關于加強自然資源領域生態外交的思考

高 兵

(中國自然資源經濟研究院，北京 101149)

自然資源是發展之基、生態之源、民生之本，在生態文明建設中具有重要的基礎性作用，自然資源領域在生態外交中占據重要地位。隨著人類社會工業化的發展，對于自然資源的索取和生態環境的破壞不斷加劇，甚至已經超過地球生態的承載負荷，自然生態環境的破壞給人類帶來的損害及其不可逆轉性已經引起了全球高度關注。為此，世界各國不斷加強生態環境保護，日益重視國際間的合作，攜手共建生態環境良好的地球美好家園。我國高度重視生態外交合作，特別是黨的十八大以來，在以習近平為核心的黨中央領導下，我國積極實施對外開放戰略，堅持推動構建人類命運共同體，進一步擴大合作交流，把生態文明建設作為我國參與和引領全球治理的重要支撐。在自然資源領域堅持共商共建共享，加強雙邊、多邊合作，成功實現了從全球生態文明建設的“參與者”到“引領者”角色的轉換[1]。

1 時代背景

1.1 生態保護與社會發展的統一

改革開放以來，我國通過高投入、低效率、高污染的粗放式經濟發展模式，在短時間內取得了世界矚目的經濟社會發展成就，但是這種粗放的發展模式使得自然資源供需矛盾日益加劇，生態環境承載能力不堪重負。就國內而言，資源的過度開發和生態環境的嚴重破壞制約了經濟社會可持續發展；從國際來看，國際的“綠色壁壘”制約了我國傳統產品的出口，逐步加劇我國資源供應的安全風險。我國需重新審視生態保護與經濟發展的辯證關系，特別是生態保護在國家整體利益中的地位，進而做出新的判斷和決策。

1.2 綠色發展與全球合作的共識

1972年，聯合國舉辦人類環境會議，人類對于生態環境保護意識逐步覺醒，使得全球生態環境問題成為重大國際政治議題，國際上對于“綠色發展”的概念也逐步達成共識[2]。雖然各國在如何實現“綠色發展”的路徑上存在差異，但都在積極探索適合本國的方案。同時一些全球化的生態環境問題，需要各國通力合作，貢獻自身的智慧與力量。我國作為全球重要的資源大國、生態大國，對生態外交實踐做出了新的思考和設想，提出的“中國經驗”“中國方案”為推進全球生態文明建設做出了新的貢獻。

1.3 經濟實力與綠色理念的聚變

生態外交的話語權與各國的經濟實力密不可分。隨著我國經濟社會的發展，經濟實力、技術創新、治理能力等在生態領域集聚，推動實現資源生態領域高質量發展，為我國參與全球生態文明建設提供了有力的保障。經濟實力為我國參與全球生態文明建設提供了物質基礎；技術創新特別是資源開發、生態恢復等方面的“綠色技術”是彰顯我國大國形象的有力保障；治理能力特別是自然資源開發利用與保護方面的豐富經驗有助于我國在全球生態文明建設舞臺上發揮積極能動的作用。

2 重要意義

2.1 推進生態外交是維護國家利益的需要

外交工作的基本目標是維護國家利益，而國家利益的外延是隨著時代的發展而不斷變化的。基于時代發展變化，以習近平總書記為核心的黨中央，遵循人類社會發展規律，對良好生態環境的重要程度進行了重新定位，并強調生態安全是國家綜合安全的重要組成部分，生態文明建設是中華民族永續發展的千年大計。因此，在外交活動中，特別是自然資源領域的對外合作中，必須保證生態安全、維護生態權益。

2.2 維護生態安全是人類共同利益的追求

生態環境問題往往具有跨國化和全球化以及公共性和長期性等屬性，任何一個國家都不能獨善其身。保障全球生態安全是世界各國的共同利益，全球生態安全的惡化是全球面臨的共同挑戰，必然威脅到整個人類社會的發展，因此世界各國應該攜手并進，共同捍衛全球生態安全[3]。為此，習近平同志明確指出：“中國將繼續承擔應盡的國際義務，同世界各國深入開展生態文明領域的交流合作，推動成果分享，攜手共建生態良好的地球美好家園”。

2.3 踐行生態正義是我國生態外交的使命

隨著經濟全球化的深入發展，生態環境惡化帶來的問題不斷威脅全人類的生存發展，倒逼各國加快調整轉變發展模式，積極推動國際生態合作。同時，經濟發展空間的相關問題，加劇了不同發展階段的國家和地區之間的矛盾，各國圍繞經濟發展空間、生態環境責任分擔等問題展開激烈爭辯，已經成為國際關系的“高級政治問題”。我國作為一個負責任的大國，在推進國內生態文明建設的基礎上，更要在國際社會倡導和平綠色發展理念，踐行正確義利觀，引領和推動我國乃至全球的綠色發展，從而“牢牢占據推動人類社會進步、實現人類美好理想的道義制高點”。

2.4 開展生態外交是推進自然資源領域對外合作的重要任務

十九大報告中指出：“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全做出貢獻。”自然資源是社會發展的物質基礎、是生態產品的主要來源和生態文明建設的主戰場，因此科學有效地進行自然資源管理十分必要[4]。在對外交往合作中，自然資源領域必須將生態外交貫穿其中，推進全球生態環境的國際治理，維護我國合法生態權益。

3 發展現狀

3.1 主要進展

黨的十八大以來，我國政府積極實施對外開放戰略，進一步擴大合作交流，提出“一帶一路”倡議，舉辦中非合作論壇、首屆進口博覽會等主場外交活動，拓展與更多國家的合作關系。基于這樣的背景，我國在自然資源領域的國際交流與合作也日益頻繁[5]。在“一帶一路”國際合作方面，我國與東亞、東南亞、南亞、西亞、歐洲、非洲、大洋洲、美洲等不少國家簽署了自然資源領域的合作協議，其中包括生態保護方面的合作。在自然資源保護方面，與國際組織、相關國家加強國家公園、自然保護地等方面合作；在自然資源開發方面，加強資源高效利用、綠色開發技術等方面合作；在生態治理方面，加強自然災害和生態風險應對方面合作；在海洋科研、生態保護和修復、藍色經濟等相關領域，合作成果也十分豐富。

3.2 取得成效

我國積極參與全球自然資源治理，發揮了大國性、變革性和引領性作用，成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者和引領者，推動全球生態治理朝著更加公平合理、合作共贏的方向發展。一是我國在自然資源領域生態治理方面發揮了大國性和引領性作用，日益走近全球生態治理舞臺的中央；二是我國已成為自然資源領域全球生態治理的重要參與者和貢獻者，是生態保護新理念的創造者、生態合作伙伴關系的締造者、是生態治理的行為示范者；三是我國是自然資源領域全球生態治理的重要引領者，堅定踐行國際生態履約責任，始終以團結合作精神和建設性態度推動全球環境治理進程[6-7]。

3.3 鮮明特點

隨著國際力量多極化和均衡化的發展，傳統上由發達國家主導的國際生態外交格局開始被扭轉。自然資源領域生態外交呈現以下特點。一是參與主體日趨多元、扮演不同角色。國家、政府組織、非政府組織和社會團體都在其中發揮指導、協調、組織、評估等功能，企業乃至個人也成為利益攸關方。二是利益復雜多向，合作沖突凸現。利益涉及到國家、組織、個人及全人類，代內利益與代際利益、經濟發展和生態保護等多對矛盾。三是科技屬性強，影響發言權。臭氧層保護、氣候變化影響、跨國海洋保護、極地資源利用等依賴于現代科技發展，進而影響規則制定權與國際話語權。四是多元合作機制，規范日益統一。國際合作機制在自然資源領域生態外交中扮演重要角色，相關國際規范日益全球化和趨同化。

4 問題與挑戰

自然資源領域生態外交已經歷了四十多年的發展，日漸成熟，我國已成為國際生態領域的重要角色，為解決國際生態問題，促進自然資源國際生態領域的交流與合作發揮了重要作用，但是現階段仍存在一些問題，面臨眾多挑戰。

4.1 存在問題

一是未能形成合力。自然資源領域生態外交相關職責職能分散在外交部、自然資源部、生態環境部、商務部、國家發展和改革委員會、林業與草原局等部門，同時還涉及到相關組織和企業，缺乏權威的、集中統一的協調組織，因此難以形成對外合力。二是資源配置不足。自然資源領域生態外交具有很強的專業性，需要專業精通、熟悉國際規則、掌握談判技巧的復合型人才，目前極為短缺；資金方面，政府資助極易受到國際局勢和輿論導向的影響，缺少社會資金的來源渠道。三是宣傳力度不足。自然資源領域生態保護理念與措施宣傳力度不足，導致國際社會過分強調我國的生態責任與義務，而忽略我國做出的積極努力。

4.2 面臨挑戰

一是生態問題與資源短缺的雙重壓力造成發展遇瓶頸。我國資源生態問題和資源消耗問題引起了國際社會的高度關注，國際上常常針對我國的資源生態問題發出責難，要求我國承擔過多的責任和義務。二是“生態威脅論”：鋒利的國際輿論利劍。西方國家夸大、渲染我國生態環境問題，將其國際化，并將其與國際貿易、人權、外交等聯系在一起。三是利益分化，自然生態大國身份失位。作為一個發展中國家，我國的社會發展早已走在發展中國家的前列，對于生態保護的利益訴求不同于其他國家，這導致在生態外交中沒有堅定的伙伴，缺乏多元化的安全保證。四是規則制定缺失，在國際上沒有話語權。當前國際自然資源和生態保護方面的認定標準和生態補償交易的規則基本上是發達國家制定的，國際間的生態組織和生態協會缺少我國的聲音。

5 建 議

5.1 基本理念

在《聯合國氣候框架公約》《聯合國防治荒漠化公約》《生物多樣性公約》《巴黎協定》等基本框架下，我國應加強與聯合國組織、國際組織特別是歐盟、歐盟國家及其各級組織、科研院所、民間組織、企業等在自然資源資產管理與生態、生物多樣性保護、利用、修復方面開展廣泛的合作交流，通過理念、戰略與成果交流，相關政策標準對接，行動計劃與工作機制合作，互相參與對方的研究和項目，互學互鑒，多渠道、多途徑、多層次主動介紹中國經驗、中國案例、中國成果和中國智慧，達到民心相通、利益相連、成果與機會共享、發展共促的目標。

5.2 重點領域

自然資源領域生態外交涉及到的領域主要包括國土空間規劃與用途管制，生態保護與修復，國家公園、地質公園和礦山公園等自然保護地體系建設管理，自然資源與生態、生物多樣性調查、監測和評估評價，自然資源資產與自然資本或者生態資本核算及生態補償，荒漠化防治、濕地保護、森林草原保護、生態保護等，海洋自然與海洋生態保護與利用，自然資源產業與生態保護協調發展等。

5.3 主要舉措

1) 加強頂層設計。制定自然資源與生態國際合作交流的指導意見，明確生態外交的任務目標和重點領域，繪制合作交流的路線圖，構建新的合作交流機制和平臺，明確路徑、方法、群體、手段、技術支撐，列明責任單位的責任清單和負面清單及其考核評估辦法，建立完善的生態外交經費、人才與合作交流培訓等保障體系。建立自然資源領域生態國際合作交流專項基金，保障自然資源領域生態國際合作交流機制、平臺建設經費和相關合作交流計劃、項目的落地實施。

2) 建立推動機制。建立自然資源領域生態外交推動落實機制。各級自然資源主管部門、事業單位、相關行業企業、民間組織、科研院所等應加強與國際組織、歐盟、歐盟各國及其相關行政部門、行業企業、非政府組織、學術團體、科研院所、個人等多層面、多渠道、多領域、多方式的交流合作機制。建立聯席會議機制，制訂任務清單，暢通合作交流渠道，豐富交流合作形式，及時評估交流合作的收獲，調動發揮各方面的優勢和積極性、主動性。例如：舉辦中歐自然資源治理雙邊研討會，及時溝通成果，建立長效溝通機制。

3) 搭建合作平臺。與聯合國駐華機構、歐盟駐華機構建立更緊密的合作關系。建設科研政策平臺，在自然資源核算、生物多樣性保護、保護地建設、經濟決策信息等領域開展合作。創建“中歐生態保護修復論壇”“中歐自然資本管理研究與開發行動計劃”等一系列新的合作交流機制和平臺。推動政府間、企業、民間團體和科研院所發揮各自的優勢，積極與國際組織和歐盟相關機構、團體建立新的合作交流機制和平臺。

4) 發揮既有優勢。地質公園的理念由我國首先提出，并為世界地質公園的發展提供了典范，受到了國際組織和其他國家的贊賞。當前世界地質公園建設管理評估的主體力量是中國和歐盟，我國應當在地質公園等相關優勢領域不斷提高影響力，擴大話語權，充分利用如“礦山公園”這樣由我國自主創造的，協調礦產開發與生態環境保護的中國方案，用礦山公園建設這種形式去改變國際上對我國礦產資源開發的不好印象，為我國走出去提供強有力的支撐。

5) 加強開放合作。開放自然資源標準規范領域合作。開放自然資源領域生態法規政策、戰略規劃、標準規范、調查監測、行動項目、評估考核等方面的研究論證與建設工作。主動對接國際公約歐盟的相關行動計劃，將相關標準規范進一步落實到自然資源管理、國土空間規劃和生態保護修復等方面的政策、法律條文和機制建設中，豐富我國履行這些國際公約的證據，建立共通的話語體系。同時，積極參與聯合國及相關國際組織制定自然資源領域生態法規政策、戰略規劃、標準規范等工作，提供“中國方案”和“中國智慧”。

6) 講好中國故事。積極探索并不斷豐富向國際和歐盟介紹、展示中國生態文化和中國生態智慧的途徑、方式和媒介，特別是中國傳統文化中天人合一、道法自然等體現人與自然和諧相處的“中國智慧”。講好生物多樣性保護、氣候變化應對等國際和歐盟關切議題的“中國故事”，明確規定相關科研院所和生態保護修復項目實施機構要借鑒國際組織年度報告和專項報告的形式和內容。