“目標-工具”框架下的農民工城市融入政策研究

□張婷婷

[內容提要]推動農業轉移人口市民化的核心是實現農民工的城市融入，政府政策是推動農民工城市融入的重要動力。通過梳理2001-2019年間國家層面農民工城市融入的政策文本，從政策目標與政策工具兩個方面對政策文本進行分析，探究農民工城市融入政策的演進特征并發現：農民工城市融入受到頂層重視，但政策力度與連續性不足；政策工具多元使用趨勢明顯，但結構仍不盡合理；農民工城市融入政策目標分布失衡；政策目標與政策工具契合度較低，政策工具依賴性明顯。在對政策文本進行分析的基礎上，提出未來農民工城市融入政策建議。

城鎮化是現代化的必由之路，農民工是城鎮化的重要推動力量。據國家統計局監測調查報告顯示，2017年我國農民工總量達到28652萬人，比上年增加481萬人，增長1.6%；2018年農民工總量為28836萬人，比上年增加184萬人，增長0.6%[1]。為推動城鎮化高質量發展，解決近3億農民工及其隨遷家屬享受與城鎮居民同樣的基本公共服務，十八大以來，黨中央提出要推進以人為核心的城鎮化，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。隨著鄉村振興戰略的提出，農民工進城務工人數增速放緩，如何實現留下來的農民工的城市融入是推動農業轉移人口市民化的核心和目標。關于如何幫助農民工實現社會融合主要有兩種思路，一是強調以深化制度改革推進的政府主導的社會融合，二是強調農民工提升自身人力資本狀況的自愿能動融合[2]。本研究對2001-2019年間國家層面相關的政策文本進行梳理，旨在發現農民工城市融入政策演進特征，從政策目標與政策工具兩個方面對農民工城市融入政策進行評估，為政策調整與優化提供可借鑒性意義。

一、概念界定與文獻回顧

農民工的城市融入,是農民工在生產方式、生活方式、社會心理與價值觀念上整體融入城市并認同自身新的社會身份的過程與狀態[3]，其本質就是多重空間、身份與觀念、價值、認同的轉換[4]。農民工城市融入政策則是政府為促進農民工積極融入城市而制定的具體措施，利用公共政策對社會資源的調整分配功能，引導社會力量與資源為實現政策目標而努力。

農民工城市融入進程與國家政策緊密相關。我國農民工政策的發展經歷了納入管控、規范管理向保障權益與促進融入的調適[5]，2000年以來，農民工政策開始轉向鼓勵、引導城市融入[6]，政策目標也開始由就業等單一性目標轉向了就業、安居、公共服務、社會融入等更加綜合的目標。與政策轉型同步，學界對農民城市融入做了大量探討。在城市融入的維度上，王佃利等借鑒西方移民問題研究思路,將城市融入維度劃分為經濟融入、社會融入、制度融入與文化心理融入[7]，田明等在經濟、社會、制度、心理四個層面的基礎上增加空間層面[8]，盧海洋則將農民工的城市融入劃分為經濟、社會、文化、心理和身份五個維度[9]。學者們多采用量化研究方法，對當下農民工城市融入現狀做了分析，如錢澤森等對2011-2015年29省農民工家庭調查數據進行研究，從經濟融入、社會融入、文化融入三個角度分析，認為農民工的城市融入狀況有明顯改善的趨勢[10]，郭慶然基于CHIP數據，發現我國農民工城市融入程度不高，區域化發展程度也不一致，東部地區農民工城市融入程度明顯高于中部、西部與東北地區[11]。

部分學者研究了農民工城市融入的相關政策，如周柏春等認為公共政策供給缺位問題在突顯，突出表現在價值導向不明確、支撐性不足、跟蹤問效不足[12]。完成農業轉移人口市民化的核心是實現農民工的城市融入。吳斌等人認為地方政府市民化注意力指向長期穩定，但也存在著一定的階段性變化,具體表現為從關注農業轉移人口基本生存權利到關注其發展權利的變動趨勢[13]。新生代農民工對市民化政策總體滿意度較高，滿意度由高到低依次為隨遷子女受教育、穩定就業、農村土地退出、進城落戶、房屋租住和社會保障政策[14]。

二、數據基礎與研究框架

(一)數據基礎

本文中所選取的政策文本主要來源于中央政府及其直屬部委網站，所以政策文本均可公開查詢，并按照以下原則對政策文本進行篩選：一是僅選擇國家層級的政策文本，即發文單位為國務院、各部委等；二是與農民工城市融入相關的政策文本。因專門針對于農民工的政策文本極少，故正文內明確提及農民工群體的政策文本即在本文文本選擇范圍內；三是政策文本形式選取“意見”“辦法”“通知”“公告”等規范性政策文本。根據以上原則，本文最終梳理確定72份政策文本作為分析樣本，并對其按照時間順序編號。

在篩選出政策文本的基礎上，本文以72份政策文本的具體條款作為分析單元進行編碼。依據“政策編號-具體章節/條款”規則對分析樣本進行內容編碼，如“1-1-1”代表編號為“1”的政策文本第一部分第一條內容。因部分政策文本中包含本文所需的具體條款數量多于1條，所以最終編碼的具體條款數量為144條，如表1所示。

(二)研究框架

本研究構建二維分析框架，如圖1所示，從基本政策工具(X維度)和政策目標(Y維度)兩個維度著手，運用基本統計方法，對2001-2019年間國家層面農民工城市融入政策進行量化分析。

1.X維度：基本政策工具

施耐德(A.Schneider)和英格拉姆(H.Ingram)將政策工具分為權威型、激勵型、能力建設型、符號與規勸型、學習型五類[15]; 黃萃、趙培強、蘇竣將政策工具分為權威工具、象征和勸誡工具、激勵工具、能力建設工具和系統變革工具等五種[16]。本文在黃萃等人政策工具分類基礎上，結合政策實踐，將本文政策工具劃分為權威工具、象征和勸誡工具、激勵工具、能力建設工具和系統變革工具五大類，共19種子工具，具體見圖1。

表1 政策文本內容分析單元編碼(節選)

圖1 農民工城市融入二維分析框架

權威工具是政府運用政治權威對政策目標對象的行為進行強制性規定[17]，其政策文本規定一般有“禁止”“不得”等強制性字眼。激勵工具是憑借正向或負向的反饋來誘使目標對象采取政策制定者所期待行動的政策工具[18]。在本文中，清理收費、試點示范、轉移支付、補貼、獎勵等政策子工具都起著正向激勵作用，處罰子工具的使用則是采用負向激勵手段。象征和勸誡工具是通過對人們價值觀和信念等的引導、啟發促使政策目標對象采取相關行動的工具[18]，其話述多含有“鼓勵”“引導”等字眼。能力建設工具通過向政策目標對象提供培訓教育、相關設備或工具、有效信息等來為他們所被期望的行動提供各方面支持的工具[15]。系統變革工具是當現有激勵和資源配置下的體制機制不能產生期望的政策效果時,需要通過體制機制進行變革來重新分配權威,以促進政策目標的實現。

2.Y維度：政策目標

根據王佃利等學者的研究，本文將農民工城市融入目標劃分為為經濟融入、制度融入、社會融入、文化心理融入，進而本研究所有政策文本按照政策目標的不同，劃分為經濟融入支持政策、制度融入支持政策、社會融入支持政策和文化心理融入支持政策。

現在國有企業有較強背景優勢、資源優勢，非常有利于國有企業的保值增值，但由于內部管理流程復雜，三重一大等聯簽表決，造成非專業表決專業事項，跨部門內耗嚴重，從而導致決策慢，市場競爭不夠強。

經濟融入作為最基本的融入，在本研究中包括收入、居住條件、消費方式、就業市場、職業地位等；社會融入包括市民生活方式和社會支持網絡，包括獲取工作的方式、維護權益的方式、社會組織情況；制度融入包括城市社會管理、城市社會服務、城市政治參與；文化心理融入包括情感生活滿意度、城市認同感、融入城市文化、生活的滿足感等。

三、農民工城市融入政策的量化分析

(一)政策文本的外部屬性特征

從文本形式來看，72份文本中以“意見”(33份)和“通知”(23份)居多，占總數的77.8%，通知和意見對農民工城市融入做了詳細規范或具體指導。而“法律”(1份)和“條例”(2份)則較少，也僅在《義務教育法》《城鎮住房保障條例(征求意見稿)》《居住證暫行條例》中有零散規定，尚不構成體系，我國“農民工城市融入”的法律體系和法律環境尚待完善。另外，也有“規劃”“綱要”“決定”“辦法”等文本形式，共計13份，占總數的18%。總體而言，國家層面通過多種形式的政策規定，積極推進農民工城市融入，搭建良好的城市融入政策環境。

從發文主體看，國務院發文數量最多，達到39份，既有專門針對農民工的文件，如 2014年《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》，也有諸如《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》的綜合性文件提及農民工群體。除此之外，部委中發改委(9份)、人力資源和社會保障部(6份)、住房和城鄉建設部(5份)、教育部(4份)等在單獨發文和聯合發文上都有較多的數量，他們在自身職責范圍內進行單獨或聯合發文。財政部(4份)、公安部(2份)則以聯合發文為主，較多配合其他部門工作。

政策力度的強弱是反映國家重視程度最直接的測量指標。本文采用彭紀生等學者的政策力度概念，依據國家行政權力結構和政策類型來對政策力度打分[19]，將全國人大及其常委會頒布的法律及中共中央，國務院綱要賦分6分，將國務院頒布的條例、決定及部委令賦分5分，將國務院頒布的意見、辦法、規劃賦分4分，將各部委頒布的意見、方案賦分3分，將國務院的通知、報告、批復賦分2分，將各部委通知、公告；會議、講話等賦分1分，以描述政策的權威性。本文利用公式對文章中所涉及的政策具體條款進行了相應賦分，其中，i表示所研究的年份, N表示i年發布的農民工城市融入政策數量,表示i年發布的第j項政策,表示第j項政策的力度分值,表示年農民工城市融入政策的整體力度得分。根據上述公式對2001-2019年的城市融入政策的具體條款做量化分析，將政策力度與政策文本數量做時間變化線，結果如圖2。

圖2 農民工城市融入政策力度與數量趨勢

由圖可知，政策力度呈明顯上升趨勢，政策數量與政策力度在絕大部分年份同方向變動，政策數量是影響政策力度的重要因素。根據政策數量與政策力度變化趨勢，本文將農民工城市融入政策的發展劃分為以下幾個階段：

(1)初始發展期(2001-2012)。在初始發展期，農民工城市融入的年平均政策條款數量4.4條，年平均政策力度為12.4，平均單個政策文本力度2.81。在初始發展期，明顯特點是涉及的12份政策文本中，半數文件直接面向群體為農民工，且發文主體層次為國務院或國務院辦公廳。在這一階段，中國城鎮化快速推進，異地城鎮化趨勢明顯[20]，大量農民工進入城鎮務工，追求經濟收入和穩定就業是進城農民工的首要目標[21]，國務院或國務院辦公廳通過較高層次、較為宏觀的意見指示，積極引導農民工“走進城市”，推動農民工進城就業，提升農民工就業能力，做好農民工就業管理與服務。

(2)快速發展期(2013-2017)。在快速發展期，農民工城市融入的年平均條款數量13條，年平均政策力度42.6，平均單個政策文本力度3.27。在這一階段，中國進入全面深化改革新階段，就地城鎮化和異地城鎮化趨勢并存[ 20]。受戶籍制度的約束，大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后。常住人口的城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的差距從1978年的2.1個百分點提高到2002年的11.7個百分點，2012年已達到17.1個百分點。[20]為推動農業轉移人口市民化，在此階段國家推動農業轉移人口落戶制度，實施差別化落戶政策，并推進保障房建設。

(3)穩定發展期(2018- )。在穩定發展期，農民工城市融入的年平均條款數量為13.5，年平均政策力度34.5，平均單個政策文本力度2.55。2017年10月，黨的十九大報告中提出鄉村振興戰略，2018年中央一號文件，即《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》重點解決農村產業和農民就業問題。據國家統計局監測調查報告顯示，2018年農民工增速僅為0.6%，2018年進城農民工數量比上年減少了204萬[1]。在這一階段，農民工城市融入轉入“內涵融入”發展階段，不斷提升新市民融入城市能力，提升城市包容性，推動農民工特別是新生代農民工融入城市。

(二)X維度分析

如前所述，本文采用權威工具、激勵工具、象征和勸誡工具、能力建設工具和系統變革工具的分類模式將農民工城市融入政策的工具進行了分類，如表2。總體來說，72份文件144條政策文本的工具使用兼具了這5大類政策工具。其中，激勵工具占比最高，達到24.3%；象征和勸誡工具(20.8%)與能力建設工具(21.5%)占比也都超過了20%；權威工具作為一種強制性工具，占比為18.8%；系統變革工具占比(14.6%)最低，但也超過10%。國家層面對于農民工城市融入的政策工具運用比較均衡，能夠綜合運用多種工具引導農民工積極融入城市。

不同的政策工具也有著不同的時間變化趨勢，如圖3所示。除權威工具呈明顯下降趨勢外，激勵工具、象征和勸誡工具、能力建設工具、系統變革工具都呈上升趨勢。其中，激勵工具上升幅度最大，系統變革工具和能力建設工具次之，象征和勸誡工具小有上升。從政策發展階段來看，在初始發展期，政策工具的使用從以權威工具高居首位到以能力建設工具為主，能力發展工具在2008-2014年間多居年度政策工具使用數量首位；2013年既是農民工融入城市政策發展階段的分水嶺，也是政策工具使用的轉折點。2013年至2017年間，伴隨著政策數量的爆發式增長，農民工融入城市政策進入快速發展期，政策工具的使用無論從數量還是種類上都有著較大變化，國家更加注重系統變革工具與激勵工具的使用；2018年以來，穩定發展階段下，國家則更加主張激勵工具與能力建設工具、象征和勸誡工具等柔性工具。

表2 政策工具與政策目標分析結果

圖3 2001-2019年政策工具使用頻次分布

(三)Y維度分析

根據經濟融入、社會融入、制度融入、文化心理融入的政策目標，將2001-2019年間144條政策文本進行分類，發現在近20年的時間內，制度融入的文本條數最多，達到80條，占比55.6%；其次為經濟融入，達到48條，占比33.3%；社會融入和文化心理融入偏低，數量上各為9條、7條，占比6.3%、4.9%。具體來說，城市社會服務(43項，53.8%)和城市社會管理(34項，42.5%)占據制度融入主要地位，城市政治參與(3項，3.7%)偏低。經濟融入中以就業市場(17項，35.4%)與居住條件(16項，33.3%)為主要著力點，收入(8項，16.7%)、職業地位(4項，8.3%)、消費方式(3項，6.2%)則明顯偏低。

同時，在不同的政策發展期，政策目標也出現變化。在政策初始發展期，政策措施以實現制度融入和經濟融入為主，二者發文數量相差無幾，社會融入與文化心理融入在這一階段幾近空白，2005年才有了第一條促進社會融入的政策措施，2011年才有了第一條促進文化心理融入的政策措施；在政策快速發展期，制度融入與經濟融入總體數量皆快速增長，但制度融入與經濟融入迅速拉開差距，制度融入發文總數遠超經濟融入，且差距不斷增大。同時，社會融入和文化心理融入也緩慢增長，到2017年年末，社會融入總發文數量9條，文化、心理融入總發文數量7條，但總體依舊非常薄弱；在政策的穩定發展期，制度融入與經濟融入仍快速發展，社會融入在此階段沒有新突破，文化心理融入小幅增加。

圖4 2001-2019年政策目標累計

在對政策目標進行分析時，引入政策目標與政策工具二維分析框架，如圖5所示。總體而言，為實現農民工經濟融入的目標，激勵工具、象征和勸誡工具應用最多，能力建設工具和權威工具次之，系統變革工具應用很少；為實現社會融入目標，能力建設工具應用最多，象征勸誡工具和系統變革工具則應用很低，權威工具尚未應用在社會融入領域；為實現制度融入目標，中央政府較多運用激勵工具、系統變革工具、權威工具來實現，象征和勸誡工具、能力建設工具也有較高比例；為實現文化心理融入，在為數不多的政策文本中，象征和勸誡工具、能力建設工具、系統變革工具都有涉及。

四、結論與建議

(一)研究結論

1.農民工城市融入受到頂層重視，但政策力度與連續性不足

公共政策是國家資源的戰略性運用，農民工城市融入政策數量與政策力度彰顯著國家對于農民工城市融入的關注度，也是推動農民工城市融入的主要力量。2001年以來，就國家層面而言，農民工城市融入政策平均政策力度僅達到2.97，政策力度明顯偏低。雖然政策力度呈現上升趨勢，但多是受近年來政策數量的增加影響，而非政策本身的力度增加。同時，政策的出臺不具有連續性，政策數量年度波動大，形成多個峰值，近年來這種現象尤其明顯，這往往是實踐中新問題的出現推動著新的政策的實施，政策具有滯后性。

2.政策工具多元使用趨勢明顯，但結構仍不盡合理

政策工具的選擇與使用能夠顯著影響政策的效果。在推動農民工城市融入的進程中，激勵工具、象征和勸誡工具、能力建設工具作為三大主要政策工具，從外在推動、外在引導和內在提升三個著力點作用于農民工城市融入，政策工具多元使用趨勢凸顯。同時，多元趨勢的背后是各類政策工具使用占比的不斷調整，能夠根據不同的政策發展期適時調整政策工具。但很明顯的是，不同政策工具類型的內部結構不盡合理。如，激勵工具作為當下農民工城市融入最常用的政策工具，其子工具中正向激勵達到89%，補貼占比近40%。雖然國家層面的文件多次提到要給予這兩類補貼，但對于補貼的實施細則則鮮少有文件規定。

3.農民工城市融入政策目標分布失衡

從政策目標來看，農民工城市融入政策失衡，更加注重農民工的制度融入和經濟融入，社會融入和文化心理融入始終處于極低水平，二者占比略超10%。這也符合我國經濟社會發展的特點。通常來說，政策目標一慣性會使得政策施行阻力更小，但是也會造成諸如社會融入、文化心理融入這種亟需實現的政策目標屢遭漠視。

4.政策目標與政策工具契合度較低，政策工具依賴性明顯

合理的政策工具選擇和使用會促進政策目標的實現，同時政策目標的修正也反過來推動政策工具的改變。在農民工城市融入政策中，政策工具與政策目標的契合度低，政策工具依賴性明顯[22]，取得較好效果的政策工具會被連續使用，效果不良的會被忽視。如，為實現經濟融入，2004-2019年有10年使用激勵性政策工具，2012-2015年間更是連續采用補貼政策工具，內容聚焦就業補貼和租賃補貼。

(二)研究建議

1.增強農民工城市融入政策力度，保持政策連續性

重要政策持續性的制定施行是農民工融入城市的堅實動力。應建立多部門的協調聯動機制，出臺農民工城市融入專門性文件，制定法律、條例、規劃等具有較強政策力度的文本形式，并注意政策的連續性。

2.調整優化政策工具結構，構建政策工具治理新格局

合理分配激勵工具、象征和勸誡工具、能力建設工具比例，適當控制權威工具和系統變革工具比例。未來政策工具使用趨勢仍然將是以激勵工具、象征和勸誡工具、能力建設工具為主，但并不是不需要權威工具和系統變革工具，在諸如戶籍制度的改革，仍需要國家權威規定并進行相關體制變革，各類政策工具協調系統地作用于國家治理進程。同時，要優化政策工具內部結構，根據需要合理配置各類子工具占比。

3.以城市融入目標為導向，健全政策體系，推動農民工全方面融入城市

農民工城市融入應是一個系統性、全面性的融入，應在優化制度融入、經濟融入政策結構的基礎上，著力增加社會融入和文化心理融入政策，建全農民工城市融入政策體系。繼續堅持以城市社會管理和城市社會服務為重點的制度融入政策；繼續堅持以就業市場和居住條件為重點的經濟融入政策，保障農民工收入；積極制定政策利用社會資源推動農民工實現社會融入和文化心理融入。

4.注意政策目標與政策工具的契合

政策目標從來不是一成不變的，需要根據政策效果與社會實踐進行調整。根據不同階段的政策目標，政府部門需要選擇合適的政策工具，優化政策工具結構，避免因某項工具的連續使用形成政策依賴，進而放棄對其他工具的選擇與使用。政策工具只有和政策目標有效結合，才能實現政策的有效運行。