源枯竭，資源接替壓力較大。受國際礦業市場和國內政策影響，地質勘查投入趨于下行，增加了我國礦產資源安全供應風險。近年來，隨著稀土產品應用技術的進步和應用領域的不斷擴展，國外一些國家加大稀土資源勘查力度，全球稀土供應格局在逐步發生改變，俄羅斯、美國、巴西、澳大利亞發現一批大型輕稀土礦床，緬甸、越南等國家發現多個中重稀土成礦區帶，我國稀土資源占世界比重呈逐步下降趨勢，因此有必要確保稀土項目投資力度，增強六大稀土集團的國際競爭力。據2018年全國地質勘查成果通報，我國地質勘查投入自2012年以來持續下降，尤其錫、銻、稀土降幅較大[11]。我國部分重要礦產資源對外依存度不斷增加，銻礦、錫礦均由產能過剩轉變為凈進口。

3 建議與思考

黨的十九大報告指出中國特色社會主義進入了新時代，提出了必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策。習近平生態文明思想進一步為新時代生態文明建設指明了方向。礦產資源的勘查、開采，包括保護性開采特定礦種必須要踐行綠色發展理念。自然資源部成立后，按照“兩統一”職責，對礦產資源開發管理工作提出了新的更高要求，要始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實新時代提出生態文明建設、國家安全觀及全面深化改革的系列要求，統籌處理好我國保護性開采特定礦種資源高效利用、保護生態環境、保障資源安全、增強國際話語權。尤其在中美貿易爭端中凸顯稀土等保護性開采特定礦種戰略地位背景下，需從國家層面提出進一步健全完善管理政策意見建議。

3.1 明確保護性開采特定礦種的法律地位，加快建立動態調整機制

按照《礦業權出讓制度改革方案》關于更好發揮政府作用，加強戰略性礦產調控，保障能源資源安全的要求，必須保持保護性開采特定礦種的戰略地位和資源優勢，對保護和開發利用的監管亟待通過法律手段予以加強。對成熟的、行之有效的部門規章和規范性文件，逐步上升為國家法規性文件，提高政策的執行力。加快修改完善《礦產資源法》及其配套法規，堅持對礦產資源的集中統一管理，突出保障國家能源資源安全，明確保護性開采特定礦種的法律地位，為其動態調整、市場調控、行業監管、礦產地儲備等提供法律依據。新形勢下，應強化規劃管控約束力，強化國家規劃礦區管理，完善礦產地儲備和保護機制，加快建立保護性開采特定礦種和礦產地儲備的動態調整機制。

3.2 提高資源開發產業集中度，完善監管機制，促進全產業鏈協調發展

為實現礦山企業規模化、現代化，促進產業鏈升級，提高市場競爭力，淘汰“小、散、亂”的礦山。按照《礦業權出讓制度改革方案》關于要充分發揮市場配置資源的決定性作用，激發市場活力的要求，充分發揮市場調節機制，以促進資源向優勢企業集中。對實行開采總量控制的礦種，在滿足生態文明要求、資源合理開發利用的前提下，由礦山企業根據市場行情自主決定開采量，最終形成政府制定政策導向、企業適應市場調節并重的管理機制。加大違法違規和超指標、無指標開采行為的處罰力度。以開采總量指標與選冶、分離加工能力的平衡匹配為重點，加強資源開采、加工、出口各環節的統籌監管，發揮部際協調機制的作用，強化對保護性開采特定礦種的調控力度，提高資源開發產業集中度，促進全產業鏈協調發展。礦業發展必須適應市場變化，加快礦業結構調整和轉型升級，增強可持續發展能力。

3.3 突出生態優先，綠色發展，嚴格準入條件，提高開發利用水平

按照生態優先，綠色發展的要求，嚴格資源開發利用的行業規范和準入條件、產業布局、環保要求，科學合理制定并嚴格監督落實保護性開采特定礦種的“三率”指標，實現資源高效開發和綜合利用，堅持和加強創新驅動，不斷提高產品附加值。推動《稀有金屬管理條例》盡快出臺，規范生產經營秩序，合理開發利用資源和保護生態環境。堅持在開發中保護，在保護中開發，加大資源保護和監管執法力度，嚴防非法開采資源破壞生態環境，按照“誰開采、誰治理”“邊開采、邊治理”的原則，加大礦山地質環境恢復治理力度，不斷改善礦山地質環境，推動行業綠色可持續發展，統籌開發布局與時序，形成協調有序的資源開發保護新格局。同時，面對當前礦業整體經濟形勢下行，礦業發展活力不足，生態環保約束嚴格等問題，礦產資源管理體制機制應不斷改革創新，正確處理政府與市場、資源與環境、合理開發與保護利用的關系。

3.4 完善重要礦產地的儲備，合理支持礦業權申請，保障資源安全

加快建立保護性開采特定礦種資源儲備制度，加大地質勘查投入，鼓勵根據市場行情、供需形勢變化等因素合理調節開采指標，依法依規合理支持保護性開采特定礦種的礦業權申請，并適當向貧困地區傾斜，尤其是支持向六大稀土集團出讓稀土探礦權，逐步解決資源接續問題。建設礦產資源基地，守住資源安全底線。及時做好礦業權管理與產業政策及用地政策的銜接。根據國土資發〔2012〕98號文關于“《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》執行中，國務院發布的產業政策和土地資源管理政策對限制和禁止用地項目另有規定的，按國務院規定辦理”的規定，考慮到該文件制定所依據的《產業政策結構調整指導目錄(2011年本)》有關產業政策已進行了修訂，建議土地供應政策與產業政策保持一致，對錫、銻開采項目和符合產業政策的鎢、稀土開采項目不再禁止用地，同時，對有關用地政策進行修訂。